“ Acompanho o Meu Partido ”: Organização Partidária e Comportamento Legislativo no Brasil ^*

“I Vote With My Party”: Party Organization and Legislative Behavior in Brazil

« Je Vote avec Mon Parti » : Organisation du Parti et Comportement Législatif au Brésil

“Acompaño Mi Partido”: Organización Partidaria y Comportamiento Legislativo en Brasil

RESUMO

Componentes centrais no funcionamento dos governos partidários, a unidade e disciplina das bancadas são geralmente explicadas a partir de fatores macro institucionais e variáveis endógenas ao legislativo. No entanto, os parlamentares são eleitos por meio de listas partidárias – abertas, no caso brasileiro, – e há diferenças entre seus partidos em termos de estrutura decisória e robustez organizacional. O artigo analisa os impactos da democracia interna e da força organizacional dos partidos (filiados, receitas e diretórios) sobre a unidade e a disciplina das bancadas na Câmara dos Deputados. Os resultados da análise multivariada sugerem que quanto menos democráticos são os partidos, e quanto mais robustas são as organizações, maiores serão as taxas de unidade e disciplina das bancadas. A força da organização partidária indica aos parlamentares quais são as consequências potenciais (volume de recursos) de comportamentos desertores, enquanto o nível de centralização e democracia interna afeta a eficácia dos mecanismos de enforcement para punição ou recompensa dos membros das bancadas (acesso aos recursos). Os achados sugerem que as diferenças organizacionais entre os partidos podem estar associadas a diferentes níveis de unidade e lealdade verificados na arena parlamentar.

organizações partidárias; comportamento legislativo; disciplina; partidos políticos; coesão

ABSTRACT

As a central element in the functioning of party governments, legislative party unity and discipline are usually explained through macro institutional factors and variables that are endogenous to the legislative process. However, parliamentarians are usually elected through party lists and there are differences among their parties in terms of decision-making structure and organizational strength. Drawing on evidence from Brazil, this article analyzes the effects of intraparty democracy (AIPD) and party strength (PSI: members, money, and local branches) on the levels of legislative party unity and discipline. The results of multivariate analysis suggest that the less democratic and the more robust the party organizations are, the greater the levels of legislative party unity and discipline. While organizational strength indicates to parliamentarians the potential consequences (amount of resources) of defecting and free-riding behavior, the level of intraparty democracy influences the effectiveness of enforcement mechanisms for punishing the legislators (access to resources). The findings suggest that differences among party organizations may be associated with different levels of party unity and loyalty in the legislature.

party organization; legislative behavior; party unity; political parties; cohesion

RÉSUMÉ

Éléments centraux dans le fonctionnement des gouvernements de partis, l’unité et la discipline s’expliquent généralement à partir de facteurs macro-institutionnels et de variables endogènes au pouvoir législatif. Cependant, les parlementaires sont élus sur des listes de partis – ouvertes, dans le cas brésilien – et il existe des différences entre leurs partis en termes de structure décisionnelle et de solidité organisationnelle. L’article analyse les impacts de la démocratie interne et de la force organisationnelle des partis (affiliés, revenus et directoires) sur l’unité et la discipline partisanes à la Chambre des Députés. Les résultats de l’analyse multivariée suggèrent que moins les partis sont démocratiques, et plus les organisations sont robustes, plus les taux d’unité et de discipline des partis sont élevés. La force de l’organisation du parti indique aux parlementaires les conséquences potentielles (le volume de ressources) d’un comportement défaillant, tandis que le niveau de centralisation et de démocratie interne affecte l’efficacité des mécanismes d’ enforcement pour punir ou pour récompenser les membres des partis (accès aux ressources). Les résultats suggèrent que les différences organisationnelles entre les partis peuvent être associées à différents niveaux d’unité et de loyauté trouvés dans l’arène parlementaire.

organisations partisanes; comportement législatif; discipline; partis politiques; cohésion

RESUMEN

Los componentes centrales en el funcionamiento de los gobiernos partidarios, la unidad y la disciplina de los sectores son generalmente explicadas a partir de factores macro institucionales y variables endógenas al legislativo. Sin embargo, los parlamentarios son elegidos por medio de listas partidarias – abiertas, en el caso brasilero, – y hay diferencias entre sus partidos en términos de estructura decisiva y robustez organizacional de los partidos (filiados, organismos y directorios) sobre la unidad y la disciplina de los sectores en la Cámara de Diputados. Los resultados del análisis multivariado sugieren que cuanto menos democráticos son los partidos, más robustas son las organizaciones, mayores serán las tasas de unidad y disciplina de los sectores. La fuerza de la organización partidaria indica a los parlamentarios cuáles son las consecuencias potenciales (volumen de recursos) de comportamientos de deserción, mientras que el nivel de centralización y democracia interna afecta a la eficacia de los mecanismos de enforcement para punición o recompensa de los miembros de los sectores (acceso a los recursos). Los hallazgos sugieren que las diferencias organizacionales entre los partidos pueden estar asociadas a diferentes niveles de unidad y lealtad verificados en la arena parlamentaria.

organizaciones partidarias; comportamiento legislativo; disciplina; partidos políticos; cohesión

INTRODUÇÃO

A atuação coesa dos partidos no legislativo é fator importante para a governabilidade e estabilidade das democracias, para a eficiência do processo legislativo e para o bom funcionamento do modelo de “governo partidário responsável” ( Bowler et al ., 1999 ; Katz, 1986 ). Nesse sentido, os diagnósticos clássicos sobre o comportamento legislativo no Brasil apontavam, de forma geral, para os efeitos potencialmente fragmentadores das macro-instituições (sistema eleitoral, federalismo, presidencialismo, multipartidarismo) sobre a lealdade dos parlamentares e a unidade das bancadas ( Ames, 2001 ; Mainwaring e Shugart, 1997 ; Samuels e Abrucio, 2000 ). Há uma ampla corrente, por outro lado, que aponta a relevância dos mecanismos institucionais endógenos e centralizadores do processo legislativo, capazes de induzir a lealdade e atuação coesa das bancadas no Congresso ( Amorim Neto, 2000 ; Figueiredo e Limongi, 1999 ; Melo e Pereira, 2013 ; Santos, 1999 ). Mais recentemente, tal debate tem se voltado a aspectos relacionados à montagem e gestão de coalizões e às relações de poder no âmbito do executivo ( Batista, 2017 ; Freitas e Araújo, 2016 ; Inácio, 2013 ; Pereira et al ., 2016 ; Pereira et al ., 2017 ).

Seja qual for a perspectiva em tela, os partidos políticos são normalmente observados como unidades de análise genéricas, que respondem de forma passiva e relativamente homogênea a determinado quadro institucional ¹ . Enquanto organizações que não se resumem ao grupo parlamentar, o impacto dos partidos políticos no comportamento das bancadas permanece como uma dimensão sub-explorada na literatura – e não apenas sobre o Brasil. Ao se privilegiar a análise do impacto das macro-instituições e dos dispositivos infraconstitucionais, pouco se avançou – para além da lógica governo versus oposição – no conhecimento dos fatores que explicam as diferenças entre os partidos dentro de um mesmo sistema, em termos de disciplina e coesão de suas bancadas ( Close e Gherghina, 2019 ; Depauw e Martin, 2009 ; Katz e Mair, 2008 ; Sieberer, 2006 ; Tavits, 2012 ).

Por quê as organizações partidárias extraparlamentares podem ser relevantes para se entender os padrões de atuação no legislativo? Os partidos continuam sendo veículos privilegiados de democratic linkage: só eles são capazes de conectar integralmente participação e representação. E a fisionomia de suas organizações afeta a relação entre representantes e representados em dimensões como accountability e responsividade ( Dalton et al ., 2011 ; Gauja, 2013 ). Ao mesmo tempo em que parlamentares são constrangidos pelas instituições das arenas governamental e legislativa, eles pertencem a uma organização partidária dotada de instituições e dinâmicas particulares. Seleção de candidaturas, recrutamento para cargos não eletivos, financiamento eleitoral, decisões sobre coligações eleitorais e a capacidade de mobilizar o eleitorado são alguns dos processos internos ao partido dos quais qualquer carreira parlamentar depende. Em suma, especificidades das organizações partidárias afetam substantivamente a capacidade dos partidos de funcionar como um “time” ( Close e Ghergina, 2019 ; Hazan, 2003 ). Partidos organizacionalmente coesos, fortes e com laços relevantes de interdependência entre seus principais componentes (filiados, burocracia e eleitos) tendem a exercer maior influência sobre o policy-making – inclusive em sistemas presidencialistas ( Katz, 1986 ). Ao ter um impacto relevante no desenvolvimento das carreiras, essas organizações dispõem de mais instrumentos e incentivos para a promoção da unidade parlamentar ( Bowler et al ., 1999 ; Norris, 1997 ).

Achados prévios mostram que as organizações partidárias brasileiras não são idênticas entre si, seja em termos de arranjo decisório ( Guarnieri, 2011 ; Ribeiro, 2013 ; Ribeiro e Fabre, 2019 ), padrões de recrutamento e seleção de candidatos ( Marenco e Serna, 2007 ), robustez organizacional ( Ribeiro e Locatelli, 2019 ) ou perfil das elites dirigentes ( Ribeiro, 2014 ). Tais achados indicam, por exemplo, diferentes estratégias de recrutamento e seleção de candidaturas ( Marenco e Serna, 2007 ); perfis diversificados de financiamento eleitoral apresentados pelas organizações partidárias ( Mancuso e Speck, 2015 ); distintas formas de articulação multinível (nacional-subnacional) no interior dos partidos, no que se refere a processos decisórios e eleitorais ( Borges, 2015 ; Guarnieri, 2011 ; Ribeiro e Fabre, 2019 ); e os variados níveis de engajamento de filiados e militantes nas organizações ( Ribeiro e Amaral, 2019 ; Speck et al ., 2015 ).

Cabe, então, a pergunta: essas diferenças organizacionais afetam o padrão de comportamento das bancadas partidárias na arena legislativa? Para explorar essa questão de maneira inédita no Brasil, este artigo investiga o impacto da força organizacional extraparlamentar (dinheiro, filiados, e diretórios locais) e do arranjo decisório interno dos partidos sobre a disciplina e a unidade de suas bancadas no legislativo. A hipótese principal é que partidos com organizações mais fortes e com estruturas decisórias mais centralizadas (menos democráticas) são mais capazes de induzir um comportamento unificado e leal das bancadas. A análise cobre os 17 maiores partidos na Câmara dos Deputados na legislatura 2011-2014, abrangendo cerca de 95% dos parlamentares. O objetivo principal não é explicar as taxas de disciplina e unidade das bancadas de modo abrangente, mas estimar se as variáveis organizacionais possuem algum grau de associação com esses indicadores.

Como os termos disciplina, coesão e unidade partidária são muitas vezes utilizados de modo intercambiável ou com significados dissonantes na literatura comparada ( Little e Farrell, 2017 ), convém deixar claro o que se entende por cada um deles. A unidade do partido no legislativo tem sido entendida como o grau observável em que os membros de sua bancada atuam de modo unificado, ou seja, sem dissensões nas votações ( Sieberer, 2006 ). Para mensurar a unidade das bancadas partidárias em cada ano, recorremos ao tradicional índice de Rice, usado amplamente tanto na literatura comparada ( Little e Farrell, 2017 ; Sieberer, 2006 ) como nos trabalhos sobre o Brasil ( Amorim Neto, 2000 ; Amorim Neto e Santos, 2001 ; Figueiredo e Limongi, 1999 ; Nicolau, 2000 ). O grau de unidade resulta, por sua vez, da combinação entre disciplina e coesão . Enquanto a primeira refere-se à posse e uso, pelo líder partidário, de instrumentos de punição e recompensa capazes de impor a lealdade a parlamentares potencialmente desertores, a segunda expressa o compartilhamento de preferências e valores entre os membros de uma bancada. Conforme tais definições, razoavelmente bem aceitas na literatura comparada atual, a disciplina é aplicada quando há falta de coesão entre os membros ( Bowler et al ., 1999 ; Hazan, 2003 ; Little e Farrell, 2017 ). No entanto, a denominação genérica disciplina também tem sido usada – sobretudo na literatura que analisa os presidencialismos da América Latina – para se referir ao grau de obediência das bancadas em relação às orientações de voto provenientes dos líderes do partido e do governo ( Amorim Neto 2000 ; Figueiredo e Limongi, 1999 ; Melo e Pereira, 2013 ; Santos, 1999 ). Assim, este artigo emprega o termo disciplina em sua segunda acepção, se referindo ao grau observado de obediência das bancadas partidárias frente as orientações do líder do partido.

O texto está dividido em quatro partes. A primeira discute os mecanismos que conectam a arena organizacional dos partidos à arena legislativa e apresenta quatro hipóteses derivadas desse debate. A segunda descreve as variáveis dependentes (unidade e disciplina), independentes (força e democracia interna) e de controle. As hipóteses são testadas e avaliadas na seção seguinte. Controlados por variáveis normalmente mobilizadas na explicação da disciplina legislativa, os modelos multivariados sugerem que quanto mais centralizados (menos democráticos) são os partidos, e quanto mais robustas são as organizações partidárias, maiores são as taxas de unidade e disciplina das bancadas. A força da estrutura partidária (dinheiro, filiados, capilaridade organizativa) indica aos parlamentares quais são as consequências potenciais (volume de recursos) de comportamentos desertores, enquanto o nível de centralização e democracia interna afeta a eficácia dos mecanismos de enforcement para punir ou recompensar os membros das bancadas (acesso a recursos). A seção final aponta caminhos para novas pesquisas e discute as implicações teóricas e empíricas dos achados. Os partidos não são idênticos em termos de recursos e estrutura decisória; e tais diferenças (mesmo que pequenas) podem estar associadas a diferentes níveis de unidade e lealdade no legislativo.

ORGANIZAÇÕES PARTIDÁRIAS E COMPORTAMENTO LEGISLATIVO

Até recentemente, o debate sobre comportamento parlamentar e relações executivo-legislativo no Brasil podia ser organizado ao redor de duas grandes correntes ( Palermo, 2016 ; Power, 2010 ). A visão mais pessimista destacava o caráter desagregador e multiplicador de veto players produzido pelo desenho institucional pós-redemocratização, ao combinar presidencialismo, federalismo, sistema eleitoral proporcional de lista aberta e multipartidarismo ( Ames, 2001 ; Mainwaring e Shugart, 1997 ; Samuels e Abrucio, 2000 ). O saldo de tal arranjo institucional seria a instabilidade de uma presidência insulada, frente a um poder legislativo fragmentado e dominado por comportamentos individualistas dos parlamentares, com bancadas partidárias indisciplinadas e forte influência dos interesses regionais.

A visão alternativa considera que esse caráter desagregador seria anulado por instituições e dinâmicas que regulam o processo decisório dentro do legislativo e o relacionamento executivo-legislativo. Nessa perspectiva, os poderes legislativos e de agendamento da Presidência da República e a distribuição de recursos institucionais controlados pelo executivo são elementos centrais para incentivar a cooperação dos atores no Congresso – em especial os partidos políticos, por meio das lideranças das bancadas. Prerrogativas regimentais, combinadas ao controle de recursos importantes às carreiras parlamentares (liberação de emendas e distribuição de cargos no executivo, comissões e nas mesas diretoras do Congresso), conferem aos líderes partidários instrumentos de controle sobre suas bancadas – sobretudo no caso dos partidos governistas. Dessa forma, os partidos atuam ao mesmo tempo como ponte entre executivo e legislativo – negociações entre presidência e colégio de líderes – e como formador de maiorias parlamentares. Desde meados dos anos noventa, as altas taxas de disciplina e unidade das bancadas partidárias são utilizadas como suporte empírico para essa interpretação ( Figueiredo e Limongi, 1999 ; Melo e Pereira, 2013 ; Nicolau, 2000 ; Santos, 1999 ).

Mais recentemente, a literatura sobre o presidencialismo de coalizão no Brasil tem se segmentado ao redor de especificidades institucionais e dinâmicas particulares dos processos decisórios ( Palermo, 2016 ). Destacam-se, nesse sentido, as pesquisas voltadas a aspectos da Presidência da República, com ênfase nos processos de formação e gestão das coalizões de governo e nas relações de poder no interior do executivo ( Amorim Neto, 2006 ; Batista, 2017 ; Freitas e Araújo, 2016 ; Inácio, 2013 ; Pereira et al ., 2016 ; Pereira et al ., 2017 ); e os estudos mais específicos sobre o processo legislativo, explorando possíveis limitações da hegemonia legislativa do executivo e o impacto do policy-making no Congresso sobre os resultados finais do processo decisório ( Silva, 2014 ).

O presente artigo se insere nesse processo de ampliação do leque analítico nas investigações sobre padrões de comportamento das bancadas parlamentares. Diferenças organizacionais externas à arena legislativa afetam a capacidade de controle dos partidos sobre suas bancadas? Uma crescente agenda de pesquisas tem apontado que sim. Variações quanto à posse de recursos organizativos (financiamento, filiados, staff , diretórios) e no balanço de poder intrapartidário em termos do controle desses recursos e de processos-chave para os parlamentares (como recrutamento) influenciam o grau de unidade legislativa, as relações executivo-legislativo e o policy-making ( Bowler et al ., 1999 ; Close e Gherghina, 2019 ; Close et al ., 2019 ; Depauw e Martin, 2009 ; Hazan, 2003 ; Janda e Colman, 1998 ; Little e Farrell, 2017 ; Norris, 1997 ; Sieberer, 2006 ; Tavits, 2012 , 2013 ). Ganham importância, nesse debate, as pesquisas sobre força organizacional e democracia intrapartidária.

Embora a agenda de pesquisas sobre organizações partidárias tenha seu habitat nos países europeus, o debate mais específico sobre força organizacional ganhou impulso nos anos 80, na literatura norte-americana, no âmbito do projeto Party Transformation Study . Visando avaliar o diagnóstico corrente sobre a suposta fraqueza das organizações partidárias norte-americanas, o projeto deu os primeiros passos na construção de indicadores empíricos para mensurar o party strength e seu impacto em outras dimensões, como comportamento eleitoral e parlamentar. Os autores questionam o uso de medidas indiretas de força partidária, como identificação partidária ou nível de volatilidade eleitoral, e passam a recorrer a indicadores diretos e propriamente organizacionais, como profissionalização e complexidade burocrática ( Appleton e Ward, 1995 ; Coleman, 1996 ; Cotter et al ., 1989 ).

Após esse primeiro momento, os estudos de Tavits (2012 ; 2013) sobre as novas democracias pós-comunistas do Leste Europeu renovaram e impulsionaram o debate sobre força das organizações partidárias em perspectiva comparada. Embora não haja consenso sobre os indicadores mais apropriados para a mensuração da força organizacional, a perspectiva predominante tende a destacar a posse de recursos importantes para a sobrevivência organizacional dos partidos ( resource-based view ) ² , e que são diferentes dos recursos acumulados nas arenas eleitoral (votos) e governativa (cargos). Para Tavits (2013) , as dimensões empíricas de mensuração da robustez organizacional giram ao redor de três eixos: 1) tamanho e profissionalização do staff partidário; 2) difusão territorial (disseminação de diretórios); 3) tamanho e nível de ativismo das bases partidárias (filiados). Examinando as democracias pós-comunistas, a autora assinala que os partidos em democracias recentes não são uniformemente frágeis ou fortes; e que aqueles que possuem organizações mais robustas auferem mais dividendos eleitorais e tendem a apresentar um comportamento mais coeso no legislativo. A autora sustenta, dessa forma, a aplicação de indicadores do tipo resource-based para o estudo de partidos em novas democracias ( Tavits, 2012 ; 2013 ).

Dando continuidade a esse debate, no âmbito de uma rede internacional de pesquisas sobre organizações partidárias ³ , Webb e Keith (2017) ampliam o escopo de comparação da força organizacional para Europa Ocidental, Canadá e Israel. Além disso, incluem como quarto indicador de robustez organizacional as finanças partidárias – receitas e despesas oficialmente declaradas pelos partidos ou órgãos públicos de controle. Considerando a dificuldade de acesso a dados confiáveis e longitudinais sobre organizações partidárias, principalmente em análises comparadas entre países, os autores propõem um índice simples: o party strength index (PSI), que possui certa flexibilidade metodológica na combinação entre quatro indicadores fundamentais – receitas, filiados, staff e diretórios ( Webb e Keith, 2017 ).

Em seus achados, Webb e Keith (2017) apontam que as diferenças de robustez organizacional são mais significativas na comparação entre os países do que entre famílias ideológicas (social-democratas, conservadores etc.), o que sugere que as variações institucionais entre os sistemas políticos são fundamentais (sobretudo em relação à legislação partidária e eleitoral e às regras de financiamento). A partir dos mesmos indicadores e com o mesmo recorte de países, Little e Farrell (2017) concluem que a força organizacional dos partidos (PSI) está positivamente associada a maiores níveis de unidade legislativa (mensurada pelo índice de Rice). Em pesquisa comparada que aborda tanto democracias estabelecidas como regimes mais recentes, Ribeiro e Locatelli (2019) destacam o impacto do tempo sobre a força organizacional dos partidos. A origem “ancestral” do partido (surgimento em regimes anteriores) tem um impacto maior sobre a robustez organizacional do que o tempo de vida no regime democrático vigente. Os autores também apontam que os partidos da América Latina não são excepcionalmente frágeis, como a literatura tende a destacar; eles são mais fortes, por exemplo, do que os partidos dos países pós-comunistas do Leste Europeu.

A relevância do party strength como variável independente também tem sido apontada em análises sobre o sistema político norte-americano. Comparando as unidades federativas dos EUA, Primo e Snyder (2010) encontram que os estados com organizações partidárias mais fortes recebem menos ajuda federal e menos gastos distributivos quando comparados aos estados com partidos frágeis. De acordo com os autores, quando os partidos possuem organizações extraparlamentares robustas, “(…) os parlamentares têm menos incentivos para se envolverem em atividades de ‘credit-claiming’ (...) já que a organização partidária fará grande parte do trabalho para ajudá-los a concorrerem a um cargo” ( Primo e Snyder, 2010: 355, tradução nossa) ⁴ .

Os partidos com extensa base de filiados, difusão territorial e capacidade financeira dispõem de mais ativos a serem ofertados a seus parlamentares – recursos que afetarão suas chances eleitorais e/ou progressão na carreira. Esses partidos também apresentam maior capacidade de constrangimento formal e informal sobre suas bancadas, afetando o grau de aderência à linha partidária. Em situações limite, agremiações que possuem muito a perder pelo enfraquecimento da sua identidade coletiva podem optar pela não renovação das candidaturas dos seus membros mais indisciplinados. Em partidos organizacionalmente fortes, seguir a linha partidária torna-se um elemento não desprezível de sobrevivência política, afetando positivamente os níveis de lealdade e disciplina nas esferas legislativas ( Little e Farrell, 2017 ; Tavits, 2013 ) ⁵ . Assim, não se pode ver os parlamentares como indiferentes a suas organizações partidárias: “(...) quanto mais forte a organização partidária, mais valioso é o partido para o parlamentar, e mais crível e eficaz será a ameaça de retirar recursos eleitorais caso um parlamentar comprometa a unidade partidária” ( Tavits, 2012: 410, tradução nossa) ⁶ .

Com base nessa discussão, as duas primeiras hipóteses da pesquisa argumentam que:

H1 – Quanto maior a força organizacional do partido (dinheiro, membros e diretórios), maior será o nível de unidade (Rice) da bancada partidária na Câmara .

H2 – Quanto maior a força organizacional do partido (dinheiro, membros e diretórios), maior será o nível de disciplina da bancada em relação ao líder do partido na Câmara .

Igualmente importante na conformação organizacional de um partido é seu arranjo decisório interno. Os partidos políticos apresentam diferentes modelos decisórios, dependendo de elementos contextuais, da trajetória institucional prévia, e das coalizões de interesses dos atores internos ( Harmel e Janda, 1994 ; von dem Berge e Poguntke, 2017 ). Embora seja um dos aspectos centrais da abordagem organizacional, não há consenso na literatura sobre os significados e padrões da democracia intrapartidária ( Cross e Katz, 2013 ). Um partido que toma suas decisões principais em conferências de delegados, eleitos em bases territoriais, é mais ou menos democrático do que um partido que adota mecanismos diretos de votação das bases no modelo “um filiado, um voto”?

De qualquer forma, o debate atual sobre democracia interna tem girado ao redor de duas dimensões principais. De um lado, a questão da inclusividade dos órgãos e processos, que diz respeito à participação dos filiados e militantes nas instâncias e decisões. A seleção de candidatos, a eleição dos dirigentes, as deliberações sobre programas e alianças: esses processos são controlados por uma elite reduzida ou estão sujeitos à influência de filiados e militantes? Por outro lado, há a dimensão da centralização / descentralização do processo decisório interno, que toca na distribuição de prerrogativas entre as instâncias partidárias – como a hierarquia entre órgãos nacionais, regionais e locais. As duas dimensões não necessariamente caminham juntas. Há partidos altamente descentralizados, em que os órgãos regionais possuem elevado nível de autonomia. Ao mesmo tempo, as decisões nesse nível subnacional são controladas por uma pequena elite em cada região, com reduzida participação dos filiados. Como há uma associação mais clara e intuitiva entre inclusão das bases e democracia, a dimensão privilegiada nas análises recentes tem sido a inclusividade: partidos mais inclusivos são considerados mais democráticos ( Cross e Katz, 2013 ). Mantido constante o nível de inclusividade, partidos mais descentralizados são mais democráticos do que os partidos territorialmente centralizados, já que o poder se encontra mais disperso no primeiro grupo ( von dem Berge e Poguntke, 2017 ).

Como o nível de democracia interna afeta os padrões de comportamento das bancadas parlamentares? Organizações centralizadas e pouco inclusivas concentram capacidade decisória nos órgãos de cúpula, gerando maior homogeneidade de preferências no topo da hierarquia partidária, devido à menor pluralidade de interesses representados. Dessa forma, os órgãos partidários externos ao parlamento terão meios mais efetivos para projetar de forma coesa suas preferências na linha de ação partidária, nos programas e manifestos, na nomeação de cargos e candidaturas e no monitoramento e punição dos parlamentares. Nos partidos mais descentralizados, a carreira política dos parlamentares está mais atrelada às esferas locais e regionais, que gozam de maior autonomia na seleção de candidatos, financiamento, definição de estratégias etc. Assim, os órgãos nacionais dispõem de menos condições para o enforcement centralizado da disciplina e coesão das bancadas. Por outro lado, quanto mais se avança na dimensão da inclusividade, maior a possibilidade de representação de interesses divergentes nos órgãos centrais da máquina – inclusive os interesses dos próprios políticos com mandato, que passam a ser menos sujeitos a pressões advindas da organização extraparlamentar ( Harmel e Janda, 1994 ; Tavits, 2013 ).

Em síntese, quanto mais descentralizados e inclusivos são os partidos (ou seja, mais democráticos), maior a possibilidade de que suas bancadas admitam dissensões e comportamentos indisciplinados. A associação entre centralização e unidade legislativa tem sido encontrada na literatura comparada ( Close et al ., 2019 ; Janda e Colman, 1998 ). Além disso, ela já foi especulada por Amorim Neto e Santos (2001) em relação ao Brasil: analisando o regime de 1946, os autores vinculam as elevadas taxas de disciplina da bancada do PTB ao alto nível de centralização da estrutura interna do partido.

Assim, as hipóteses 3 e 4 postulam que:

H3 – Quanto mais democrática for a estrutura decisória do partido (mais descentralizada e inclusiva), menor será o nível de unidade (Rice) da bancada partidária na Câmara.

H4 – Quanto mais democrática for a estrutura decisória do partido (mais descentralizada e inclusiva), menor será o nível de disciplina da bancada em relação ao líder do partido na Câmara.

Obviamente, não se espera que a associação entre organização e unidade legislativa ocorra sem a interferência de variáveis relativas ao relacionamento executivo-legislativo. O argumento aqui é que fatores party-level extraparlamentares também importam. Os recursos mobilizados no relacionamento executivo-legislativo efetivamente afetam o comportamento parlamentar ( Amorim Neto, 2000 , 2006 ; Batista, 2017 ; Inácio, 2013 ; Figueiredo e Limongi, 1999 ; Pereira et al ., 2016 ; Pereira et al ., 2017 ). Porém, diferenças organizacionais entre os partidos também podem influenciar a dinâmica das bancadas.

DADOS E MÉTODOS

A análise cobre os 17 maiores partidos na Câmara dos Deputados na 54ª legislatura (2011-2014) ⁷ , cobrindo mais de 95% dos parlamentares. Os micro-partidos, que não chegaram ao patamar de oito deputados na bancada de posse ou ao longo da legislatura, foram excluídos. As duas variáveis preditoras que interessam à nossa análise (força e democracia interna) são calculadas principalmente a partir de dados do TSE e dos estatutos e resoluções das legendas. As fontes e métodos de cálculo dos índices seguem critérios e estratégias adotados pelo Political Party Database Project (PPDB) ⁸ . Sem isso, não haveria como, no futuro, comparar o Brasil a outras democracias. Ademais, estudos sobre organizações partidárias (principalmente a pesquisa comparada) tem poucas alternativas para além do uso de informações desse tipo, fornecidas diretamente pelos partidos ou pelos órgãos que controlam suas atividades ( Mair e van Biezen, 2001 ).

A robustez organizacional dos partidos foi mensurada através do party strength index (PSI) ( Webb e Keith, 2017 ). Trata-se de um índice composto que agrega, para cada partido, os scores padronizados ( z-scores ) de dois, três ou quatro indicadores – todos controlados pelo tamanho do eleitorado (algo central na comparação entre países). Entre as combinações possíveis de indicadores ( z-scores ) para o PSI, e diante da relevância da difusão territorial para os partidos brasileiros (no lançamento de candidaturas e na mobilização eleitoral, por exemplo), utilizamos o índice de três componentes ⁹ . Cada partido-ano é uma observação (N=63) ¹⁰ . Para cada partido em cada ano, o PSI é a soma dos scores padronizados de três proporções: 1) filiação total do partido / eleitorado nacional; 2) N diretórios municipais / eleitorado nacional; 3) receitas totais do diretório nacional (fontes públicas e privadas) / eleitorado nacional. Todos os dados brutos foram obtidos no TSE. A fórmula abaixo resume o cálculo do PSI:

$PSI=Z_{\text{filiados/leleitorado}}+Z_{\text{diretórios/eleitorado}}+Z_{\text{receitas/leleitorado}}$

sendo

$Z=\frac{x-\overline{x}}{\theta }$ , onde x é cada observação, θ = desvio padrão e x̄ = média

Em relação à democracia interna, o debate recente na literatura ( Poguntke et al ., 2016 ; von dem Berge e Poguntke, 2017 ) destaca que a inclusão das bases nos processos decisórios pode assumir duas formas fundamentais, que refletem concepções normativamente antagônicas sobre os significados da democracia. De um lado, a democracia direta/plebiscitária: baseada na lógica “um membro, um voto”, estabelece relações diretas entre líder e base através do voto direto dos filiados (presencial ou virtual) em eleições internas, seleção de candidatos, referendos etc., contornando a influência de órgãos e elites intermediários. De outro, a democracia assembleísta, que faz referência à inclusividade de processos e decisões que ocorrem em órgãos como diretórios, comissões executivas, conferências e congressos, e à possibilidade de influência bottom-up de órgãos inferiores sobre instâncias superiores (como regional-nacional). Tais instâncias e processos podem ser mais inclusivos e abertos à participação de filiados, delegados, representantes de grupos temáticos, lideranças regionais e locais, ou circunscritos apenas a poucos dirigentes partidários (decisões do tipo smoke-filled rooms ).

Para capturar as duas dimensões de democracia interna em continuums separados, von dem Berge e Poguntke (2017) elaboraram o índice de plebiscitary intra-party democracy (PIPD) e o índice de assembly-based intra-party democracy (AIPD) ¹¹ . Um partido pode ser altamente democrático em termos plebiscitários e assembleístas ao mesmo tempo, ou mais democrático em um eixo e pouco inclusivo em outro ( von dem Berge e Poguntke, 2017 ). Assim como se deu em relação aos indicadores de força organizacional, também os índices de democracia intrapartidária foram desenvolvidos e testados primeiro no contexto das novas democracias do Leste Europeu ( von dem Berge et al . 2013 ), para depois serem aplicados em estudos de cobertura mais ampla.

Embora os mecanismos de participação direta estejam se disseminando entre os partidos contemporâneos, o modelo assembleísta ainda é o predominante – tanto em democracias estabelecidas quanto nas mais recentes. Nessa modalidade, as elites intermediárias (como os delegados em conferências) constituem o canal vertebral de representação das bases do partido. Tal representação pode se organizar em diferentes clivagens – étnica, linguística, ideológica, de gênero, ocupação etc.; no entanto, a representação de base geográfica/territorial continua sendo a mais comum ( Cross e Katz, 2013 ).

No caso do Brasil, o legado institucional da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (LOPP), imposta pelo regime militar em 1971, privilegiou o desenvolvimento de uma estrutura piramidal assentada na representação interna territorial (convenções de delegados). À exceção do PT, que implantou eleições diretas dos dirigentes em 2001, os demais partidos relevantes seguem adotando quase que exclusivamente o modelo assembleísta ( Ribeiro, 2013 ), o que faria com que tivessem um score igual (ou próximo) a zero no índice plebiscitário. Assim, adotamos aqui apenas a variedade assembleísta dos índices de democracia interna (o AIPD, resumido aqui como IPD), que é capaz de capturar não apenas a representação e inclusão das bases nos processos e instâncias, mas também a influência ascendente de instâncias inferiores sobre superiores (como a representação dos estratos subnacionais nos órgãos e decisões nacionais).

Usando como fontes de dados os estatutos oficiais e elementos da história “real” dos partidos ( von dem Berge e Poguntke, 2017 ) ¹² , o AIPD apresenta um sistema de codificação que avalia o grau de democracia nas decisões sobre 1) programas e políticas; 2) seleção de candidatos e dirigentes internos; e 3) estrutura organizacional (distribuição do poder interno entre os órgãos partidários: piramidal, estratárquico etc.) ¹³ . Assim, a partir dos estatutos, resoluções, e algumas práticas (como a frequência “real” das convenções) vigentes nos partidos brasileiros em 2012-13, foram avaliados 31 processos e subprocessos internos que mensuram a participação e representação de diversos tipos de atores partidários nas decisões-chave das legendas. São cinco itens relacionados às definições programáticas; 11 itens concernentes aos processos de seleção de candidaturas e dirigentes; e 15 itens relativos à estrutura organizacional. Os 31 itens avaliados sobre os partidos brasileiros são listados no ^Apêndice , que traz também um exemplo da lógica de codificação de cada item IPD.

A resposta a cada um dos 31 itens específicos confere um score entre 0 e 100 ao partido, cuja agregação de cada componente – seleção de candidatos e dirigentes, estrutura organizacional e programa partidário – varia de acordo com as regras descritas no ^{Quadro 3 do Apêndice} . O cálculo final do IPD representa a média aritmética dos scores dos três componentes. Assim, o IPD de cada partido varia de zero (pouco democrático) a 100 (democrático em termos assembleístas). Um score próximo a 50 é considerado neutro, ou seja: o partido não é elitista nem inclusivo/democrático ( von dem Berge e Poguntke, 2017 ). A Figura 1 ilustra os componentes gerais do IPD.

Figura 1
: Índice de Democracia Intrapartidária: componentes gerais

Tomamos como variáveis dependentes dois indicadores largamente usados na literatura brasileira: as taxas de unidade (índice de Rice) e de disciplina das bancadas partidárias na Câmara. Essas taxas foram obtidas no Núcleo de Estudos sobre o Congresso (NECON), do IESP/UERJ, (Rice) e no Banco de Dados Legislativos do NECI/CEBRAP (disciplina). Elas seguem as convenções e procedimentos amplamente aceitos na literatura sobre o tema. Em ambos os casos (unidade e disciplina), a taxa de cada partido é calculada anualmente, como a média das taxas de disciplina/unidade da bancada verificadas em todas as votações nominais em plenário naquele ano. A taxa de disciplina desconsidera as votações em que o líder do partido não orientou o voto da bancada. As votações nominais consideradas unânimes (menos de 10% de discordância) são excluídas da análise, pois indicariam baixo grau de controvérsia e importância das matérias votadas ( Amorim Neto, 2000 ; Amorim Neto e Santos, 2001 ; Figueiredo e Limongi, 1999 ; Nicolau, 2000 ; Neiva, 2011 ). Com isso, 318 votações nominais foram consideradas para o período 2011-14.

Algumas variáveis comumente exploradas na literatura sobre relações executivo-legislativo foram incluídas como controles: a) participação percentual do partido no gabinete em cada ano (2011-14), considerando-se o total de ministérios que eram chefiados por membros de partidos políticos no ano específico; b) participação percentual da bancada partidária no total da coalizão governista na Câmara em cada ano (2011-14), considerando a bancada de posse da legislatura (2011) e as migrações de deputados a cada ano; c) localização do partido na escala esquerda-direita (1 a 10) ¹⁴ .

RESULTADOS E DISCUSSÃO

A Tabela 1 apresenta os valores anuais (mínimo e máximo) das variáveis explicativas e dependentes por partido, para o período 2011-2014 (à exceção do IPD, que traz a média do período). Corroborando os achados prévios da literatura, as taxas de unidade e disciplina são bastante elevadas: médias de 84,1 (Rice) e 90,4% respectivamente (N=63). As diferenças entre os partidos são estatisticamente significativas nas duas variáveis dependentes (conforme o eta quadrado reportado na última linha, que agrupa as taxas de disciplina/unidade anuais por partido), sugerindo que os partidos explicam parte da variação verificada na disciplina e coesão.

A força organizacional, mensurada através do PSI, possui ampla variação no universo dos 17 partidos (desvio padrão = 2,4 em um intervalo que vai de -3,6 a 5,8), o que permite questionar a visão usual sobre a fragilidade indistintamente generalizada das organizações partidárias brasileiras. O PT é o partido organizacionalmente mais forte (PSI médio = 5,2), seguido por PMDB (3,6) e PSDB (2,4). A maior robustez organizacional dos partidos mais tradicionais já era esperada levando em conta achados recentes da literatura ( Webb e Keith, 2017 ; Ribeiro e Locatelli, 2019 ).

A variância é menor quando se analisa o arranjo decisório interno dos partidos (desvio padrão = 3,9, na escala do IPD que vai de zero a 100), suportando as interpretações que apontam para o efeito homogeneizador da herança institucional da LOPP ¹⁵ . Há algumas diferenças, no entanto, com a identificação de três grupos de partidos. O primeiro é composto por partidos pequenos e médios (nove partidos), em geral pouco institucionalizados, que possuem arenas decisórias nacionais pouco permeáveis às pressões das bases (IPD médio = 33,6). O segundo é formado por partidos médios/grandes e mais tradicionais (DEM, PSB, PSDB, PP, PDT, PV e PMDB), que possuem um grau maior de democracia interna (IPD médio = 37,2). Nesses partidos, o nível intermediário subnacional (diretórios e executivas estaduais) possui peso decisório relevante frente as cúpulas nacionais, principalmente em termos de controle do recrutamento, das finanças internas e nas definições sobre coligações e estratégias de coordenação eleitoral. O PT se distingue dos dois grupos anteriores (IPD = 49,1) por apresentar nível de inclusividade nos processos decisórios bem superior aos demais.

Como um achado importante, os dados sugerem que os partidos organizacionalmente mais fortes possuem os arranjos decisórios mais inclusivos. O Gráfico 1 ilustra essa associação entre IPD e PSI (r = 0,67; p < 0,01), destacando três grupos de partidos (separados pelas linhas pontilhadas): partidos frágeis e pouco democráticos; partidos relativamente fortes e relativamente democráticos; e o PT, partido ao mesmo tempo mais forte e mais democrático do sistema partidário.

Gráfico 1
: Democracia interna e força organizacional dos partidos brasileiros

Diante da lógica federativa, da diferença de recursos organizacionais entre os partidos e da necessidade em gerir extensas organizações com certo grau de unidade, as estratégias de centralização decisória variam de acordo com as particularidades e possibilidades de cada partido – como sugere o Gráfico 1 . Em larga medida, o dilema colocado às cúpulas nacionais é o do fortalecimento das organizações vis-à-vis o compartilhamento de poder em nível regional e local, com diferentes formas de equilíbrio ( Ribeiro e Fabre, 2019 ). Os partidos com maior capacidade organizacional tendem a desconcentrar suas estruturas decisórias. Estratégias de expansão organizacional aparecem combinadas a um maior nível de inclusão dos interesses regionais e locais nas arenas centrais (diretório, executiva e convenção nacionais). Nos partidos mais frágeis, a opção das elites é pela concentração de poderes e recursos nos órgãos nacionais, o que implica na consolidação dessas elites e fortalecimento da coesão interna, em detrimento da expressão dos interesses regionais e locais.

A Tabela 2 apresenta quatro modelos de regressão linear multivariada para avaliar os efeitos das variáveis organizacionais (PSI e IPD) sobre as taxas de disciplina e unidade, tomando cada partido-ano como uma observação. Em cada dimensão (unidade/disciplina), o modelo zero ( baseline ) contempla apenas as variáveis de controle referentes ao posicionamento ideológico dos partidos e ao relacionamento executivo-legislativo. As variáveis organizacionais de interesse são incluídas no estágio seguinte (modelos I e II), o que permite estimar sua contribuição marginal na explicação das variáveis dependentes. Optamos por modelos enxutos, já que o número de casos é pequeno e nosso objetivo não é explicar unidade e disciplina de modo abrangente, mas sim aferir se as variáveis extraparlamentares possuem algum impacto sobre a atuação das bancadas. Os modelos foram submetidos a testes de robustez exigentes para validação de seus pressupostos ¹⁶ .

Tabela 2
: Modelos multivariados

	Unidade				Disciplina
	Modelo zero		Modelo I		Modelo zero		Modelo II
	B	Coef. padroniz.	B	Coef. padroniz.	B	Coef. padroniz.	B	Coef. padroniz.
Peso na coalizão	-0,04 (0,16)	-0,04	-0,19 (0,18)	-0,21	0,03 (0,13)	0,04	-0,10 (0,14)	-0,14
Esquerda-Direita	-1,60** (0,68)	-0,33**	-2,14*** (0,73)	-0,44***	-0,93* (0,54)	-0,25*	-1,38** (0,57)	-0,37**
Ocupação ministérios	0,11 (0,13)	0,15	0,31 (0,19)	0,45	-0,02 (0,11)	-0,03	0,23 (0,15)	0,43
PSI			1,15* (0,62)	0,36*			0,99** (0,48)	0,41**
IPD			-0,97* (0,51)	-0,50*			-1,05*** (0,40)	-0,72***
Constante	92,33*** (4,02)		130,16*** (18,84)		95,21*** (3,23)		135,18*** (14,73)
R	0,16		0,23		0,06		0,18
F	3,82**		3,45***		1,33		2,56**
F change			2,60*				4,19**
N	63		63		63		63

Zucco e Power (2019)

Os resultados reportados na Tabela 2 permitem afirmar que a inclusão das variáveis organizacionais gerou alterações com significância estatística entre os modelos-base e o seguinte. A introdução do IPD e do PSI produz um incremento marginal de aproximadamente 0,07 no valor do R ² no modelo I (unidade), e de 0,12 no modelo II (disciplina) – com os valores de F change sendo estatisticamente significativos em ambos, nos níveis 0,1 e 0,05 respectivamente. Embora o poder preditivo geral dos modelos seja modesto (algo que não surpreende frente ao N=63), o acréscimo marginal é semelhante ou superior ao reportado em estudos correlatos. Little e Farrel (2017), por exemplo, associam a inclusão do party strength index a um incremento marginal de 0,02 no valor do R ² dos modelos de explicação da unidade (Rice).

Os coeficientes do IPD e PSI são significativos e seguem as direções esperadas pelas hipóteses: maior democracia interna (IPD) está associada a menores níveis de unidade e disciplina, enquanto o impacto do PSI é positivo em ambos os casos. Na explicação do nível de unidade das bancadas (modelo I), o acréscimo de um ponto na escala do party strength index (que varia de -3,6 a 5,8) pode ser associado a um incremento de 1,15 no índice de Rice. Já o acréscimo de um ponto na escala do IPD (em um intervalo que varia entre 32,8 e 49,1 entre o partido menos e mais democrático) leva a uma redução de aproximadamente um ponto no índice de Rice – o que é relevante se consideramos a baixa variabilidade do IPD em nossa amostra. Com níveis maiores de significância, essas relações se mantêm na explicação das taxas de disciplina (modelo II). O acréscimo de uma unidade no valor do PSI significa um incremento de cerca de um ponto percentual na taxa de disciplina das bancadas, enquanto um ponto a mais no IPD está associado a uma redução de aproximadamente 1,05 pontos percentuais nos valores de disciplina. Além de IPD e PSI, a localização do partido na escala esquerda-direita se mostrou uma variável também relevante: quanto mais à direita o partido, menores suas taxas de unidade e disciplina. Os gráficos abaixo ( Figura 2 ) ilustram a associação entre coesão, disciplina, e as variáveis organizacionais.

Figura 2
: Margens preditivas do PSI e IPD (95% de intervalo de confiança)

Como sugerem os gráficos de valores preditos, maiores níveis de força organizacional estão associados a taxas mais elevadas de unidade e disciplina, o que suporta as hipóteses H1 e H2. Os partidos com recursos financeiros mais volumosos, ampla difusão territorial e maior capacidade de mobilização das bases possuem mais instrumentos geradores de disciplina e unidade nas bancadas, já que controlam recursos importantes para a carreira e sobrevivência política dos parlamentares. Isso é válido tanto para partidos de governo como para os de oposição – e inserindo variáveis de controle normalmente destacadas na literatura.

Por outro lado, quanto mais inclusiva é a estrutura decisória do partido, menos disciplinada e coesa tende a ser sua bancada – associação que suporta H3 e H4. Os parlamentares se encontram mais sujeitos a constrangimentos geradores de disciplina nos partidos em que o poder extraparlamentar se encontra mais concentrado. O processo decisório e de enforcement de tais partidos está centrado nos órgãos de cúpula, o que facilita a imposição de coesão no comportamento parlamentar.

Vale destacar que PCdoB e PT aparecem como casos desviantes no sistema partidário brasileiro. O PCdoB é o partido com maiores taxas de unidade e disciplina legislativa no período, embora conte com a organização mais frágil em termos de filiados, diretórios e recursos financeiros (menor PSI entre os 17 partidos). Já o PT conta com a estrutura decisória mais inclusiva entre todos os partidos considerados, o que não afeta as elevadas taxas de unidade e disciplina de sua bancada. O efeito da ideologia como geradora de incentivos coletivos, lealdade e coesão – como encontrado em outros países ( Gauja, 2013 ; Little e Farrell, 2017 ) – parece estar por trás desses dois casos.

Os achados sobre o Brasil não são estranhos ao debate mais recente na literatura. Little e Farrell (2017) empregam dados semelhantes (votações nominais no legislativo e dados oficiais das legendas) para avaliar a associação entre coesão das bancadas e organização partidária de 66 partidos em doze democracias parlamentaristas. Assim como no caso brasileiro, ganhos relativamente pequenos no poder explicativo dos modelos após a inclusão de variáveis organizacionais são suficientes para os autores concluírem que “ (...) partidos organizacionalmente mais fortes (mensurado pelo Party Strength Index) estão associados a maiores níveis de unidade partidária ” ( Little e Farrell, 2017: 299, tradução nossa) ¹⁷ . Em pesquisa que cobriu quase 800 parlamentares de 45 partidos, em 14 países europeus, Close et al . (2019) encontram uma associação negativa entre grau de democracia intrapartidária e coesão das bancadas legislativas, reiterando a importância de se avaliar a estrutura decisória das agremiações.

Baseados no projeto PPDB, os estudos acima usam metodologias e dados semelhantes aos utilizados neste artigo. Um teste mais robusto de validação dos achados envolve a replicação por meio de métodos e fontes de dados distintos. Para isso, recorremos à base do Varieties of Democracy (V-Dem), que conta com procedimentos de obtenção de dados e operacionalização de indicadores totalmente diferentes, baseados em surveys com experts. Reproduzindo os mecanismos sugeridos por nosso argumento, empregamos quatro indicadores do V-Dem para testar a associação entre medidas de força organizacional (presença de organizações nacionais permanentes e difusão territorial) e democracia interna (seleção de candidatos), de um lado, e coesão das bancadas parlamentares de outro. Os dados cobrem 179 países no período 2011-14, e são referentes aos sistemas partidários nacionais, já que o V-Dem não formula questões sobre partidos individuais (cada país-ano é uma observação: N=716) ¹⁸ .

Como sugerem os resultados do modelo apresentado na Tabela 3 , os dados do V-Dem apontam na mesma direção de nossos achados. Por um lado, países que possuem organizações partidárias mais robustas (maior número de diretórios nacionais e locais permanentes) apresentam índices mais elevados de unidade legislativa. Por outro, processos de seleção de candidatos mais descentralizados ( proxy de democracia interna) afetam negativamente a coesão parlamentar. São achados que reforçam a pertinência de se avançar na investigação das conexões entre organização partidária e padrões de atuação legislativa.

Tabela 3
: Modelo multivariado V-Dem: organização e unidade legislativa

	B	Coef. padronizado
Organização nacional permanente	0,221*** (0,074)	0,217***
Difusão territorial (seções locais)	0,362*** (0,073)	0,356***
Seleção de candidatos	-0,238*** (0,031)	-0,247***
Constante	0,220*** (0,048)
R 2	0,309
N	716

Fonte: V-Dem Dataset, versão 9 (2019). Variável dependente: unidade das bancadas no legislativo. *** p<0,01.

CONCLUSÃO

Os efeitos da força organizacional e da democracia interna sobre o comportamento parlamentar se apoiam em mecanismos causais que, apesar de estarem conectados, são teórica e analiticamente distinguíveis. A força da estrutura partidária (dinheiro, filiados, burocracia, capilaridade organizativa) indica aos parlamentares quais são as potenciais consequências de comportamentos individualistas e desleais: a perda de recursos decisivos à reeleição ou à progressão na carreira. No entanto, mesmo os parlamentares desertores ainda podem tentar acessar tais ativos eleitorais contando com a fragilidade dos mecanismos internos de monitoramento e enforcement . É aqui que entra a importância do arranjo decisório interno. Partidos mais centralizados (menos democráticos) possuem meios mais efetivos de enforcement: através de mecanismos de punição e recompensa, são mais capazes de bloquear o acesso de desertores e free-riders aos recursos organizacionais. Assim, quanto mais centralizados forem os processos de seleção de candidatos e de definição de programas e alianças, por exemplo, maiores serão os incentivos para um comportamento disciplinado e coeso ( Janda e Colman, 1998 ; Little e Farrell, 2017 ; Tavits, 2012 ).

A despeito de estarem submetidos a constrangimentos institucionais idênticos, os partidos brasileiros apresentam variações em termos de arranjos decisórios internos e, principalmente, de acúmulo de recursos organizacionais. Os diferentes pontos de equilíbrio do poder interno (democracia x força organizacional) podem afetar os níveis de unidade e lealdade dos partidos na Câmara. A força organizacional e a concentração do arranjo decisório interno estão associadas a maiores níveis de disciplina e unidade das bancadas. Tais achados abrem caminho para investigações futuras, principalmente em relação aos impactos da força organizacional extraparlamentar. De um lado, porque a variação entre as legendas é bem maior nesse caso. De outro, porque a proibição das doações empresariais e a criação de um fundo especial de financiamento de campanhas em 2018 (entregue diretamente às cúpulas das organizações, assim como o fundo partidário) concentraram mais recursos e poderes discricionários nas mãos dos dirigentes que controlam as máquinas partidárias. Dessa forma, as instâncias partidárias extra-congressuais passaram a dispor de mais instrumentos para incentivar o comportamento cooperativo de suas bancadas, elevando a capacidade de sincronização entre ambições individuais e estratégias partidárias.

Mesmo em democracias menos consolidadas, os partidos ainda funcionam como democratic linkages capazes de conectar distintas arenas ( Dalton et al ., 2011 ; Gauja, 2013 ). Nesse sentido, os estudos sobre organizações partidárias ganham importância. As organizações não são totalmente condicionadas e redutíveis a características macro-institucionais, como federalismo, sistema eleitoral ou sistema de governo. Os possíveis efeitos do party-building sobre outras esferas e processos (como disciplina e unidade) passam pelas agências, escolhas e filtros dos atores intrapartidários ( Borz e Janda, 2018 ; Harmel e Janda, 1994 ).

Em termos comparados, os dados mostram que as estruturas decisórias dos partidos brasileiros apresentam níveis bastante baixos de inclusão e democracia interna, similares (mas inferiores) aos de democracias de terceira e quarta onda – como Portugal, Espanha e Polônia ( Bolin et al ., 2017 ). No entanto, os demais achados sobre o Brasil não são singulares. No que diz respeito à associação entre robustez, democracia interna e unidade legislativa, eles são congruentes aos resultados verificados nas democracias parlamentaristas mais consolidadas ( Close et al ., 2019 ; Little e Farrell, 2017 ) e nas novas democracias do leste europeu ( Tavits, 2012 , 2013 ). Nesse sentido, o presidencialismo não parece afetar, de modo decisivo, os vínculos entre a arena organizacional das legendas e o comportamento dos parlamentares. Testes sistemáticos e comparados acerca das interações entre sistema de governo (incluindo o semi-presidencialismo), variáveis partidárias organizacionais (força e democracia interna) e unidade legislativa constituem uma agenda fértil para pesquisas futuras.

Tabela 1
: Dados descritivos (mínimo-máximo)

Partido	Variáveis dependentes		Variáveis organizacionais
	Unidade (Rice)	Disciplina (%)	PSI	IPD (média)
DEM	77,3 – 92,2	87,0 – 97,3	1,0 – 1,1	34,8
PCdoB	89,7 – 98,2	96,8 – 99,5	-3,6 – -3,2	33,8
PDT	72,7 – 78,5	76,2 – 91,4	-0,3 – 0,0	38,0
PMDB	78,7 – 91,4	87,5 – 94,3	3,1 – 4,4	38,0
PP	74,9 – 86,9	83,8 – 93,7	0,8 – 1,3	38,0
PPS	68,3 – 91,3	86,0 – 95,2	-2,6 – -2,1	33,8
PR	71,9 – 89,6	86,9 – 95,0	0,8 – 1,4	33,8
PRB	87,6 – 96,3	88,2 – 97,4	-2,3 – -1,8	33,8
PROS	66,6 – 72,4	82,7 – 92,5	-2,8 – -2,7	33,8
PSB	79,8 – 92,5	85,7 – 95,5	-0,3 – 0,2	38,0
PSC	82,6 – 90,4	87,2 – 96,1	-1,1 – -0,7	33,8
PSD	82,2 – 98,1	88,5 – 98,5	-0,2 – 1,4	32,8
PSDB	80,3 – 92,3	90,1 – 95,7	1,8 – 3,2	36,9
PT	90,7 – 97,1	87,2 – 96,4	4,7 – 5,8	49,1
PTB	73,8 – 88,9	77,4 – 95,6	0,0 – 0,3	33,0
PV	77,0 – 77,6	71,7 – 91,7	-3,2 – -2,8	36,4
SD	74,8 – 74,8	82,9 – 82,9	-1,8 – -1,8	33,8
Média geral 2011-14 (desvio-padrão)	84,1 (7,6)	90,4 (5,7)	0,1 (2,4)	36,2 (3,9)
eta-quadrado 1	0,57***	0,47***	–	–

¹

Agradecimentos

* Agradecemos aos pareceristas anônimos da Revista Dados pelos comentários e sugestões. Também agradecemos a Fabiano Santos, Júlio Canello (NECON/IESP-UERJ) e aos pesquisadores do NECI/CEBRAP por disponibilizarem seus bancos de dados, e a Simone Diniz pelos comentários em várias ocasiões e pelo auxílio na coleta de dados. Versão preliminar deste artigo foi apresentada no 11º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (Curitiba, agosto de 2018). Agradecemos aos participantes da mesa por seus comentários, especialmente Glauco Peres. A pesquisa foi apoiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP, processos 17/21519-5, 18/19925-8, 19/25865-0, e 17/15173-9).

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  » https://doi.org/10.7910/DVN/ARYBJI/

NOTAS

• *
  Agradecemos aos pareceristas anônimos da Revista Dados pelos comentários e sugestões. Também agradecemos a Fabiano Santos, Júlio Canello (NECON/IESP-UERJ) e aos pesquisadores do NECI/CEBRAP por disponibilizarem seus bancos de dados, e a Simone Diniz pelos comentários em várias ocasiões e pelo auxílio na coleta de dados. Versão preliminar deste artigo foi apresentada no 11º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política (Curitiba, agosto de 2018). Agradecemos aos participantes da mesa por seus comentários, especialmente Glauco Peres. A pesquisa foi apoiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP, processos 17/21519-5, 18/19925-8, 19/25865-0, e 17/15173-9).
• 1
  . Essas perspectivas também mobilizam variáveis ligadas à arena eleitoral (como cadeiras conquistadas, reeleição etc.) e atitudinais (como a posição ideológica do parlamentar).
• 2
  . Cf. Barney (2001) e Pfeffer e Salancik (2003) .
• 3
  . O Political Party Database Project (PPDB) é um projeto de comparação de organizações partidárias em democracias recentes e estabelecidas ( Poguntke et al ., 2016 ). Ver: < https://www.politicalpartydb.org/> .
• 4
  . “(…) legislators have less incentives to engage in ‘credit-claiming’ activities, such as constituency service and particularistic spending, because the party organization will do much of the work in helping them run for office” ( Primo e Snyder, 2010: 355).
• 5
  . Aspectos relacionados à cultura organizacional e aos incentivos ideológicos também podem afetar o grau de lealdade ( Little e Farrell, 2017) .
• 6
  . “(…) the stronger the party organization, the more valuable the party is to the legislator, and the more credible and effective its threat to withdraw electoral benefits if a legislator undermines party unity” ( Tavits, 2012: 410).
• 7
  . A intensificação da crise política a partir de 2015 (esfacelamento da coalizão governista, impeachment de Dilma Rousseff e o governo provisório de Michel Temer) desaconselha o alargamento do recorte para além de 2014.
• 8
  . Ver: https://www.politicalpartydb.org/ .
• 9
  . As principais combinações propostas para o cálculo do PSI são as seguintes (todas as variáveis são controladas pelo tamanho do eleitorado do país): 1) receitas + filiação; 2) receitas + filiação + unidades básicas (diretórios); 3) receitas + filiação + unidades básicas + staff partidário ( Webb e Keith, 2017) .
• 10
  . Tomando cada partido-ano como uma observação, teríamos o total de 68 casos (17 partidos x quatro anos). No entanto, como PROS e Solidariedade (SD) foram criados durante a legislatura, só tiveram seus dados computados para 2014 (SD) ou 2013-2014 (PROS). Chega-se assim ao N = 63.
• 11
  . Para detalhes sobre a codificação, ver o ^Apêndice do artigo, e também: < https://www.politicalpartydb.org/wp-content/uploads/2016/08/IPD-Indices-Detailed-Explanation-of-Construction_final.pdf> .
• 12
  . “Our IPD indices consist of items covering the ‘official story’ and the ‘real story’ (…). The official story is captured by items which focus on party statutes and the real story by items focusing on processes going on in real life party events (...) Where we have data on the official and the real story, we use the real story items because it is closer to reality (…). Otherwise, we use the official story as a good estimate” ( von dem Berge e Poguntke, 2017: 146).
• 13
  . A análise de conteúdo aplicada aos partidos políticos tem se difundido nas últimas décadas, incluindo análise de manifestos e programas ( Manifesto Research Group ), de leis e regulação partidária ( Database of Party Laws e Party Law in Modern Europe ) e o estudo sistemático de estatutos e outros documentos internos ( Political Party Database Project ).
• 14
  . A participação de cada partido no gabinete entre 2011 e 2014 foi obtida no site da Biblioteca da Presidência da República ( http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/ ). Os dados sobre migrações de deputados no período foram coletados no Banco de Dados Legislativos do CEBRAP ( https://www.bancodedadoslegislativos.com.br/ ). A localização dos partidos na escala esquerda-direita segue os resultados dos Brazilian Legislative Surveys de Zucco e Power (2019) .
• 15
  . A baixa variabilidade nos valores de AIPD é problema recorrente também nas pesquisas comparadas, em virtude da predominância de formatos similares de representação assembleísta (delegados em conferências) nos partidos relevantes da maioria dos países. Vale destacar, no entanto, que o desvio padrão do caso brasileiro é superior ao encontrado em análises semelhantes em países como Canadá, Noruega e Espanha; e próximo aos casos de Austrália e Portugal ( Bolin et al ., 2017: 171).
• 16
  . Foram realizados testes para verificar possíveis casos de multicolinearidade e heterocedasticidade nos modelos OLS. Apesar da associação significativa entre IPD e PSI, não foram detectados problemas de multicolinearidade: nenhuma variável atingiu o valor crítico no teste VIF (>10) usualmente considerado pela literatura ( Johnson e Wichern, 1988 ) . E os testes de heterocedasticidade (Breusch-Pagan/Cook-Weisberg Test) indicaram que as variações dos resíduos/erros são independentes das variações das variáveis independentes, ou seja, a condição de homocedasticidade não foi violada. Considerando as condições estabelecidas pelo teorema de Gauss-Markov, não há evidências para rejeitar que os modelos OLS especificados não são BLUE (Best Linear Unbiased Estimator). Ainda assim, visando aumentar a confiabilidade dos achados, testamos modelos alternativos com erros robustos à autocorrelação e heterocedasticidade ( HCE standard errors ). Os resultados permaneceram equivalentes e podem ser consultados no ^Apêndice .
• 17
  . “Likewise, organizationally stronger parties (measured by the Party Strength Index) are associated with greater voting unity” ( Little e Farrell, 2017: 299).
• 18
  . Foram utilizadas as seguintes variáveis/questões do V-Dem (versão 9, 2019): 1) (2pscnslnl) Candidate selection, national/local: “ How centralized is legislative candidate selection within the parties ?”; 2) (v2psorgs) National party organizations – “ How many political parties for national-level office have permanent organizations ”?; 3) (v2psprbrch) Party branches – “ How many parties have permanent local party branches ”?; 4) (v2pscohesv) Legislative party cohesion – “ Is it normal for members of the legislature to vote with other members of their party on important bills ”?. Para mais detalhes: < https://www.v-dem.net/en/data/data-version-9/> .
• Banco de dados: https://dataverse.harvard.edu/dataset.xhtml?persistentId=doi:10.7910/DVN/6BBWIX

APÊNDICE

NOTAS SOBRE O CÁLCULO DO ÍNDICE DE DEMOCRACIA INTRAPARTIDÁRIA (IPD)

A) O Quadro 1 descreve todas as questões e suas possíveis respostas utilizadas para avaliar os processos intrapartidários e construir o IPD.

Quadro 1
: Processos internos/indicadores para construção do Índice de Democracia Intrapartidária (IPD)

Organizational Structure	Decision Making: Personnel		Decision Making: Programme
1. ‘How many national party congresses were held in the past year? 0-)None / 1-) One / 2-) two or more 2. Which of the following were eligible to vote at this congress? Delegates sent from local parties. 1-) Yes / 2-) No /Not applicable there was no congress. 3. Which of the following were eligible to vote at this congress? Delegates sent from regional parties 1-) Yes / 2-) No / Not applicable 4. Which of the following were eligible to vote at this congress? All party members in attendance 1-) Yes / 2-) No / Not applicable 5. Which of the following were eligible to vote at this congress? All party members, whether in attendance or not (internet voting, for instance) 1-)Yes / 2-) No / Not applicable 6. According to the party statutes, how frequently must a party congress be held? In number of years. Which of the following sit as ex officio members with full voting rights on the party’s highest executive body? 7. Leaders of state/provincial or regional parties. 1-) Yes / 2-) No/Not applicable 8. The prime minister or chancellor, when s/he is a member of this party. 1-) Yes/ 2-) No 9. The president (in presidential or semi presidential systems), when s/he is a member of this party. 1-) Yes / 2-) No 10. Government ministers, when they are members of this party. 1-)Yes / 2-) No 11. Leader of the party group in the lower house of the legislature. 1-)Yes / 2-) No/ Not applicable. 12. Party statutes give the party leader the right to summon party officials. 1-) Yes / 2-) No / Not applicable. 13. Party statutes give the party leader the right to summon the party congress. 1-) Yes / 2-) No / Not applicable. 14. Party statutes explicitly mention that the party leader is accountable to the party executive or party congress. 1-) Yes / 2-) No /Not applicable. 15. Party statutes explicitly mention that the national party can only enter coalition agreements with the consent of the party leader. 1-) Yes / 2-) No / Not applicable.	1. Please briefly summarize the role that the candidate selection rules assign to each of the following in the candidate selection process. Roles may include advisory vote, veto, preparing approved pre-selection list, etc. Only final (decisive) vote. a) local level organization (delegate meeting and/or local leadership) b) Regional organization (delegate meeting and/or regional leadership) c) National organization (delegate meeting and/or national Leadership) 2. Are there formal party rules setting out the process for selecting the party leader? 1-) Yes, in party statutes 2-) Not entirely spelled out in statutes, but rules were created for this year’s process 3-) There were no written rules 4-) There were written rules, but they were not followed this year. Not applicable. Brief summary of the role of each of the following in selecting political leader 3. Role of local organization (eg. Delegate meeting and/or Local Leadership)/”No Role“. 4. Role of regional organization (eg. Delegate meeting and/or Regional Leadership)/ “No Role”. 5. Role of national organization (eg. Delegate meeting and/or National Leadership) or “No Role”. 6. There was a vote (advisory or binding) at the most inclusive stage of the leadership selection process. 1-) Yes / 2-) No / Not applicable. If yes [answer to question 7], who was eligible to participate in this vote by virtue of their position (e.g., not merely because they also were party members)? If there was not a vote, answer is “not applicable”. 7. All members of the party’s highest-level executive committee. 1-) Yes / 2-) No / Not applicable. 8. All party legislators 1-) Yes /2-) No /Not applicable. 9. All party congress delegates. 1-)Yes /2-) No /Not applicable. 10. Regional party leaders. 1-) Yes / 2-) No /Not applicable. 11. All local party leaders. 1-) Yes / 2-) No /Not applicable.		Role played by each of the following in formulating the party’s election manifesto. Formal Input means that there were organized opportunities for the groups to influence the outcome through suggestions and discussion. Vote means having a vote on adopting the final manifesto. 1. Role of the party leader and/or a drafting committee directly appointed by him/her: 1-) Formal Input / 2-)Vote / 3-) A and B / 4-) Neither A or B / 5-) Other / Not applicable 2. Role of national executive committee. 1-) Formal Input / 2-) Vote / 3-) A and B / 4-) Neither A or B / 5-) Other / Not applicable. 3. Role of parliamentary party. 1-) Formal Input / 2-) Vote / 3-) A and B / 4-) Neither A or B / 5-) Other / Not applicable. 4. Party congress delegates. 1-) Formal Input / 2-) Vote / 3-) A and B / 4-) Neither A or B / 5-) Other / Not applicable 5. Party members 1-) Formal Input / 2-) Vote /3-) A and B / 4-) Neither A or B / 5-) Other. Not applicable

von dem Berge e Poguntke (2017)

B) O Quadro 2 apresenta a lógica de como cada questão foi avaliada e codificada seguindo o critério de inclusividade, resultando no score que pode ser favorável ou contrário ao IPD.

Quadro 2
: Lógica de codificação do Índice de democracia Intrapartidária (IPD)

Questão: Quem possui direito de voto (palavra final) na adoção ou alteração do programa (manifesto) partidário?
Opções de resposta	Valores atribuídos	Efeitos sobre o IPD
Congresso do Partido	100 (máximo de inclusividade)	Favorável ao IPD
Diretórios Locais ou Estaduais	75
Parlamentares	50	Neutro
Comissão executiva nacional	25	Contrário ao IPD
Presidente do partido	0 (mínimo de inclusividade)

von dem Berge e Poguntke (2017)

C) O Quadro 3 demonstra o passo a passo de como os scores foram ponderados e agregados em cada um dos três componentes que compõem o índice. Por fim, a estratégia de agregação final, que resultou no IPD.

Quadro 3
: Lógica de Agregação do Índice de Democracia Intrapartidária (IPD)

Componentes do IPD	Decision-making: Programme	Decision-making: Personnel	Organizational Structure
Variáveis analisadas em cada componente (itens)	Who has the final vote on the manifesto?	(I.a) Are rules for the selection of the party leader existent?	Who is eligible to vote at the party congress?
		(I.b) Who has the final vote in the party leader selection process?	How frequently must a party congress be held?
		(I.c)Was there a vote at the most inclusive stage of the party leader selection process?	Who has ex officio seats with full voting rights in the party’s highest executive body?
		(I.d) Who was eligible to participate in this vote (referring to previous question)?	Prerogatives and accountability of the party leader?
		(II) Who has the final vote in the candidate selection process?
Agregação dos scores de cada componente	Score da variável = é considerado o score do item com maior valor	Média aritmética dos scores dos subitens I e II.	Média aritmética dos scores de todas as variáveis.
Agregação final do IPD	Média aritmética dos componentes: DM programme, DM personnel, e organizational structure

von dem Berge e Poguntke (2017)

Tabela 1 : Regressão linear múltipla com erros robustos (HCE standard erros).

	Unidade	Disciplina
	B (I)	B (II)
Peso na coalizão	-0,18 (0,15)	-0,09 (0,11)
Esquerda-Direita	-2,14** (0,74)	-1,38** (0,58)
Ocupação ministérios	0,31 (0,19)	0,22** (0,12)
PSI	1,14* (0,67)	0,99* (0,58)
IPD	-0,97** (0,44)	-1,05** (0,45)
Constante	130,160*** (16,716)	135,176*** (16,73)
R 2	0,23	0,18
F	3,45***	2,55***
N	63	63

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  16 Maio 2022
• Data do Fascículo
  2022

Histórico

• Recebido
  20 Fev 2020
• Revisado
  8 Out 2020
• Aceito
  7 Jun 2021