Variações quantitativas em carreiras de Estado do Poder Executivo federal

Variaciones cuantitativas en carreras del Estado del Poder Ejecutivo federal

Resumo

Este trabalho pretende analisar mudanças quantitativas no número de servidores de algumas carreiras de Estado do Poder Executivo federal entre 2012 e 2022. Para tal, dividiram-se quatro grupos de carreiras civis da administração direta que exercem atividades afins e costumam ser classificadas como típicas de Estado: segurança pública, jurídicas, fiscalização e gestão pública. A escolha por esses grupos se deveu ao fato de que tais carreiras estratégicas com frequência se articulam em conjunto na defesa de seus interesses. Baseando-se em levantamentos realizados pelo Painel Estatístico de Pessoal do Governo Federal, concluiu-se que, durante o período, as carreiras do grupo de segurança pública selecionadas cresceram fortemente (+24%) e ultrapassaram, em número de servidores, as carreiras de fiscalização selecionadas (-27%), que foram reduzidas em proporção semelhante. Individualmente, as carreiras que mais cresceram foram a de policial rodoviário federal (34%) e de analista de comércio exterior (78%). Já as carreiras de auditor-fiscal da Receita Federal e de auditor-fiscal do trabalho foram as que mais diminuíram, perdendo quase um terço de seus servidores ativos cada uma (33% e 33%).

Palavras-chave:
servidores; carreiras típicas; força de trabalho; governo federal

Resumen

Este trabajo pretende analizar los cambios cuantitativos en el número de servidores de algunas carreras del Estado del Ejecutivo federal entre 2012 y 2022. Para ello, las carreras civiles de la administración directa que desarrollan actividades similares y son comúnmente catalogadas como propias del Estado se dividieron en cuatro grupos: Seguridad Pública, Jurídica, Inspección y Gestión Pública. La elección de estos grupos de debió a que tales carreras estratégicas frecuentemente se articulan en la defensa de sus intereses. Con base en las encuestas realizadas por el Panel Estadístico del Personal del Gobierno Federal, se concluyó que, durante el período, las carreras del grupo de Seguridad Pública seleccionadas crecieron fuertemente (+24%) y superaron a las carreras de Inspección seleccionadas en número de empleados (-27%), que se redujeron en una proporción similar. De manera individual, las carreras que más crecieron fueron policía federal de caminos (34%) y analista de comercio exterior (78%). Las carreras de inspector fiscal del Ministerio de Hacienda e inspector fiscal del Ministerio de Trabajo fueron las que más declinaron, perdiendo casi un tercio de sus servidores activos cada una (33% y 33%).

Palabras clave:
servidores públicos; carreras típicas; fuerza de trabajo; gobierno federal

Abstract

This paper analyzes the quantitative changes in the number of servers of some State Careers of the federal executive branch between 2012 and 2022. Thus, they were divided into four groups of direct administration civil careers that carry out similar activities and are commonly classified as typical of the state: Public Security, Legal, Inspection, and Public Management. Based on surveys carried out by the Statistical Panel of Federal Government Personnel, it was concluded that, during the period, the careers of the selected Public Security group grew strongly (+24%) and surpassed the selected Inspection careers in number of employees (-27%), which were reduced in a similar proportion. Individually, the careers that grew the most were Federal Highway Police (34%) and Foreign Trade Analyst (78%). The careers of Tax Auditor of the Federal Revenue and Labour Tax Auditor were the ones that declined the most, losing almost a third of their active servants each (33% and 33%).

Keywords:
civil servants; typical careers; workforce; federal government

1. INTRODUÇÃO

As contas públicas brasileiras enfrentaram um cenário adverso na última década. Após superávits primários inferiores ao do ano anterior, em 2012 e 2013, o governo federal registrou oito déficits primários consecutivos entre 2014 e 2021. A primeira confirmação de um novo resultado positivo viria apenas no início de 2023, com a divulgação dos números consolidados de 2022 (Ministério da Fazenda, 2023).

Os concursos públicos foram afetados pela sucessão de resultados negativos, e o cenário recente foi o oposto ao ocorrido na década anterior (Profili, 2021), marcado pelo alto grau de renovação nos quadros das carreiras federais (Fernandes & Palotti, 2019), tanto na administração direta quanto na indireta (Palotti & Freire, 2015). Mas as diversas carreiras e áreas do governo federal teriam sido impactadas de forma semelhante? Para responder a essa pergunta, este trabalho pretende utilizar como recorte algumas carreiras civis típicas de Estado para verificar como o mapa foi alterado ao longo desse período (2012-2022) e tentar diagnosticar impactos na força de trabalho do Poder Executivo federal.

A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 32, de 2020, popularmente conhecida como PEC da Reforma Administrativa, não definiu quais seriam as atividades típicas de Estado, mas o substitutivo aprovado pela Comissão Especial da Reforma Administrativa da Câmara dos Deputados, em 2021, apontou que os cargos seriam os que exercessem

atividades finalísticas da segurança pública, manutenção da ordem tributária e financeira, regulação, fiscalização, gestão governamental, elaboração orçamentária, controle, inteligência de Estado, serviço exterior brasileiro, advocacia pública, defensoria pública e atuação institucional do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, incluídas as exercidas pelos oficiais de justiça, e do Ministério Público. Ficaram de fora dos cargos exclusivos as atividades complementares (Câmara dos Deputados, 2021).

O Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado (Fonacate) traz uma definição semelhante em seu site. Essas carreiras exerceriam atribuições relacionadas à expressão do poder estatal, não teriam correspondência no setor privado, integrariam o núcleo estratégico do Estado e estariam previstas no art. 247 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e no art. 4º da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004.

As carreiras ocupantes de cargos típicos de Estado estariam relacionadas às atividades de

fiscalização agrária, agropecuária, tributária e de relação de trabalho, arrecadação, finanças e controle, gestão pública, comércio exterior, segurança pública, diplomacia, advocacia pública, defensoria pública, regulação, política monetária, inteligência de Estado, planejamento e orçamento federal, magistratura e o Ministério Público (Fonacate, 2022).

Segundo o citado art. 247 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, incluído na Carta Magna pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, leis posteriores deveriam estabelecer “critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado” (Constituição da República Federativa do Brasil de 1988). Já o inciso III, do art. 4º da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, afirma que seriam indelegáveis a parceiras público-privadas “funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado”, sem, assim como a Constituição, enumerar claramente quais seriam essas atividades (Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004).

Para Bresser-Pereira (2022),

as atividades exclusivas de Estado são aquelas em que o poder de Estado, ou seja, o poder de legislar e tributar é exercido. Inclui a polícia, as Forças Armadas, os órgãos de fiscalização e de regulamentação, e os órgãos responsáveis pelas transferências de recursos para as áreas sociais e científicas, como o Sistema Unificado de Saúde, o sistema de auxílio-desemprego etc.

2. MÉTODO

Com o objetivo de sistematizar a análise e verificar se houve alterações relevantes no quantitativo de algumas carreiras civis que exercem atividades comumente classificadas como típicas de Estado na administração direta do Poder Executivo federal, entre dezembro de 2012 e dezembro 2022, este trabalho foi dividido em quatro grupos. Tal recorte se deu graças ao fato de haver mais de 300 carreiras no Poder Executivo federal (Profili, 2021), de modo que analisar todas poderia inviabilizar um exame mais detalhado dos movimentos, a construção de agrupamentos consistentes e uma razoável compilação dos resultados. Essas categorias foram escolhidas por serem carreiras estratégicas e, em geral, se articularem de forma conjunta na defesa de seus interesses (Barbosa, 2018).

Utilizando como base de dados o Painel Estatístico de Pessoal do Governo Federal (Ministério da Economia, 2022b), foram levantados e analisados os números relacionados aos quatro grupos: fiscalização, segurança pública, jurídicas e gestão pública.

O primeiro grupo foi composto por carreiras que exercem atividades de fiscalização: as carreiras de auditor-fiscal da Receita Federal e analista tributário da Receita Federal, vinculadas ao Ministério da Fazenda; a carreira de auditor-fiscal do trabalho, vinculada ao Ministério do Trabalho e Emprego; e a carreira de auditor-fiscal federal agropecuário, vinculada ao Ministério da Agricultura e Pecuária.

O segundo foi formado por servidores públicos cujas atribuições estão diretamente relacionadas com a segurança pública. Foram selecionadas quatro carreiras do Ministério da Justiça e Segurança Pública: delegado de Polícia Federal, escrivão de Polícia Federal, agente de Polícia Federal e policial rodoviário federal.

O terceiro conta com as carreiras que compõem o grupo gestão do governo federal: a carreira de analista de planejamento e orçamento, pertencente ao Ministério do Planejamento e Orçamento; a carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental, supervisionada pelo Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos; a carreira de analista de comércio exterior, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços; e a carreira de auditor-federal de finanças e controle, vinculada ao Ministério da Fazenda e à Controladoria-Geral da União (CGU).

O quarto é formado pelas carreiras jurídicas que atuam na administração direta do Poder Executivo. Assim, a despeito de as carreiras de procurador do Banco Central e procurador federal também serem carreiras jurídicas vinculadas ao Poder Executivo, por atuarem em fundações e autarquias, não serão aqui avaliadas. Dessa forma, este grupo será composto, excepcionalmente, por apenas duas carreiras: advogado da União, vinculada à Advocacia-Geral da União (AGU), e procurador da Fazenda nacional, vinculada ao Ministério da Fazenda e à AGU.

Os dados do Painel Estatístico de Pessoal (Ministério da Economia, 2022b) referentes a todas as carreiras e grupos foram tabulados para efeito de comparação com o intuito de concluir se houve modificações relevantes no perfil de atuação do Estado brasileiro entre 2012 e 2022.

2.1. Carreiras de fiscalização

Quanto às carreiras de fiscalização, nota-se uma forte diminuição do número de servidores ao longo desse período. Em 2012, o total de servidores ativos das carreiras de auditor-fiscal da Receita Federal, analista tributário da Receita Federal, auditor-fiscal do trabalho e auditor-fiscal federal agropecuário era de 24.676. Dez anos depois, constata-se uma diminuição da ordem de 27%, com o número chegando a 17.998.

As reduções mais contundentes ocorreram nas carreiras de auditor-fiscal da Receita Federal e auditor-fiscal do trabalho, que perderam praticamente um terço de seus componentes nesse período (33% e 33%). As de auditor-fiscal federal agropecuário e analista tributário da Receita Federal também apresentaram queda no número de integrantes, mas em nível inferior (24% e 17%).

Essas diminuições são reflexos claros do elevado número de aposentadorias dessas carreiras e da diminuição de concursos públicos para a área, que se tornaram mais raros após a crise fiscal iniciada em 2015, provocando um movimento permanente de queda. No caso das duas carreiras da Receita Federal - auditor-fiscal e analista tributário -, não foram realizados concursos entre 2015 e 2022. Foi publicado, no fim de 2022, para ambas as carreiras, um novo edital, o que deve possibilitar novas contratações (Ministério da Economia, 2022a). O último certame para auditor-fiscal do trabalho foi realizado em 2013 (Ministério do Trabalho e Emprego, 2013), e, para auditor-fiscal federal agropecuário, em 2017 (Ministério da Fazenda, 2017).

A análise do Gráfico 1 demonstra que a carreira de analista-tributário da Receita Federal chegou a apresentar crescimento no início do período, impactada por nomeações advindas do concurso realizado em 2012 (Ministério da Fazenda, 2012c). Concursos entre 2012 e 2014 também parecem ter atenuado a queda no número de auditores-fiscais da Receita Federal (Ministério da Fazenda, 2012d, 2014) e do trabalho (Ministério do Trabalho e Emprego, 2013) nos primeiros anos.

Gráfico 1
Número de servidores: fiscalização

2.2. Carreiras de segurança pública

Na contramão do que se observa quanto às carreiras de fiscalização, as de segurança pública do Poder Executivo federal apresentaram forte crescimento nesta última década. O aumento do número de servidores foi quase da mesma magnitude que a queda no grupo anterior: 24%. O total de servidores na ativa das carreiras de delegado de Polícia Federal, escrivão de Polícia Federal, agente de Polícia Federal e policial rodoviário federal subiu de 19.192 para 23.831.

A carreira que mais cresceu foi a de policial rodoviário federal, que terminou 2022 com quase 13 mil servidores. Em 2012, eram menos de 9,7 mil policiais na ativa, um incremento de quase 34% no efetivo. Outro destaque é a carreira de escrivão de Polícia Federal, com um crescimento de mais de 26% no número de ativos.

A carreira de delegado da Polícia Federal apresentou um discreto crescimento no período (1.742 para 1.917), assim como a de agentes da Polícia Federal (12%), e aumentou em 10% seu contingente.

Quanto aos concursos públicos, a área de segurança pública é a que mais teve editais publicados nos últimos anos. Para as três carreiras da Polícia Federal, houve certames em 2021, com 400 vagas para escrivão, 120 vagas para delegado e quase 900 para agente (Ministério da Justiça e Segurança Pública, 2021b).

A carreira de policial rodoviário federal, a que mais cresceu no período, teve edital publicado, também em 2021, com oferta de 1,5 mil vagas diretas (Ministério da Justiça e Segurança Pública, 2021a). A observação do Gráfico 2 mostra o impacto de contratações recentes no crescimento do número de policiais rodoviários federais. Apenas de 2021 para 2022, o total de servidores ativos na carreira foi ampliado em mais de 2 mil.

Gráfico 2
Número de servidores: segurança

2.3. Carreiras jurídicas

Os movimentos quanto ao número de servidores das carreiras jurídicas da administração direta são de estabilidade no período selecionado. O total de advogados públicos em atuação cresceu 3%, com o total passando de 3.611 para 3.732.

Enquanto o número de advogados da União apresentou absoluta estabilidade - de 1.659 para 1.663 -, o total de procuradores da Fazenda nacional subiu de 1.952 para 2.069, um acréscimo de 6%. As duas carreiras promoveram concursos em 2012 e 2015 (Advocacia-Geral da União, 2012, 2015; Ministério da Fazenda, 2012a, 2012b, 2015a, 2015b) e já publicaram editais para novos certames que estão sendo realizados em 2023 (Advocacia-Geral da União, 2022a, 2022b).

O Gráfico 3 aponta leve crescimento das duas carreiras nos períodos subsequentes à realização de seus concursos e, após o ano de 2018, um movimento de queda permanente nos números de seus quadros.

Gráfico 3
Número de servidores: jurídicas

2.4. Carreiras de gestão pública

As carreiras do grupo gestão foram as que apresentaram variações individualmente menos uniformes durante o período, embora, como grupo, tenha alcançado crescimento geral de 5%. Enquanto uma das carreiras (analista de comércio exterior) viu sua quantidade de servidores ativos crescer mais de 78%, a carreira de analista de planejamento e orçamento encolheu mais de 13%.

A carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental, supervisionada pelo Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos, apresentou movimento muito semelhante à carreira de planejamento e orçamento, ao encolher mais de 11%.

Já a carreira de auditor federal de finanças e controle, historicamente dividida entre o Ministério da Fazenda e a CGU, apresentou crescimento próximo a 10%.

Os movimentos observados no Gráfico 4 podem ser explicados pelos concursos realizados no período. A carreira de analista de comércio exterior quase dobrou de tamanho entre 2012 e 2014, em razão do concurso público ofertado em 2012 (Ministério da Fazenda, 2012a), que realizou convocações ao longo dos anos seguintes, e, desde então, apresenta lenta queda em seu efetivo, graças à ausência de novas contratações.

A carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental apresenta encolhimento uniforme e leve ao longo de todo o período por ser a única, entre todas as citadas neste estudo, que não nomeou servidores no período. O último concurso ocorreu em 2009 (Ministério da Fazenda, 2009).

A carreira de analista de planejamento e orçamento publicou um único edital no período: em 2015. Por isso, apresenta como único ponto de crescimento o ano de 2017, quando foram empossados os aprovados.

Por fim, a carreira de auditor federal de finanças e controle foi a única que apresentou crescimento recente, graças ao concurso público realizado pela CGU em 2022 (Controladoria-Geral da União, 2021). Para o Ministério da Fazenda, a carreira não realiza concurso desde 2012, quando ainda se chamava analista de finanças e controle, e as últimas nomeações ocorreram no fim de 2016.

Gráfico 4
Número de servidores: gestão

3. CONCLUSÃO

Em síntese, as análises e os levantamentos realizados indicam forte crescimento do número de servidores ativos das carreiras de segurança pública (+24%), entre 2012 e 2022, e grande diminuição do efetivo de servidores da área de fiscalização (-27%) do Poder Executivo federal no mesmo período, enquanto as carreiras jurídicas (+3%) e de gestão pública (+5%) realizaram movimentos próximos da estabilidade. O Gráfico 5 ilustra a inversão de tamanho das carreiras de fiscalização e de segurança no Poder Executivo federal. As carreiras de fiscalização selecionadas tinham mais de 5 mil servidores a mais que as de segurança pública selecionadas em 2012 e terminaram 2022 com quase 6 mil servidores a menos, o que aponta uma clara mudança de perfil do Estado.

Gráfico 5
Número de servidores: grupos de carreiras

A comparação exclusiva entre os dois grupos de carreiras, visualizada no Gráfico 6, demonstra como, percentualmente, houve quase uma inversão entre os tamanhos dos contingentes ao longo da década.

Gráfico 6
Número de servidores: segurança x fiscalização

O recorte por períodos, porém, pode trazer elementos tão interessantes quanto. As carreiras do grupo gestão divulgaram cinco de seus seis editais de concursos durante o governo da ex-presidente Dilma Rousseff. O sexto, da carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental, foi lançado durante o mesmo período, em 2013, mas o concurso acabou sendo anulado pelo Tribunal de Contas União (TCU) (Ministério da Fazenda, 2013).

A mesma linha pode ser seguida para analisar os movimentos das carreiras jurídicas. Tanto a AGU quanto a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional realizaram concursos em 2012 e 2015, durante os dois governos de Dilma, quando a crise fiscal ainda se iniciava, e só conseguiram lançar concursos novamente nos últimos dias de 2022.

O caso das carreiras de fiscalização parece distinto dos demais. Por mais que concursos para todas as carreiras tenham sido realizados no período - no caso da carreira de auditor-fiscal da Receita Federal, em duas oportunidades (Ministério da Fazenda, 2012d, 2014) - e um novo edital tenha sido lançado em dezembro de 2022 (Ministério da Economia, 2022a), o número de aposentadorias parece ser muito maior, de modo que os concursos apenas atenuaram a queda. O mesmo fenômeno pode ser observado na carreira de auditor-fiscal do trabalho, que não parou de encolher em momento algum no período. A carreira de auditor-fiscal federal agropecuário também teve dois editais no período (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, 2014; Ministério da Fazenda, 2017).

No grupo de fiscalização, assim como no caso dos dois anteriores, percebe-se que a maioria dos editais foi lançado durante o governo Dilma, que, além de ser filiada ao Partido dos Trabalhadores (PT), ideologicamente defensor de uma maior presença da atuação estatal, autorizou a maioria dos editais antes da radicalização da crise fiscal. No período seguinte, de 2016 a 2018, os concursos se tornaram raros por causa da intensificação da crise e do caráter mais liberal do governo Michel Temer.

Quanto às carreiras de segurança pública, o crescimento se deu durante o governo de Jair Bolsonaro. Historicamente ligado à área, o então presidente demonstrou várias vezes seu apreço pelas categorias da segurança e chegou a defender um reajuste salarial diferenciado para a Polícia Rodoviária Federal durante seu governo, o que acabou não ocorrendo.

Em 2019, o número de membros na ativa da carreira de policial rodoviário federal era inferior ao de 2012 (9.584 contra 9.659). No fim de 2022, esse número já havia crescido para quase 13 mil. A carreira de escrivão da Polícia Federal apresentava cenário similar. Em 2019, o efetivo era de 1.798, contra 1.842 de 2012. As carreiras de agente e delegado da Polícia Federal realizaram movimentos menos robustos que as outras duas.

Para os delegados, foram realizados concursos em 2012 e 2018 (Ministério da Justiça, 2012b; Ministério Extraordinário da Segurança Pública, 2018), o que suavizou as oscilações no período. Já os agentes conseguiram publicar grandes editais em 2012 e 2014 (Ministério da Justiça, 2012a, 2014), o que fez com o contingente crescesse fortemente até 2016, passando a oscilar, até que o concurso de 2021 (Ministério da Justiça e Segurança Pública, 2021b) fizesse a carreira crescer e atingir patamar recorde em 2022.

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• Ministério Extraordinário da Segurança Pública. (2018). Edital Nº 1 - DGP/PF, de 14 de junho de 2018 Recuperado de https://www.cebraspe.org.br/concursos/pf_18
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• DISPONIBILIDADE DE DADOS

  Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi disponibilizado no Painel Estatístico de Pessoal do Poder Executivo Federal e pode ser acessado em http://painel.pep.planejamento.gov.br/QvAJAXZfc/opendoc.htm?document=painelpep.qvw⟨=en-US&host=Local&anonymous=true

Pareceristas:

• 5
  Clovis Bueno de Azevedo (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-4569-8302
• 6
  Maria Celina Soares D’Araujo (Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0001-6699-3840
• 7
  Rodolfo de Camargo Lima (Universidade Cidade de São Paulo, São Paulo / SP - Brasil; Universidad Católica de Temuco, Temuco - Chile) https://orcid.org/0000-0003-3236-3626

• Reviewer

  Relatório de revisão por pares: o relatório de revisão por pares está disponível neste link. https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/89896/84345

Editado por

Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

Gabriela Spanghero Lotta (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-2801-1628

Disponibilidade de dados

Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi disponibilizado no Painel Estatístico de Pessoal do Poder Executivo Federal e pode ser acessado em http://painel.pep.planejamento.gov.br/QvAJAXZfc/opendoc.htm?document=painelpep.qvw⟨=en-US&host=Local&anonymous=true

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  04 Dez 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  07 Fev 2023
• Aceito
  10 Jul 2023