Desafios da Gestão de Crises no Turismo e Aprendizados com as Experiências de Ministros de Estado no Brasil

Challenges of Crisis Management in Tourism and Lessons Learned from the Experiences of Ministers of State in Brazil

Desafíos de la Gestión de Crisis en el Turismo y Lecciones Aprendidas de las Experiencias de los Ministros de Estado en Brasil

Resumo:

Considerando o impacto que a atividade turística sofre, em razão de problemas políticos, sociais e sanitários (como a pandemia de covid-19), estudar a gestão de crises no turismo torna-se um tema relevante e necessário. Definiu-se como objetivo desta pesquisa entender as experiências dos ex-ministros do Turismo no Brasil na gestão de crises durante sua liderança e, como objetivo específico, identificar a existência de um plano de ação para crises. De caráter exploratório e descritivo, realizou-se uma revisão narrativa da literatura, adotou-se a técnica de análise temática de conteúdo, embasando-se no referencial teórico acerca de gestão de crises e gestão pública. Foram entrevistados 12 ex-mandatários que apresentaram suas percepções sobre ações e protocolos de gestão de crises, redução de impactos no turismo e caminhos pós-crise de 2020-2021. Seus resultados sugerem que se deve investir em pesquisas e ações para aprimorar e instrumentar o Ministério do Turismo, priorizando teorias de prevenção e preparação para crises; elaborar protocolos de comunicação de risco para o trade turístico; promover ações de educação e treinamento em gestão de crise para stackholders; desenvolver estudos sobre crises, sistematizando aprendizados; captar e analisar informações atualizadas do mercado turístico (inclusive por mídias digitais); adotar mecanismos institucionais de prevenção de crises políticas. A revisão de literatura apontou que, mundialmente, gestores públicos sentiram-se inseguros com relação a ações adotadas na crise de covid-19, diante da escassez de referências anteriores, culminando na intensidade dos impactos negativos da pandemia sobre seus setores. Considera-se que as ações do poder público federal devam incluir estratégias de resiliência e reflexão sobre os impactos institucionais e organizacionais para o bem-estar social e recuperação no período pós-pandêmico.

Palavras-chave:
Turismo; Gestão de crises; Políticas públicas; Ministros do turismo

Abstract:

Considering the impact that the tourism activity suffers, due to political, social and health problems (such as the Covid-19 pandemic), studying crisis management in tourism becomes a relevant and necessary theme. The objective of this research was to understand the experiences of former Tourism Ministers in Brazil in crisis management during their leadership, and as a specific objective to identify the existence of an action plan for crises. The research was exploratory and descriptive in nature, a narrative literature review was carried out, and the technique of thematic content analysis was adopted, based on the theoretical referential about crisis management and public management. Twelve former mayors were interviewed, presenting their perceptions about crisis management actions and protocols, reduction of impacts on tourism, and post-crisis paths from 2020-2021. Their results suggest that one should invest in research and actions to improve and instrument the Ministry of Tourism, prioritizing theories of prevention and preparation for crises; elaborate risk communication protocols for the tourist trade; promote educational and training actions in crisis management for stackholders; develop studies on crises, systematizing learnings; capture and analyze updated information from the tourist market (including through digital media); adopt institutional mechanisms for preventing political crises. The literature review pointed out that, worldwide, public managers felt insecure about the actions taken during the Covid-19 crisis, given the scarcity of previous references, culminating in the intensity of the negative impacts of the pandemic on their sectors. It is considered that the actions of the federal public authorities should include resilience strategies and reflection on institutional and organizational impacts for social well-being and recovery in the post-pandemic period.

Keywords:
Tourism; Crisis management; Public policies; Tourism ministers

Resumen:

Considerando el impacto que sufre la actividad turística, debido a problemas políticos, sociales y de salud (como la pandemia del Covid-19), estudiar la gestión de crisis en el turismo se convierte en un tema relevante y necesario. Se definió como objetivo de esta investigación conocer las experiencias de ex ministros de Turismo de Brasil en la gestión de crisis durante su gestión, y como objetivo específico identificar la existencia de un plan de acción para crisis. De carácter exploratorio y descriptivo, se realizó una revisión narrativa de la literatura y se adoptó la técnica de análisis temático de contenido, con base en el marco teórico sobre gestión de crisis y gestión pública. Doce ex alcaldes fueron entrevistados y presentaron sus percepciones sobre las acciones y protocolos de gestión de crisis, reducción de impactos en el turismo y trayectorias post-crisis a partir de 2020-2021. Sus resultados sugieren que se debe invertir en investigaciones y acciones de perfeccionamiento e instrumentación del Ministerio de Turismo, priorizando las teorías de prevención y preparación para crisis; elaborar protocolos de comunicación de riesgos para el gremio turístico; promover acciones de educación y capacitación en gestión de crisis para apiladores; desarrollar estudios sobre crisis, sistematizando el aprendizaje; captar y analizar información actualizada del mercado turístico (inclusive por medios digitales); adoptar mecanismos institucionales de prevención de crisis políticas. A revisão da literatura apontou que, em todo o mundo, os gestores públicos se sentiram inseguros quanto às ações tomadas na crise do Covid-19, dada a escassez de referências anteriores, culminando com a intensidade dos impactos negativos da pandemia nos seus setores. Considera-se que as ações do poder público federal devem incluir estratégias de resiliência e reflexão sobre os impactos institucionais e organizacionais para o bem-estar social e recuperação no período pós-pandêmico.

Palabras clave:
Turismo; Gestión de crisis; Políticas públicas; Ministros de turismo

INTRODUÇÃO

O turismo, em contextos de crises, foi estudado durante as epidemias de SARS-2003, a H1N1-2009 (Clance, Gupta & Wohar, 2018) e, mais recentemente, durante a pandemia de covid-19 (Lew, Cheer, Haywood, Zenker & Kock, 2020; McKee & Stuckler, 2020). Entretanto, vivências passadas podem não ser garantia da existência de planos de contenção para o enfrentamento de crises atuais. Países em desenvolvimento, que dependem do turismo para compor seu PIB, foram grandemente impactados, nos anos de 2020 e 2021, com o fechamento das fronteiras e, também, com o cancelamento de grandes eventos, como o Carnaval, no Brasil (Henseler, Maisonnave & Maskaeya, 2022). Os estabelecimentos foram forçados a fechar suas portas, temporariamente ou definitivamente, causando perdas econômicas, em maior ou menor escala (Okafor, Khalid & Gopalan, 2022; Ntounis, Parker, Skinner, Steadman & Warnaby 2022).

A crise, especialmente estudada nas ciências políticas, pode ser entendida como uma situação extraordinária e latente, cuja decisão a ser tomada certamente será impactada pelo fator tempo, diante de suas variáveis urgentes. Composta por diversas fases, a “aguda” é o momento em que se percebe seu potencial destrutivo e se iniciam os esforços para combatê-la (Glaesser, 2006, p. 28), conceitos esses adotados por este estudo.

A partir dessas considerações, o problema de pesquisa centra-se na seguinte questão: na percepção de ex-ministros do Brasil, quais são as ações adequadas, a serem adotadas pela pasta de turismo para a gestão de crises na área, como a crise causada pela covid-19? O objetivo geral do artigo é entender as experiências dos ex-ministros do Turismo no Brasil na gestão de crises durante sua liderança. Tendo como objetivo específico: identificar a existência de um plano de contingência para o gerenciamento de crises no turismo, durante os mandatos dos entrevistados.

A abordagem metodológica partiu de uma revisão narrativa da literatura e fundamentou-se na categorização das ações, utilizando a análise temática, proposta por Braun e Clarke (2012), para compreender e sintetizar a percepção dos ex-ministros entrevistados, acerca de ações e de aprendizados, oriundos de momentos de crises gerais, enfrentadas em seus mandatos, incluindo a da crise sanitária, provocada pela pandemia de covid-19.

Tendo em vista esse cenário, é possível constatar que respostas efetivas às crises, no setor do turismo, podem dar suporte a toda a economia do país (Henseler, Maisonnave & Maskaeya, 2022) e, com as avaliações das ações públicas, pode-se planejar a gestão de crises (Ceballos, Hernández, Quitana & Ibañez, 2020). Em um contexto de falta de documentos sistematizados para o estudo das ações do poder público federal, englobando o enfrentamento de crises, que afetaram o setor das viagens, para este estudo, foram entrevistados 12 ex-ministros, que ocuparam pastas relacionadas ao turismo. A perspectiva foi a compreensão dos fatores ensejados, nos períodos críticos, e a identificação da existência de protocolos e ações emergenciais por esses gestores públicos federais.

Em paralelo, adotaram-se as categorias de eficácia dessas ações, com base na fundamentação teórica de Johnson-Tew, Lu, Tolomoczenko, Gellatly (2008) e Mateos, Mendoza (2019), e buscou-se identificar os grupos sociais e econômicos priorizados nas ações, nesses períodos complexos. Com base nos estudos de Mantecón, Velasco (2020) e Mantecón, Huete (2021), avaliou-se a essência dessas ações, considerando três possibilidades de atores beneficiados.

Dada a evidente relevância do tema, circundado pelo ineditismo representado pela reunião de opiniões de número representativo de ex-ministros de Estado, esta produção busca oportunizar que o relato exclusivo desses atores possa ser comparado entre os demais e analisados. A declaração de ex-ministros de Estado é fundamental para aumentar a conscientização da população sobre determinados assuntos (Slade & Weitz, 1991; Yuksel et al., 2012) e também para a formulação de políticas públicas para a área.

A literatura aponta que declarações de ex-ministros de Estado do Turismo do Brasil, em tão amplo recorte temporal é inédito (Oliveira, Velozo-Silva, Tomazzoni, Panosso Neto, 2022), o que pode colaborar com demais estudos da área, além de lançar luz sobre a maneira como burocratas de alto escalão encaram a gestão de crises, em suas pastas, por serem as maiores autoridades na área, designadas pela Presidência da República.

O artigo estrutura-se em cinco seções: esta introdução, seguida da revisão da literatura, que apresenta os principais modelos de gestão de crises encontrados sobre políticas públicas e turismo. A terceira seção descreve as etapas dos procedimentos metodológicos. Os resultados são discutidos na quarta seção e na última seção, de considerações finais, que apresenta reflexões acerca de achados e de possibilidades de estudos futuros.

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA: MODELOS DE GESTÃO DE CRISES DE TURISMO

A magnitude das crises reflete-se em múltiplas áreas, simultaneamente, tornando-as fenômenos complexos e, por vezes, multidimensionais, que podem afetar a economia e a área social, por exemplo (Crandall, Parnell & Spillan, 2014). Com a manutenção do estado de emergência global, em relação à covid-19 (OMS, 2023) e, com o prolongar do período pandêmico, foram intensificadas as produções sobre crises que atingiram o turismo - tal como abordam Wut, Xu e Wong (2021). O aumento desses estudos já vinha sendo observado nas últimas décadas, especialmente de 2015 a 2020, abarcando a indústria global do setor e tratando de temas como o gerenciamento de desastres, riscos e outras crises, que atingissem o turismo e a hospitalidade (Wut, Xu, & Wong, 2021). O gerenciamento da crise é composto por um “conjunto de estratégias, de processos e de medidas que são planejadas e implementadas para a prevenção e o tratamento da crise” (Glaesser, 2008, p. 35).

Políticas públicas são demandadas para solucionar essas questões e este conjunto de ações e decisões buscam satisfazer necessidades coletivas ou de um setor específico (Gonzáles, 2011), causando impacto direto no cotidiano dos cidadãos e motivando efeitos específicos (Lynn, 1980; Peters, 1986). Na literatura, mesmo optando por não agir, o Estado já está fazendo política pública; finalmente, essas ações demandam alocação de recursos financeiros, ou ainda a implementação de alguma autarquia, órgão ou programa para conduzir as tratativas (Dye, 1984; Goeldner & Brent, 2011). Essas políticas podem compor o arcabouço fundamental para o enfrentamento de crises existentes e futuras.

Crises no setor turístico causaram impactos significativos nos destinos, e a área carece de vasta produção acadêmica acumulada nessa temática, embora seja vulnerável, tendo sido atingida por instabilidades surgidas de acontecimentos históricos, políticos, sanitários, econômicos, em diversas regiões do globo, especialmente na Ásia e na Europa, cobrando antecipação e preparo de gestores (Duan, Xie, & Morrison, 2022). Em relação ao turismo, o caráter sem precedentes da covid-19 atraiu os esforços de pesquisadores de todo o mundo, buscando compreender os impactos causados e eventuais respostas às suas incertezas (Berriane, 2020; Leta & Chan, 2021; Li & Wei, 2021).

Em momentos em que essas crises ocorrem, muitas mudanças são necessárias e podem ser desafiadoras para pessoas e organizações (Fink, 1986; Lerbinger, 1997; Crone, 2007). Esses cenários causam revisões de antigos conceitos relacionados ao aspecto social, em que se reformulam os comportamentos das pessoas impactadas (Wut, Xu, & Wong, 2021). No contexto brasileiro, o turismo não se encontra blindado contra eventos adversos (Tito & Araújo, 2019), sendo muitas as variáveis que podem acometer o setor, como terrorismo, pane em sistemas de informação do trade, oscilações cambiais desfavoráveis, instabilidades na demanda, e claro, riscos epidêmicos e pandêmicos, além de muitos outros cenários possíveis (Beni, 2011; Estevão & Costa, 2020).

Entre os efeitos correlacionados da pandemia, conflitos socioeconômicos surgiram na ausência de modelos de gestão coordenada. No contexto econômico, esses cenários foram agravados sob limitações de mercado (Huambachano & Guevara-Llanos, 2021). Na área social, os processos de governança de destinos foram completamente repensados, considerando ações adaptáveis entre os envolvidos nas atividades turísticas (Bown, Rovins & Feldmann-Jensen, 2017; Bicchieri, 2020). No entanto, não há evidências de ações significativas, por parte da gestão pública, para lidar com as especificidades de uma crise como essa (Guzmán, Alvarado, Pinedo, & Ríos, 2021), e a distância entre a academia e o mercado turístico pode impactar negativamente, dificultando uma análise sistêmica, tal como apontam Chen, Munoz e Aye (2021) e Khan, Nasir e Saleem (2021).

Além das fases de pré, durante e pós-crise, é fundamental considerar os estágios de recuperação das empresas (Coombs & Tachkova, 2019) e governos, que exigem estratégias específicas dos gestores públicos para a implementação de políticas públicas efetivas e duradouras que minimizem os problemas sociais, econômicos e políticos associados a uma crise (Morvillo & Becheri, 2020), o que é chamado de protocolo ou modelo, neste artigo. Apesar disso, modelos de gestão de crises que possam ser aplicados ao turismo são escassos (Bicchieri, 2020; Mateos & Mendoza, 2019; Chen, Munoz, & Aye, 2021), sugerindo que muitos estudos possam abordar essa temática no pós-crise.

A intensidade com que o fator tempo exerce diante de um momento de crise está intimamente ligada a três fatores: o tempo disponível para que se tome uma decisão; a influência que as pessoas tomadoras de decisão sofrem do ambiente externo à crise; e o tamanho e magnitude do problema, propriamente dito (Glaesser, 2008). “Somente depois de o ponto crítico da crise ter sido ultrapassado é que se poderá decidir se a situação de crise, antes ambivalente, pode seguir um curso claramente positivo ou negativo” (Glaesser, 2008, p. 26).

Ainda segundo Glaesser (2008, p. 26), “decisões mal estruturadas e que podem ser imputadas à falta ou ao excesso de informações, às restrições no seu processamento, à sua complexidade. A eficiência e confiabilidade das fontes de informação, que subsidiam os órgãos públicos e a governança do turismo, são essenciais para a viabilização de respostas adequadas, a fim de resolver problemas cotidianos e, especialmente, lidar com momentos de crises. Diante disso, consolidar dados sobre protocolos adotados e ações realizadas, em períodos de crise, podem otimizar o percurso de tempo entre informação e ação, em crises futuras. Na seção seguinte, são apresentados detalhes metodológicos deste estudo.

METODOLOGIA

A perspectiva analítica do presente artigo adotou abordagem qualitativa, embasada na revisão narrativa da literatura, utilizando-se da técnica de análise temática de Braun e Clarke (2012), aqui denominada análise temática de conteúdo.

Os relatos de ex-ministros, resultantes de entrevistas semiestruturadas exclusivas, foram gravados para que fosse possível sistematizar as informações, a partir de temas que permitiram determinar características das ações empreendidas na crise e categorias de públicos atendidos por eles. Portanto, além dos conteúdos, são considerados os aspectos interpretativos e imersivos das falas (Souza, 2019). Diante da notada relevância do tema e da ausência de uma produção, que contemple a fala da maioria dos ex-ministros, busca-se apresentar e analisar essas respostas, advindas de perguntas iguais feitas aos gestores da pasta de turismo de diferentes períodos.

Além disso, a flexibilidade da linha teórica da análise temática é reconhecida pelos detalhes do conteúdo filtrado (Braun & Clarke 2008). Com base nos processos existentes entre a estrutura argumentativa e a construção do conhecimento, tal método caracteriza-se por exigir um maior envolvimento dos pesquisadores, em um determinado tópico (Agar, 2006; Guest, MacQueen & Namey, 2012), tornando as análises dos dados flexíveis e fornecendo uma base qualitativa abrangente (Braun & Clarke, 2012).

Para a escolha do método de análise temática de conteúdo, consideraram-se sete vantagens, descritas por Souza (2019): flexibilidade, diante da variedade de dados qualitativos; facilidade e rapidez na sua execução; acessibilidade, em termos de experiência de análises qualitativas; melhor compreensão do público na leitura das perspectivas encontradas; utilidade desse método, ao considerar que os participantes dos estudos são colaboradores das análises; síntese de aspectos-chave sobre a variedade de dados encontrados; insights que não são apressados e que ajudam na construção de conclusões concretas. São elementos que confirmam a pertinência do método escolhido para a presente pesquisa.

Sendo assim, o procedimento envolveu: verificação da clareza dos temas; identificação da consistência dos temas encontrados, com base nos objetivos deste artigo; verificação de evidências e contextualizações; identificação de dados que formulam conclusões aplicáveis; verificação de homogeneidades e heterogeneidades; identificação de possíveis confusões entre as análises, bem como aspectos convincentes (Braun & Clarke, 2012; Souza, 2019). O Quadro 1 foi elaborado para detalhar as etapas adotadas e as categorias de análise escolhidas, com base nas referências teóricas.

Quadro 1
Etapas de Pesquisa e Parâmetros de Análise

Os participantes do estudo foram selecionados em razão de suas atuações, à frente da pasta, nos seguintes recortes temporais: de 1992 a 1998, quando a principal agência para o desenvolvimento do turismo nacional era o Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT); de 1999 a 2003, quando o Ministério dos Esportes e Turismo (MET) começou a administrar tal desenvolvimento; e, de 2003 a 2022, quando o turismo nacional passou a ser coordenado pelo Ministério do Turismo (MTur). A identificação dos ex-ministros de Estado, seus períodos de serviço, bem como o nome do então líder do Executivo federal, podem ser conferidos adiante (Oliveira, Silva, Tomazzoni, & Panosso Neto, 2022), com a adaptação dos autores desta pesquisa, para incluir se os líderes participaram da entrevista.

Foi árdua a tarefa de contatar esses ícones da política, destacando-se que não havia nenhuma relação entre os pesquisadores e os ex-ministros de Estado, antes da concretização da etapa de levantamento de dados, mas por busca de canais de interlocução com os personagens procurados, por meio de sites, e-mails públicos, gabinetes, partidos políticos, mídias sociais e outros meios de contato. As entrevistas foram agendadas por meio de assessoria pessoal dos participantes do estudo e acredita-se que após o primeiro aceite, os demais ex-ministros foram se interessando pelo tema, gerando um efeito cascata, viabilizando esta pesquisa.

Quadro 2
Dados dos Ministros de Estado da pasta de turismo e sua participação na pesquisa

Destaca-se que, no Quadro 2, não foram considerados um ex-ministro interino e um ex-ministro com 26 dias de mandato. Dos 21 ocupantes titulares da pasta, dois já são falecidos, e sete não realizaram a entrevista. Portanto, 12 ex-ministros constituíram o corpus desta pesquisa.

A coleta de dados foi por entrevistas semiestruturadas que foram realizadas durante o ano de 2020, por videoconferência, por intermédio das plataformas Google Meet® e Zoom Meeting®. Cada entrevista durou, em média, 30 minutos. As informações foram coletadas pela transcrição completa do áudio dos participantes em formato textual, codificado a partir da leitura e releitura da matéria-prima. Assim, os temas e subtemas, que compõem os resultados e as discussões, foram categorizados a partir da correlação entre os principais tópicos encontrados, seguindo a sequência de etapas apresentada no Quadro 1.

Todos os ex-mandatários receberam as mesmas perguntas, em questionário enviado antes da realização da entrevista para que estes soubessem, previamente, os temas abordados. Duas questões sustentaram as entrevistas, a primeira - “Durante sua administração frente ao MTur, existiam, ou se discutia sobre documentos de ações em gestão de crises no turismo?” - indagou sobre a existência de um protocolo para gestão de crises no Ministério do Turismo (ou órgão à época que o valesse) e possibilitou compreender se o país possuía um plano de contingência para situações de adversidade e se os gestores públicos os conheciam.

A segunda - “Nacionalmente, quais aprendizados a pandemia de covid-19 deixará para o setor?” - convidou os entrevistados a articularem sobre os aprendizados da pandemia ao setor, buscando entender se o período pandêmico geraria conhecimento útil para ações que pudessem minimizar impactos de crises vindouras. Importante ressaltar que todos os entrevistados estavam cientes de que se tratava de uma entrevista, que fundamentaria uma pesquisa científica, e autorizaram que seus nomes e suas respostas fossem revelados.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

A análise dos resultados inicia-se com o comentário da essência da fala de cada um dos ex-ministros entrevistados, a partir das questões que nortearam a conversa, considerando a tríade: gestão, impactos e recuperação (Wut, Xu, & Wong, 2021). Na sequência, é analisado o contexto socioeconômico do período de gestão de cada entrevistado, categorizando os acontecimentos com base em temas, também elencados, de modo a viabilizar uma análise da experiência vivida com o discurso apresentado. Por fim, é apresentada a síntese da realidade das perspectivas de ex-ministros do turismo do Brasil, acerca da gestão de crises no setor de turismo.

Quando se pensa em gestão de crises, uma das questões levantadas é sobre a existência de um protocolo para essas situações. Para confirmar se os entrevistados consideravam acontecimentos nacionais e internacionais como crise, elaborou-se o Quadro 2, que, além de apontar eventos ocorridos nos anos de mandato dos ex-ministros entrevistados, os eventos motivadores de crise no turismo foram categorizados a partir de temas emergentes definidos. Wut, Xu e Wong (2021), definem quatro temas como fator motivador de crises: saúde, redes sociais, fatos políticos e terrorismo.

Foram feitas adaptações para contemplar os fatos históricos nos mandatos dos entrevistados. No caso brasileiro, entende-se ser similar a atos terroristas as ações de facções criminosas, em grandes centros urbanos. Além disso, foi incluído um quinto tema, fatores econômicos, que, no caso do Brasil, influencia diretamente no fluxo de turistas e na oferta de serviços de qualidade, como taxa de câmbio e taxas de juros (Kadota & Rabahy, 2003). Também foram incluídos desastres naturais, como fatores geradores de crise no turismo, acontecimentos que vêm se intensificando, na última década, como tsunami, fumaça vulcânica, deslizamentos de terra, enchentes, queimadas (Rocha & Silveira,2021).

Quadro 3
Ministros entrevistados, períodos de mandatos, fator motivador e categorias de crises que impactam no turismo

Observa-se que os eventos de saúde são os mais recorrentes nos períodos de mandato dos então ministros: foram sete situações distintas, mas eles pouco mencionaram as epidemias de gripe aviária e suína. Acontecimentos políticos, que ensejam crises, são cinco, em cinco situações distintas. Na sequência de importância, aparecem os eventos econômicos e os desastres naturais, com quatro ocorrências. O terrorismo e as redes sociais aparecem com apenas uma situação de crise, nos períodos analisados.

Segundo o ex-ministro Barcelos, a expertise em gerenciamento de crises existia, já que outros conflitos passavam pelo então Ministério da Indústria, Comércio e Turismo, incluindo, greves; “já que, em toda grande crise empresarial e crises de cadeia produtiva, o locus de sua discussão era o Ministério”. Mas reconhece fragilidades, apontando que, embora ágil e que, ocasionalmente, instituía-se um comitê para determinada problemática.

Da mesma forma, aponta Lages, pois, em sua gestão, havia protocolos nacionais de contingência, porém, focados na segurança da realização da Copa do Mundo no Brasil e não, exclusivamente, focados no turismo para gerenciamento de crises no setor. Ondas de violência em Fortaleza, Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro, além do receio por parte do Governo Federal de que os protestos de 2013 tomassem conta das ruas, eram fantasmas que assolavam a Esplanada, revelou.

Nas palavras de Beltrão, as crises sempre existiram, e diante delas, as ações são norteadas por boas práticas e grandes referências, como a Organização Mundial do Turismo, mas jamais haverá um passo a passo pronto para cada contratempo vindouro. O ex-ministro Carvalho reforça que outras adversidades foram enfrentadas no passado, algumas, inclusive, durante seu mandato, como a Guerra do Golfo, os ataques terroristas em Nova Iorque, a falência das gigantes aéreas, Varig e Transbrasil, e a falência de uma grande operadora.

Diante dos desafios que se impõem ao setor, é possível notar, na discussão proposta, algumas colocações a respeito de possíveis caminhos, rumo à recuperação do setor de turismo, após a pandemia de covid-19. Nota-se que, na atualidade, existe a descentralização de poderes ligados a secretários municipais, estaduais e entidades de classe, representando parte do trade.

Ainda nesse sentido de integração entre os setores, ressalta-se a fala de Antônio, sobre a necessidade de políticas que assegurem ajuda financeira. “Sabemos que o turismo foi o primeiro a ser impactado”, disse o então ministro, no período da pandemia. “Tais ações gerariam resultados imediatos e de impactos positivos, porém, com característica imediatista”, continuou. Segundo Alves, o Ministério do Turismo deve focar em parcerias dentro e fora do país, para tornar-se mais forte, mesmo diante de um orçamento frágil, se comparado a outras pastas na Esplanada.

Para Beltrão, muito provavelmente essa recuperação seria de maneira lenta. Carvalho reitera essa ideia, para ele, essas crises e acontecimentos derrubaram os gráficos do turismo. Para isso, “é preciso criatividade, tanto dos destinos quanto dos empresários”. Lembrar os atentados terroristas e as medidas de retomada, também foi citado por Lummertz. Diante dos desafios do setor, Werneck concorda com o estímulo ao turismo doméstico, mesma estratégia apontada por Carvalho e Lummertz sobre a retomada.

Ela, também, sugere especial atenção a destinos como serras, acampamentos, passeios em cidades históricas e demais possibilidades sem aglomeração. Seu colega de pasta, Vieira, aposta no estímulo à ciência e à tecnologia para avanços significativos nesse processo de retomada e no empreendedorismo, como força motriz no cenário pós-pandemia. Barretto enfatiza a humildade para observar políticas assertivas tomadas por outros países e implantá-las.

Reduzir a distância entre academia e mercado, conforme Chen, Munoz e Aye (2021) e Khan, Nasir e Saleem, (2021), é uma das soluções dessas dificuldades e estratégias de superação dos desafios. Outras menções, de abordagem ampla, em relação ao comportamento do consumidor e ao cenário mundial, são: os protocolos serão de biossegurança, de limpeza, de higiene (Antônio); o turista deverá repensar a motivação, o período e a frequência das viagens (Lages); o mundo terá de investir, pesadamente, em ciência, tecnologia e inovação na pesquisa médico-científica (Barcelos). Retomando as análises de Ceballos, Hernández, Quitana e Ibañez (2020) e Henseler, Maisonnave e Maskaeya (2022), a gestão de crises no turismo, por meio de modelos elaborados em função do aprendizado com avaliações das ações dos atores públicos e privados, contribuirá para a economia do país.

Quanto aos beneficiados, a maioria dos chefes da pasta contempla, em seu relato, os atores do mercado. Quanto à eficácia administrativa, dois líderes indicaram ações pontuais, para superar a crise, oito apontaram ações que podem ter resultados duradouros, mas que ainda estão idealizadas e não foram empreendidas, e dois indicaram ações com foco no desenvolvimento do turismo, mas, igualmente, são ideias a serem adotadas no futuro. Os conteúdos reforçam que os ex-ministros vislumbram que o setor terá condições melhores que anteriormente à crise.

Consideram-se os atores indicados como prioritários nas ações do poder público para superar a crise de covid-19, bem como para a eficiência dessas ações, na direção do desenvolvimento da atividade turística. No Quadro 3, as duas colunas evidenciam os resultados, agrupados nas categorias de análise de conteúdo, com base nos autores: 1) modelo de gestão centralizada/coordenada (Mateos & Mendoza, 2019; Bicchieri, 2020; Chen, Munoz, & Aye, 2021; Huambachano & Guevara-Llanos, 2021); 2) readaptação da governança dos destinos turísticos (Bown, Rovins, & Feldmann-Jensen, 2017; Bicchieri & 2020; Morvillo & Becheri, 2020; Mantecón & Velasco, 2020; Mantecón & Huete, 2021).

Quadro 4
Gestão de crises, impactos e repercussões

Em síntese, a centralização na gestão do setor; o reforço ao turismo doméstico, inclusive, pensando em sua infraestrutura básica necessária; a importância da ciência e da tecnologia para o setor; o socorro financeiro aos empresários; e a capacidade de aprender com crises externas, foram as sugestões propostas nessa fase. Verifica-se que as análises dos ex-ministros convergem para ações com participação de diversos atores, na busca de soluções para minimizar a crise e concentram-se na cooperação entre empresas, na gestão de destinos e nas estratégias de mercado.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No bojo da globalização, o turismo tende a ser afetado pelas dinâmicas, que governam o mundo. Simultaneamente, enquanto existem possibilidades para seu desenvolvimento, aponta-se para a vulnerabilidade do setor de viagens, diante de eventos de crise. O objetivo deste artigo foi entender as experiências dos ex-ministros na gestão de crises e detectar a eficácia das ações e os atores beneficiados. Identificou-se, por meio do modelo denominado análise temática e do método de análise de conteúdo, que existe uma consonância entre os fatores que determinam o sucesso, ou o insucesso gerencial das crises, determinados pelos estágios pré, durante e pós-contexto. Refletiu-se sobre o enfrentamento de futuras crises e sobre o quanto as ações públicas, implementadas ou consideradas, ainda são limitadas para a reparação definitiva de possíveis problemas no setor.

Considerando o quadro elaborado com base nas entrevistas, o Brasil deve investir em estratégias para que as ações de gestão de crises sejam bem-sucedidas. Portanto, o país deve: investir em pesquisas e ações para aprimorar e instrumentar os gestores públicos, a nível ministerial, priorizando teorias de prevenção, para sustentar ações de preparação para crises; elaborar protocolos de comunicação de risco, envolvendo os diversos segmentos do setor; promover ações de educação e treinamento em gestão de crise para gestores públicos e associações de classe; desenvolver estudos acerca da crise de covid-19, para sistematizar aprendizados; elaborar estratégias para captação e analisar, com regularidade, informações do mercado de hospitalidade e turismo, respeitando a lei geral de proteção de dados; adotar mecanismos institucionais de prevenção de crises, relacionadas à política; estruturar processos de comunicação e captação de informações por meio da mídia digital.

A revisão da literatura também apontou que, ao redor do mundo, membros da administração pública sentiram-se inseguros com relação a ações a serem adotadas, frente à escassez de referências anteriores, sobre gestão de crises, o que repercutiu na intensidade dos impactos negativos, nos setores produtivos e sociais, em razão da pandemia de covid-19. Na literatura acadêmica, não existem indícios de modelos considerados completos, que possam subsidiar gestores públicos e empresários para contornar os impactos da crise gerada pela pandemia e acelerar a recuperação do setor de turismo.

Com base nas experiências de crise anteriores, vividas e relatadas pelos gestores públicos federais, que atuaram na gestão pública do turismo, desde 1992, a diretriz é a adoção de estratégias de prevenção. As teorias de gestão de crise indicam a necessidade de ações contínuas de estudos e pesquisas para desenvolvimento e gestão sustentável da atividade turística, em consonância com políticas de inclusão social e qualificação de produtos e serviços. Em resposta ao objetivo geral, foi possível entender as experiências dos ex-ministros do Turismo no Brasil na gestão de crises durante sua liderança, respondendo também ao objetivo específico, ex-mandatários não possuíam um modelo de gerenciamento de crise específico: alguns assumem não ter tido este recurso e agir por demanda, com o suporte da equipe técnica da pasta; outros relatos apontam que havia preocupações com crises institucionais - como as causadas por grandes protestos ou até pela queda de mandatários. Esses dados reforçam a relevância da existência de um plano de contingência para o gerenciamento de crises no turismo.

Unissonamente, chefes ministeriais apontam a necessidade de criação e implantação de protocolos sanitários efetivos para a confiança do turista interno e externo, estimulando a retomada da atividade, sem esquecer o socorro financeiro, evitando, assim, o desmonte do setor. Visando ao contínuo aprendizado e a geração de expertise da área, líderes apontam a necessidade de investimento em ciência e tecnologia, bem como a capacidade de aprender com crises anteriores. Identifica-se que não existem protocolos para gerenciamento de crises em turismo, sendo estes criados de maneira reativa após a crise instalar-se.

Para a preparação de equipes, nesses setores específicos, é importante agregar pesquisas e visões estratégicas, a partir dos discursos de todos os envolvidos com as atividades turísticas, em especial, estudiosos da área. Nos aspectos da governança dos destinos, na conscientização e percepção dos riscos aos consumidores de viagem, essas práticas devem considerar o papel da mídia, no que concerne à comunicação social. Por fim, considera-se que as ações do poder público federal devem incluir estratégias de resiliência e refletir sobre os impactos institucionais e organizacionais para o bem-estar social dos brasileiros.

Para estudos vindouros, sugere-se uma análise mais aprofundada sobre as crises vividas, ao longo dos anos, por ministérios, na esfera institucional doméstica (quedas de mandatários, processos de cassação, trocas partidárias, escândalos diversos, “apagões aéreos”), na esfera sanitária (HIV/Aids, Influenza, covid-19, gripe do frango, ebola, encefalopatia bovina - EEB - ou mal da vaca louca, peste suína) e, finalmente, na esfera mundial (conflitos armados, guerras, ataques terroristas, como o “Onze de setembro”, regimes autoritários e seus impactos). A análise mais aprofundada poderá contribuir para um arcabouço sobre as crises versus aprendizados, no sentido de ações exitosas e não efetivas.

Este artigo debruçou-se sobre os aprendizados dos ex-ministros de Estado, considerando crises gerais, entretanto, até mesmo, pelo momento de enfrentamento da crise causada pela covid-19, o estudo pode apresentar certa tendência a considerar mais exemplos sobre tal crise contemporânea, o que seria visto pelos autores como uma limitação desta pesquisa. As visões dos políticos de alto escalão influenciam as ações da sociedade, inclusive, aumentando sua percepção de relevância a respeito de temas diversos, entre os quais, as crises no setor de turismo.

Compreender esses pontos de vista contribui para a criação de políticas públicas, com base nos aprendizados passados com os êxitos e insucessos, preparando planos de gestão de crises para a sociedade. O ineditismo desta pesquisa está, não somente no grande recorte temporal, que abrange as gestões dos ex-ministros respondentes, mas, também, nas entrevistas exclusivas para este artigo, que vão muito além de declarações dadas a veículos de imprensa e coletadas para um estudo de análise de conteúdo.

AGRADECIMENTOS

Destacamos nossos sinceros agradecimentos a cada um dos ex-ministros participantes, aos times de assessoria, por tamanha delicadeza na tratativa desse tema, compartilhando suas vivências e por estimularem a criação acadêmica. Aos avaliadores, partes integrantes deste resultado final. E à Isabela Pinheiro, em Barcelona, pelo suporte na tradução. O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001, ficando aqui nosso agradecimento.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Set 2023
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2023

Histórico

• Recebido
  25 Fev 2023
• Aceito
  30 Maio 2023