O Congresso e os 30 anos da Constituição: análise dos players políticos no processo de emendas constitucionais entre 2015 e 2018

The Congress and the 30 years of the Constitution: analysis of the political players in the constitutional amendment process between 2015 and 2018

Resumo

O presente trabalho tem como principal objetivo analisar a interação do Legislativo - especialmente da Câmara dos Deputados - com a Constituição, com foco no processo de emendas constitucionais durante a 55ª Legislatura (2015-2018). Por meio de uma análise empírica, que buscou categorizar todas as PECs propostas pelos deputados, o presente trabalho teve como objetivo identificar quais são as áreas, temas ou princípios que estão mais constantemente sujeitos a propostas de alteração, uma vez que a identificação dessas “áreas sensíveis” da Constituição pode servir como um parâmetro para melhor compreender a relação do Legislativo com a Carta Magna brasileira. Como resultado, as matérias mais comuns identificadas foram aquelas relacionadas ao direito penal, às alterações do funcionamento e da estrutura do Poder Judiciário, às mudanças para privilegiar carreiras policiais ou militares e às alterações na distribuição de recursos entre os entes federados. Após a análise dos dados obtidos, o artigo foi concluído com uma análise do papel da 55ª legislatura para a ascensão da direita iliberal após 2014, analisando possíveis sinais do chamado “fim da direita envergonhada” nas propostas de emenda à Constituição.

Palavras-chave:
Constituição; proposta de emenda constitucional; Câmara dos Deputados; direita iliberal; players políticos

Abstract

This article aims to analyze the interaction between the Legislative - especially the Chamber of Deputies - and the Constitution, focusing on the process of constitutional amendments during the 55th Legislature (2015-2018). By conducting an empirical analysis, which focused on categorizing all of the proposals of constitutional amendment submitted by the deputies, this article aims to identify which areas, themes or principles of the Constitution are most constantly subject to proposals for change, since the identification of these “sensitive areas” can help to better understand the Legislative's relationship with the Brazilian Constitution. As a result, the most relevant “sensitive areas” identified are those related to criminal law, to changes on the Judiciary, to changes to privilege police or military careers, and to changes in the distribution of resources among federal entities. After analyzing the data obtained, the article ended with an analysis of the role of the 55th legislature for the rise of the illiberal right after 2014, analyzing possible signs of the so-called “end of the shamed right” in the process of proposals of amendments to the Constitution.

Keywords:
Constitution; constitutional amendment proposal; Chamber of Deputies, illiberal right; political players

1. INTRODUÇÃO

Conforme explica Daryl Levinson¹, o constitucionalismo é frequentemente comparado à passagem da Odisseia na qual Ulisses, ao navegar próximo da Ilha de Capri, se amarra no mastro de sua embarcação para resistir ao canto fatal das sereias. Esta curiosa analogia, apesar de poder ser problematizada, retrata a importância da Constituição em constituir e restringir um sistema de governo, criar um conjunto de regras sobre o jogo político e garantir direitos fundamentais à população. Uma Constituição escrita, nesse sentido, é capaz de fixar as regras básicas vinculantes a fim de ajudar na coordenação de atores políticos e sociais em torno do objetivo comum de governo².

Tendo em vista a importância e a centralidade da Constituição para a vida política do país, a Carta Magna brasileira de 1988 dispôs em diversas passagens sobre a interação de cada um dos poderes com os dispositivos constitucionais, de forma a possibilitar, de forma efetiva, a aplicação e a adaptação das normas idealizadas pelo Constituinte originário. Como exemplos dessa interação, pode-se mencionar que (i) o Poder Executivo pode exercer o direito de veto a projetos de lei com base na inconstitucionalidade de dispositivos aprovados, além de ter legitimidade para acionar o controle concentrado do Supremo; (ii) o Poder Legislativo pode realizar o controle prévio de constitucionalidade dos projetos de lei discutidos em comissões (como a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania), além de poder ativamente emendar o texto constitucional; e (iii) o Poder Judiciário, como amplamente estudado e discutido, exerce a jurisdição constitucional para aplicar as normas constitucionais e interpretá-las quando necessário.

Apesar de os Três Poderes interagirem ativa e constantemente com a Constituição, é possível perceber que a academia, ao realizar pesquisas jurídicas, frequentemente foca apenas e tão somente no papel desempenhado pelo Judiciário - em especial pelo STF - e acaba por negligenciar o fértil campo do controle, interação e aplicação das normas constitucionais pelo Legislativo e pelo Executivo.

Nesse contexto, como forma de ampliar os horizontes do estudo constitucional, o presente trabalho tem como principal objetivo analisar a interação do Legislativo - especialmente da Câmara dos Deputados - com a Constituição, com foco no processo de emendas constitucionais. Mais especificamente, será analisado, neste trabalho, as propostas de emendas à Constituição - aprovadas ou não - que foram apresentadas na 55ª Legislatura (2015-2018), que possuiu importância histórica por ter marcado os 30 anos de Constituição.

Por meio de uma análise minuciosa das PECs, tem-se como objetivo estudar quais as ambições dos Parlamentares no processo de proposição de mudanças do texto constitucional, entender como os players políticos se comportam após 30 anos da Carta Magna e, principalmente, mensurar, por meio de dados empíricos, quais são as áreas, temas ou princípios que estão mais constantemente sujeitos a propostas de alteração, uma vez que a identificação dessas “áreas sensíveis” da Constituição pode servir como um parâmetro para melhor compreender a relação do Legislativo com a Carta Magna brasileira.

Após a realização do levantamento de dados acima mencionado sobre as “áreas sensíveis” da Constituição, este trabalho realizará um exame dos resultados obtidos e será concluído com uma análise do papel da 55ª legislatura para a ascensão da direita iliberal após 2014, analisando possíveis sinais do chamado “fim da direita envergonhada” nas propostas de emenda à Constituição.

2. MÉTODO UTILIZADO PARA ANÁLISE E CLASSIFICAÇÃO DAS PECS

Partindo dos objetivos centrais do presente trabalho em identificar “áreas sensíveis” da Constituição - entendidas como aquelas que estão mais constantemente sujeitas a proposta de reforma -, tem-se como ponto de partida lógico a análise individual de todas as Propostas de Emenda à Constituição da 55ª Legislatura da Câmara dos Deputados. O marco temporal ora utilizado se justifica (i) pelo fato de representar o período que a Constituição completou sua terceira década, de forma a justificar a necessidade de se compreender quais normas constitucionais continuam polêmicas e quais delas ainda geram insatisfações aos representantes do povo; e (ii) em função de ser a legislatura na qual muitos autores começaram a destacar a ascensão de uma direita iliberal nas esferas políticas deliberativas, de forma que a análise dos movimentos constitucionais da época podem contribuir com uma melhor compreensão do contexto político que permeou a legislatura anterior à eleição de Jair Bolsonaro para a presidência da república.

Vale destacar que a análise das PECs possui grande relevância para os objetivos acima descritos, na medida em que, nos termos do art. 60 da Constituição, elas dependem de assinatura de, no mínimo, um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado. Dessa forma, percebe-se que, mesmo que uma emenda não venha a ser aprovada, ela pode ser utilizada como sinalização de apoio de uma quantidade significativa de parlamentares em relação a determinadas ideias ou anseios - afinal, as PECs não costumam demonstrar vontades isoladas de deputados, mas sim ideais compartilhados por pelo menos 33% daqueles que detém poder formal de alteração da Constituição.

Para a realização da pesquisa empírica, foram analisadas todas as 455 PECs apresentadas na Câmara dos Deputados entre 2015 e 2018 por meio de um exame minucioso do inteiro teor e das justificativas das propostas submetidas. Após a devida análise de cada uma das propostas, foram desenvolvidas, para fins deste trabalho, categorias de classificação com base nas similaridades encontradas em relação aos temas de fundo das PECs. Os grupos criados, apesar de não abordarem com perfeição todas as propostas - tendo em vista que muitas vezes existem zonas cinzentas que demandaram aproximações -, são essenciais para o objetivo de identificação das “áreas sensíveis” da Constituição, uma vez que eles facilitam o agrupamento de propostas potencialmente semelhantes. As categorias criadas podem ser resumidas em:

1. Ampliação de garantias: As PECs classificadas como “ampliação de garantias” são aquelas que visam, de uma maneira geral, aumentar o rol de direitos protegidos na Constituição ou, ainda, cristalizar, no texto constitucional, diretrizes de políticas públicas para efetivação de direitos constitucionais preexistentes. São exemplos desta categoria as PECs que (i) garantem direitos políticos e de elegibilidade (ou atividade político-partidária) de determinadas grupos excluídos pelo texto constitucional; (ii) ampliam o rol de direitos sociais ou fundamentais da Constituição; (iii) garantem recursos mínimos para aplicação em determinada área (como segurança pública ou saúde); (iv) ampliam o conceito de família ou o período de licença maternidade/paternidade; e (v) alteram, suprimem ou reduzem a incidência da PEC do teto de gastos aprovada em 2016³.

2. Restrição de garantias: De maneira geral, as propostas enquadradas nesta categoria visam, de algum modo, limitar ou suprimir garantias constitucionais atualmente vigentes. São exemplos dessa categoria as PECs que se propõem a (i) prorrogar a incidência da Desvinculação de Receitas da União (DRU); (ii) extinguir o foro por prerrogativa de função; (iii) vedar a progressão de regime de cumprimento de pena ou instituir a imprescritibilidade de crimes; (iv) reduzir a maioridade civil e penal; (v) limitar ou excluir o “auxílio-reclusão”; (vi) estabelecer a exigência da conclusão de curso de graduação de nível superior para o exercício das funções de certos cargos públicos; (vii) possibilitar a execução provisória de decisão penal condenatória proferida em segunda instância; (viii) instituir o Novo Regime Fiscal (PEC do teto dos gastos públicos); e (ix) instituir a reforma da previdência.

3. Pacto Federativo: As PECs classificadas em “Pacto Federativo” são aquelas propostas que versam sobre a relação entre os entes federativos (União, Estados, Municípios e o Distrito Federal). Nesse sentido, apenas a título exemplificativo, são enquadradas nessa categoria as propostas que (i) aumentam as transferências de recursos para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM); (ii) versam sobre a destinação dos territórios de marinha (por exemplo, transferindo os terrenos para os Municípios); (iii) determinam a criação de Zonas Francas em localidades específicas; (iv) aumentam a transparência das contas dos Municípios para os cidadãos; (v) versam sobre a repartição de receitas tributárias entre os entes federativos; (vi) buscam a federalização de estabelecimentos penais; entre outros⁴.

4. Separação de Poderes: Esta categoria abarca as PECs propostas para determinar competência, delinear o funcionamento ou estabelecer obrigações a algum dos Três Poderes, sendo exemplos as propostas que buscam (i) alterar ou definir critérios para provimento de cargos de Ministros ou desembargadores nos tribunais; (ii) possibilitar a convocação obrigatória, pelo Legislativo, de funcionários vinculados aos demais poderes (como os titulares de órgão diretamente subordinado à Presidência da República); (iii) definir prazo para devolução de vista ou outros trâmites internos nos tribunais; (iv) fixar a competência exclusiva do Congresso Nacional em matéria de tratados, acordos ou atos internacionais; (v) delinear limites ou regras de aplicação das emendas parlamentares; (vi) alterar a forma de julgamento das contas do Presidente da República; (vii) definir critérios de reeleição no Poder Executivo; (viii) instituir o sistema parlamentarista ou unicameral; (ix) regulamentar procedimento relativos a processos contra Presidente da República, entre outros.

5. Matéria processual: São as PECs que buscam alterar, de alguma forma, matérias processuais em sentido amplo, como as propostas que visam (i) alterar aspectos do processo legislativo (por exemplo, quórum de deliberação, matéria de lei complementar ou lei ordinária ou tramitação de propostas específicas, como a iniciativa popular); (ii) ampliar a competência para propositura da ação civil pública ou ADI; (iii) estabelecer ou alterar prazos prescricionais; (iv) realizar de plebiscito e o referendo juntamente com as eleições, entre outras.

6. Matéria Eleitoral: Esta categoria aborda as propostas que, de alguma forma, versam sobre o processo eleitoral ou partidos políticos. São exemplo de propostas subsumidas a essa categoria aquelas que buscaram (i) criar o princípio majoritário nas eleições para a Câmara dos Deputados; (ii) permitir coligações eleitorais apenas nas eleições majoritárias; (iii) instituir o voto facultativo; (iv) disciplinar a organização político-partidária brasileira; (v) alterar as disciplinas vigentes sobre distribuição dos recursos do Fundo Partidário e do tempo de acesso gratuito ao rádio e à TV; (vi) disciplinar financiamento de campanha eleitoral.

7. Matéria de Classe: Esta categoria versa sobre propostas que almejam cristalizar matéria infraconstitucional na Carta Magna, como forma de resguardar determinados interesses de classes específicas. Como exemplo destas propostas, destacam-se aquelas que buscam (i) fixar parâmetros remuneratórios para determinadas profissões; (ii) excetuar determinadas profissões da vedação de acumulação remunerada de cargos públicos; e (iii) determinar a não incidência do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) sobre templos de qualquer culto⁵.

8. Tributário: As PECs classificadas nesse grupo são aquelas que versam sobre matéria tributária e fiscais, ou questões relativas a taxas de juros e sistema financeiro de uma maneira geral. As propostas inseridas nesta categoria versam, por exemplo, sobre (i) a reinstituição ICMS sobre bens minerais primários; (ii) a alteração as disposições atuais sobre Imposto Sobre Transmissão Causa Mortis e Doação; (iii) a destinação do ICMS sobre operações de energia elétrica; (iv) o pagamento de royalties sobre exploração de energia eólica; (v) a incidência do imposto de renda; (vi) a reinstituição da CPMF; (vii) o estabelecimento de limites à taxa de juros; (viii) o IPVA.

9. Outros: Foram enquadradas nesta categoria aquelas propostas que, a rigor, não se enquadram em nenhuma das categorias acima elencadas ou que a matéria de fundo não alcançou um número razoável para formar uma categoria autônoma (para fins dessa análise empírica). São exemplos as PECs que buscaram (i) convocar Assembleia Nacional Constituinte; (ii) estabelecer classificação indicativa de conteúdo veiculado na internet; (iii) estabelecer iniciativas estratégicas de investimento; (iv) regulamentar precatórios; e (v) regulamentar permissões de serviços públicos anteriores à Constituição Federal de 1988.

Superada a breve explicação das categorias utilizadas, e antes de se analisar os resultados obtidos, é essencial destacar alguns aspectos metodológicos desta pesquisa para se evitar interpretações equivocadas acerca dos resultados obtidos.

Em primeiro lugar, deve-se destacar que a categorização das PECs em grupos temáticos não tem como objetivo rotular, de forma definitiva e inconteste, as propostas legislativas analisadas, tendo em vista a impossibilidade desta pesquisa empírica obter resultados universais, neutros e objetivos. Isso porque a classificação de uma PEC em uma determinada categoria pode variar de acordo com o pesquisador que realiza a classificação, tendo em vista que a categorização de elementos “depende de decidir, quase sempre segundo critérios arbitrários, se um fenômeno é relevante ou não, se é ou não similar a outros”⁶.

Apesar da influência da subjetividade do pesquisador no agrupamento das propostas, deve-se sempre considerar que o resultado empírico obtido possui instâncias de controle do resultado, especialmente por meio da crítica pública. Dessa forma, sempre buscando a transparência metodológica da análise empírica aqui empreendida, e corroborando, eventualmente, com futuros trabalhos a serem desenvolvidos no fértil campo jurídico das emendas constitucionais, a tabela com a compilação dos dados coletados pode ser acessada publicamente⁷. Com isso, é possível que qualquer interessado possa analisar os critérios e as escolhas realizadas nesta análise e, se julgar pertinente, dialogar com os achados em trabalhos futuros.

A segunda ressalva metodológica que merece atenção é o fato de, até o momento, a metodologia ora proposta apenas foi aplicada para a categorização das PECs propostas durante a 55ª Legislatura. Essa limitação temporal, apesar de não inviabilizar a análise ora proposta, permite perceber limitações comparativas com legislaturas pretéritas ou posteriores - afinal, não é tarefa elementar tecer comparações responsáveis entre legislaturas distintas sem se aplicar os mesmos métodos de análise. Nesse sentido, apesar de os resultados de pesquisa possibilitarem reflexões essenciais para se compreender a relação do Poder Legislativo com a Constituição e o movimento de ascensão de pautas securitárias-autoritárias, como será oportunamente discorrido, uma análise mais precisa das “áreas sensíveis” da Constituição e da evolução histórica da relação de Parlamentares com a Carta Magna apenas poderá ser feita com estudos futuros que apliquem essa mesma metodologia à PECs apresentadas em outros marcos temporais - como pretendem os fazer os autores em oportunidades vindouras.

Por fim, um terceiro aspecto que deve ser clarificado consiste na impossibilidade de se realizar a análise da pertinência, da qualidade ou da relevância uma PEC apenas com base na categoria à qual ela foi subsumida. Dito de outra forma, não é porque uma PEC foi classificada como “ampliação de garantias” que ela é uma boa proposta, nem porque ela foi classificada como “restrição de garantias” que ela é ruim ou almeja lesar os direitos dos cidadãos, por exemplo, como alguns podem pensar de uma análise rápida das categorias propostas. Apenas a título exemplificativo, os autores entendem que a PEC 429/2018, classificada como “restrição de garantias” por buscar “limitar o pagamento das verbas, indenizatórias ou não, relacionadas ao exercício do mandato parlamentar de Deputados Estaduais e Distritais”, é uma alteração necessária na conjuntura política da época em que a proposta foi apresentada; enquanto que a PEC 185/2015, classificada como “ampliação de garantias” por acrescentar inciso no art. 5º da Constituição “para assegurar a todos o acesso universal à Internet entre os direitos fundamentais do cidadão”, pode ter aplicação limitada por não ter qualquer planejamento programático para de fato implementar tal direito.

Feitas essas breves considerações metodológicas, o próximo passo será destacar quais foram os principais dados encontrados com a realização da pesquisa empírica proposta.

3. RESULTADOS E ACHADOS DE PESQUISA

Após a categorização das PECs nos moldes acima elencados, foi possível observar um certo equilíbrio entre os grandes grupos temáticos propostos, com a predominância das categorias “separação de poderes” (20%), “ampliação de garantias” (17%) e “pacto federativo” (16%)⁸:

Apesar de a análise global do percentual de cada categoria não ser capaz de demonstrar uma prevalência absoluta de determinado grupo temático, a maior contribuição desta pesquisa está na análise dos subtemas que prevalecem dentro de cada um desses grandes grupos. Isso porque a recorrência e a similaridade temática entre diversas das propostas categorizadas permitem identificar padrões de comportamento do legislador (da 55ª Legislatura) no processo de proposta de emendas à Constituição e, com isso, identificar as “áreas sensíveis” da Carta Magna. Nesse sentido, pode-se listar como principais achados da pesquisa os seguintes dados: (i) na categoria “restrição de garantias”, 43% das PECs desse grupo versava sobre matéria penal; (ii) na categoria “separação de poderes”, 44% das PECs versava sobre o Poder Judiciário; (iii) na categoria “matéria de classe”, 42% das PECs versava sobre temas relacionados à carreira policial (civil ou militar) ou aos bombeiros; e (iv) na categoria “pacto federativo”, 45% das PECs abordava, de alguma forma, a transferência de recursos entre os entes da federação.

No que tange ao ponto (i) acima destacado, ou seja, sobre a grande quantidade de PECs apresentadas em matéria penal, foi possível perceber que as propostas, em sua maioria, não buscavam uma ampliação do garantismo penal ou de direitos fundamentais da população carcerária na busca pela ressocialização, mas, ao contrário, tinham uma forte tendência punitivista (diminuindo a maioridade penal ou excluindo o auxílio reclusão, por exemplo). Muitas dessas propostas, quando devidamente analisadas, podem estar muito mais próximas de uma perspectiva de Direito Penal do Inimigo⁹ do que de princípios constitucionais fundantes do Estado Democrático de Direito.

O ponto (ii), por sua vez, demonstra uma grande preocupação dos deputados com o Poder Judiciário, uma vez que as PECs chegaram a propor, com detalhes, profundas alterações no processo de nomeação para cargos (Ministro ou desembargador, por exemplo) e no próprio funcionamento dos tribunais, com a proposta de fixação de prazos para pedidos de vista, por exemplo. Por um lado, é possível perceber que muitas das propostas são claras reações a contextos políticos de desconfiança da imparcialidade do Poder Judiciário - especialmente dado o contexto de insegurança jurídica em temas como a prisão em segunda instância, que foi alterado diversas vezes em um curto espaço de tempo, e de acusações da sociedade, muitas vezes infundadas, de parcialidade dos julgadores em casos de grande repercussão pública. Apesar dessa possível influência conjuntural, não se pode desconhecer, também, que algumas das propostas representam manifestas reações a gargalos conhecidos do Poder Judiciário, como é o caso da morosidade na tramitação de processos, com casos que, após o pedido de vista, podem levar muitos anos para retornar à pauta do Tribunal.

Ao se analisar o ponto (iii) acima elencado, é possível constatar a grande influência de grupos de interesse no processo legislativo. Não faltaram propostas, por exemplo, para fixar, como norma de estatura constitucional, o subsídio mínimo de Perito Criminal Federal, de Delegado de Polícia Federal, de Delegado de Polícia Civil, de Auditor-Fiscal da Receita Federal e de Auditor-Fiscal do Trabalho; para definir constitucionalmente o direito à pensão integral quando decorrente de óbito em serviço de funcionários da segurança pública; e a criação de mais carreiras policiais (como polícias penais federal). Como será a seguir analisado, esse fenômeno pode estar relacionado com análises que apontam para o avanço de uma direita conservadora baseada na popularidade e apelo midiático de operações policiais, como a própria Lava Jato, que acabaram por contar com significativo apoio popular.

Por fim, o ponto (iv), relativo à transferência de recursos entre os entes federativos, também é capaz de trazer diversos questionamentos. Como a própria Constituição dispõe, há um desequilíbrio entre os entes federados no que tange à arrecadação, de forma que cabe aos entes políticos, posteriormente, realizar a distribuição de receitas tributárias de forma direta ou indireta. Partindo dessa arquitetura constitucional pré-estabelecida, muitas das propostas analisadas tiveram como objetivo alterar a forma de repartição de receitas, seja por meio do aumento de transferência de recursos para o Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios, seja por meio de alteração direta do percentual de repasse de tributos como o ICMS.

A identificação dessas 4 “áreas sensíveis” da Constituição (na perspectiva da 55ª Legislatura) abre muito espaço para reflexão. Afinal, quais as possíveis justificativas para uma vontade de intervenção no Poder Judiciário por parte dos deputados? Qual a razão de tantas propostas de alteração da repartição de recursos entre entes da federação? O que justifica a quantidade de abordagens punitivistas em matéria penal e a influência significativa de carreiras policiais no Congresso?

Apesar das três perguntas serem extremamente interessantes e relevantes, o presente trabalho se aterá a formular análises e hipóteses acerca dos itens (i) e (iii), sem excluir a possibilidade de abordar os demais itens em trabalhos futuros. Isso porque, por certo, o contexto político atual do Brasil continua, desde 2014, pelo menos, arraigado por ideologias vinculadas a ideais conservadores, hoje facilmente perceptível no executivo federal. Com isso, não se pode perder de vista que a análise de possíveis justificativas para os dados levantados das propostas de emenda à Constituição na 55ª legislatura sobre o punitivismo penal e sobre a força de grupos policiais no Congresso torna a análise ora empreendida extremamente atual e relevante para se entender o contexto político brasileiro recente.

4. A SIGNIFICATIVA FORÇA POLÍTICA DE MOVIMENTOS CONSERVADORES E O AVANÇO DE IDEAIS ATRELADOS AO PUNITIVISMO PENAL

Após as eleições de 2014, diversas instituições sinalizaram, com preocupação, o avanço marcante do conservadorismo no Congresso Nacional, especialmente com a consolidação e com o crescimento das bancadas ruralista, religiosa e da bala. O Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), por exemplo, sinalizou que os deputados e senadores eleitos em 2014 possuíam o perfil mais conservador desde a o golpe militar de 1964¹⁰. Em meio ao avanço significativo de pautas contrárias aos avanços progressistas que tinham sido obtidos nos últimos anos, merece especial destaque, para fins do presente trabalho, o avanço de questões relacionadas à segurança pública, especialmente por meio de pautas promovidas por ou em benefício de militares e policiais.

Apesar de não ser possível argumentar que haveria uma homogeneidade na linha de pensamento e na atuação das frentes conservadoras ou da própria “bancada da bala”, uma vez que, como destaca Faganello, há diversos movimentos de direita e cada um com “discursos, finalidades e públicos distintos”¹¹, é possível identificar algumas similaridades ideológicas que acabam permeando e influenciando a atuação de seus membros de forma a ganhar “uma direção mais ou menos consistente e articulada de acordo com a situação e os interesses em jogo”¹².

Sobre essas similaridades ideológicas, Quadros e Madeira¹³ destacam que a intensidade do problema de segurança pública no Brasil, especialmente em grandes capitais, fez com que se fortalecessem pautas da “bancada da bala” no Congresso. Esse grupo de deputados representariam uma parcela da população “que manifesta franca inflexibilidade diante dos criminosos e outorga grande prestígio às Forças Armadas e instituições análogas”¹⁴, além de entendem que “haveria um excesso de liberdade e uma perda de autoridade das instituições, sustentada pela incapacidade das leis democráticas e do Estado de Direito de promover a ordem”¹⁵. Em face dessa suposta “desordem social”, Faganello destaca que deputados e senadores que aderiram ao movimento conservador vinculado à segurança pública passaram a valorizar abertamente “medidas arbitrárias de repressão sobre qualquer indivíduo que cometa um crime”¹⁶ ao se buscar concretizar um discurso securitário autoritário estruturado com base “em uma concepção que prescinde do princípio de igualdade fundamental, instaurando uma desigualdade na distribuição formal dos direitos sob critérios moralistas e dependente do juízo arbitrário da força policial”¹⁷.

A força significativa da pauta da segurança pública no Congresso pode ser evidenciada, em primeiro lugar, pelo aumento, de 25%, no número de ex-policiais eleitos deputados em 2014¹⁸. Esse aumento significativo pode ser justificado, de acordo com Quadro e Madeira, pelo movimento de maior participação política de policiais e militares, a partir de 2014, e a sua eleição para cargos no Congresso “a fim de labutar pela preservação de valores/interesses comuns, freando pautas ordinariamente suscitadas por grupos de direitos humanos (e progressistas de um modo geral)”¹⁹.

A influência significativa desse grupo de deputados que costumavam integrar forças policiais pode ser percebida, também, pela formalização de bancadas direcionadas para temas da segurança pública e para grupo de interesse: foram formalizadas, na legislatura analisada, a Frente Parlamentar da Segurança Pública, que contou com um total de 299 deputados²⁰, a Frente Parlamentar de Apoio à Família Militar²¹, que era integrada por 216 deputados, a Frente Parlamentar em Defesa da Polícia Federal²², que contava com 239 deputados, a Frente Parlamentar em Defesa da Polícia Judiciária (Civil)²³, que contou com 225 membros, e a Frente Parlamentar em Defesa da Polícia Rodoviária Federal²⁴, que contou com 193 deputados e 19 Senadores.

Se o avanço da influência da “bancada da bala” no Congresso pode ser percebido especialmente a partir da eleição da 55ª legislatura, deve-se também analisar, brevemente, quais fatores sociais corroboraram com tal ascensão do discurso securitário-autoritário no Congresso. Um desses fenômenos, possivelmente, foi o grande apelo midiático que operações de combate à corrupção, como o Mensalão e a Lava Jato, tiveram na última década, operações essas que, de certa forma, geraram grande apoio popular à figura pessoal de juízes e policiais.

Nas palavras de Santos e Tanscheit, o escândalo do Mensalão, especialmente com a Ação Penal 470, foi um dos primeiros processos judiciais a ter ampla cobertura dos meios de comunicação. Os autores chegam a afirmar que a cobertura dos escândalos de corrupção “foi radicalmente modificada a partir do episódio do Mensalão, [...] sendo o escândalo o assunto de cobertura jornalística de maior destaque em 2005 e permanecendo em evidência em 2006”²⁵. Ao chegar no STF, a atenção midiática não foi diferente, e os julgamentos da mais alta Corte do país, transmitidos ao vivo pela TV Justiça, tiveram grande atenção de uma parcela significativa da população, que chegou a se manifestar cobrando decisões e posicionamentos dos Ministros em uma das mais significativas operações judiciais da história recente do país²⁶.

É bem provável, portanto, que todo o movimento social relacionado às operações de combate à corrupção, com forte apelo midiático e de forte comoção social, tenha corroborado para a ascensão de um ideal punitivista na sociedade, já que o discurso adotado à época pelos grandes meios de comunicação era que seria necessário punir corruptos e que a população deveria pressionar o judiciário para aplicação de sanções aos investigados, para que se superasse um status quo de impunidade. No contexto de ascensão da direito, Quadros e Madeira destacam que as pautas dessa vertente ideológica costuma ser mais reativa do que proativa, ganhando forças a partir de mobilizações sociais que tendem a defender o “bloqueio à expansão dos direitos dos homossexuais e do aborto e recrudescimento da legislação penal”²⁷, sendo esses itens da agenda conservadora os meios mais claros de “mobilização, reivindicação e instrumentalização política da identidade de direita no cenário eleitoral e parlamentar no Brasil”²⁸.

Quem se beneficiou dessa “onda” reativa, relacionada ao discurso de combate à corrupção e à impunidade eram aqueles agentes policiais ou militares, com discursos populistas de combate à corrupção, tendo como base a ideologia securitária-autoritária e se valendo de um ideário popular de agente mantenedor da paz e da ordem, ao bradar nas eleições que que “Vive-se uma guerra! O cidadão está acuado, e os bandidos estão nas ruas!”²⁹.

Toda essa politização e apelo midiático sobre processos judiciais e investigações policiais ganhou ainda mais força após a conclusão do Mensalão. Isso porque, como destacam Santos e Tanscheit, “em 17 de março de 2014, apenas três dias após o encerramento do julgamento da Ação Penal 470, é iniciada a operação Lava Jato, [...] com a finalidade de apurar crimes de corrupção envolvendo o sistema político e o empresariado no Brasil”³⁰. Ou seja, mal teria se encerrado o mensalão, processo de grande relevância política e social, e já teria se iniciado a Lava-Jato, que acabou por institucionalizar a politização de processos judiciais.

Não se desconhecendo de todas as ilegalidades e irregularidades que permearam a Operação Lava-Jato, discussão que não é o foco do presente artigo, deve-se reconhecer que foram observadas situações inéditas na condução das investigações, que fizeram com que a população passasse a acompanhar os desdobramentos e até cobrar do Judiciário, em protestos nas ruas, o encarceramento (ou punições piores) de investigados. No período compreendido pela 55ª legislatura, foram verificadas inúmeras apelos populares, por meio de manifestações de grandes proporções, em apoio à Operação Lava-Jato³¹, além de os principais jornais do país transmitiam com grande frequência decisões, conduções coercitivas, acordos de colaboração premiada e tantas outras questões relacionadas à operação em uma base quase que diária.

A partir desse marco político que significou o Mensalão e a Lava-Jato, operações policiais “tornaram-se incidentes jurídicos de notável impacto político, permitindo que a corrupção fosse politizada e ocupasse lugar sem precedentes no debate público do país”³². Esse apelo midiático constante e a politização de processos judiciais tiveram um impacto significativo do imaginário popular do “combate à corrupção”, e pode ter aberto espaço para a ascensão de grupos que clamavam pelo fim da impunidade.

Esse contexto social permeado pela politização de processos judiciais de combate à corrupção, somados a diversos outros fatores sociais, permite perceber o que Quadros e Madeira chamaram de “fim da direita envergonhada”³³. Se a produção acadêmica de vários autores apontou, nas primeiras décadas após a redemocratização, que haveria um “fardo” sobre ideologias conservadoras decorrentes do legado perverso da ditadura militar³⁴, pesquisas mais recentes parecem indicar que a mudança geracional ocorrida desde a redemocratização e o contexto social que permeou o período dos 30 anos de Constituição corroboraram com a ascensão de ideologias conservadoras e do discurso securitário-autoritário no Congresso Nacional. Merece destaque a pesquisa realizada por Quadros e Madeira, que argumentou que

o mote a partir do qual lideranças relevantes passaram a reivindicar abertamente a identidade de direita não foi o liberalismo econômico que emergiu na década de 1990 (com presença importante na agenda política desde o governo Collor e das privatizações ocorridas sob Fernando Henrique Cardoso), mas o conservadorismo envolvendo questões morais e os apelos de repressão à criminalidade, que ganharam volume a partir de 2010. ³⁵

Merece destaque o fato de que essa conclusão do estudo realizado por Quadros e Madeira, relacionada à ascensão e ao reconhecimento público de identidades ideológicas de direita, está alinhada com os achados da presente pesquisa empírica. Os achados relacionados às “áreas sensíveis” da Constituição na 55ª Legislatura demonstraram que um percentual significativo de todas as propostas de emenda à Constituição, que demandaram a mobilização de pelo menos 1/3 dos parlamentares para sua formalização, estão intrinsecamente relacionadas com o discurso securitário-autoritário, em pautas que buscaram beneficiar os membros ou as categorias de suporte da “bancada da bala” ou reagir a uma legislação penal supostamente muito garantista.

5. CONCLUSÃO

Como conclusão, vale mencionar que esse breve artigo não pretendeu - e nem poderia - exaurir a discussão acerca do processo de emendas constitucionais e sobre o fenômeno da ascensão da direita iliberal nas esferas políticas do Brasil. Ao contrário, o objetivo primordial dessa pesquisa foi levantar dados que pudessem fomentar novas discussões no direito constitucional a partir de uma análise do processo legislativo, uma fonte pouco estudada em pesquisas jurídicas.

Como principais resultados, foi possível, ao analisar detalhadamente todas as PECs propostas na 55ª Legislatura e ao construir um instrumento metodológico de análise e categorização de propostas de emenda constitucional, identificar quatro principais “áreas sensíveis” da Constituição, que estão, com maior frequência, sujeitas a propostas legislativas de modificação. As matérias mais comuns nas propostas foram aquelas relacionadas ao direito penal, a alterações do funcionamento e da estrutura do Poder Judiciário, a mudanças para privilegiar carreiras policiais ou militares e a alterações na distribuição de recursos entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Após a constatação desse padrão de comportamento, foram apresentados questionamentos e hipóteses que podem justificar ou, pelo menos, gerar reflexão sobre o que determinados autores chamam do “fim da direita envergonhada”, com o crescente avanço de pautas autoritárias-securitárias e de movimentos da Direita.

A análise tecida nesse artigo, corroborada por diversos outros estudos na área da ciência política, indica que a 55ª Legislatura teve uma relevância fundamental na compreensão da ascensão da direita iliberal que hoje governa o país. Sob todos os ângulos - da análise dos históricos profissionais dos deputados, da análise dos discursos dos parlamentares e das proposições de PECs entre 2015 e 2018 - é perceptível o espaço que tais grupos passaram a ocupar no parlamento. O que nos resta saber, e merece acompanhamento científico adequado, é quanto tempo essa maré conservadora vai durar e quais os resultados a longo prazo que poderão ser observados na sociedade como consequência desse contexto de desinibição da direita e o retorno de discursos e práticas securitárias autoritárias.

6. REFERÊNCIAS

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  » https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2841110
• ALBERT, Richard. Quatro Constituições Inconstitucionais e suas Fundações Democráticas. Tradução de Matheus de Souza Depieri e Pedro Gonet Branco. Revista Dos Estudantes De Direito Da UnB, Brasília, v. 16, n. 1, p. 13-47, 2016.
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• ZAKARIA, Fareed. The Rise of Illiberal Democracy. Foreign Affairs, v.76, nº 6 nov/dez, 1997.

• ¹
  LEVINSON, Daryl J. Parchment and Politics: The Positive Puzzle of Constitutional Commitment. Harvard Law Review, v. 124, p. 657-746, 2010.
• ²
  LEVINSON, Daryl J. Parchment and Politics: The Positive Puzzle of Constitutional Commitment. Harvard Law Review, v. 124, p. 657-746, 2010.p. 709.
• ³
  Quando as PECs determinam a aplicação mínima de receitas pela União, Estados, Municípios ou Distrito Federal para a concretização de direitos constitucionais, considerou prevalecente a categoria de ampliação de garantias, uma vez que este é, supostamente, o “objetivo final” do legislador (a interferência em outros entes federativos é apenas o meio de concretização deste fim).
• ⁴
  Diversas propostas versam sobre compensação financeira, incentivos fiscais ou repartição da arrecadação tributária entre os entes federativos. Nesses casos, prevaleceu a classificação “pacto federativo”, uma vez que o tributo é apenas um meio para se alterar a repartição de verbas constitucionais entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
• ⁵
  Destaca-se que a diferença desta categoria para as demais pode ser encontrada no direcionamento das Emendas Constitucionais para grupos específicos, de forma com que os destinatários da PEC aufeririam, caso aprovadas, benefícios não estendidos à coletividade. Dessa forma, por exemplo, se a proposta versa sobre reajuste dos vencimentos de servidores públicos, coletividade restrita, ela é enquadrada como “matéria de classe”, enquanto caso a proposta verse sobre a incidência de imposto de renda sobre aposentadoria (coletividade bem mais ampla), ela não entra nesta categoria.
• ⁶
  REIS, Isaac Costa. Limites à legitimidade da jurisdição constitucional: análise retórica das cortes constitucionais do Brasil e da Alemanha. 2013. 265 f. Tese (Doutorado em Direito) - Programa de Pós-Graduação em Direito, Centro de Ciências Jurídicas / FDR, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2013, p. 70.
• ⁷
  Planilha com o levantamento dos dados disponível em: https://docs.google.com/spreadsheets/d/1spgHQT5y8_q7VDhlZQeQXYey6Enk_RmV5on_uNn9GjA/edit?usp=sharing
• ⁸
  Destaca-se que, para não se enviesar a análise, foram excluídas da contabilização final as PECs idênticas - entendidas como aquelas que, apesar de numeração diferente, foram propostas pelo mesmo autor e apresentam a mesma ementa. Nesse sentido, foi analisada e contabilizada apenas a última proposição submetida à Câmara dos Deputados.
• ⁹
  JAKOBS, Günter, MELIÁ, Manuel Cancio. Direito Penal do Inimigo - Noções e Críticas. 3. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2008.
• ¹⁰
  DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ASSESSORIA PARLAMENTAR - DIAP. Congresso mais conservador; renovação será pequena. Publicado em 9 Fev. 2018. Disponível em: https://www.diap.org.br/index.php/noticias/agencia-diap/88266-diap-congresso-sera-mais-conservador-e-renovacao-pequena. Acesso em 3 Abril 2021.
• ¹¹
  FAGANELLO, Marco Antônio. Bancada da bala: uma onda na maré conservadora. In: CRUZ, S.; KAYSEL, A.; CODAS, G. (orgs.). Direita volver: o retorno da direita e o ciclo político brasileiro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2015. p. 145-162.
• ¹²
  FAGANELLO, Marco Antônio. Bancada da bala: uma onda na maré conservadora. In: CRUZ, S.; KAYSEL, A.; CODAS, G. (orgs.). Direita volver: o retorno da direita e o ciclo político brasileiro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2015. p. 145-162.
• ¹³
  QUADROS, Marcos Paulo dos Reis; MADEIRA, Rafael Machado. Fim da direita envergonhada? Atuação da bancada evangélica e da bancada da bala e os caminhos da representação do conservadorismo no Brasil. Opinião Pública, Campinas, v. 24, n. 3, p. 486-522, Dec. 2018.
• ¹⁴
  QUADROS, Marcos Paulo dos Reis; MADEIRA, Rafael Machado. Fim da direita envergonhada? Atuação da bancada evangélica e da bancada da bala e os caminhos da representação do conservadorismo no Brasil. Opinião Pública, Campinas, v. 24, n. 3, p. 486-522, Dec. 2018., p. 505.
• ¹⁵
  FAGANELLO, Marco Antônio. Bancada da bala: uma onda na maré conservadora. In: CRUZ, S.; KAYSEL, A.; CODAS, G. (orgs.). Direita volver: o retorno da direita e o ciclo político brasileiro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2015. p. 145-162.
• ¹⁶
  FAGANELLO, Marco Antônio. Bancada da bala: uma onda na maré conservadora. In: CRUZ, S.; KAYSEL, A.; CODAS, G. (orgs.). Direita volver: o retorno da direita e o ciclo político brasileiro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2015. p. 145-162.
• ¹⁷
  FAGANELLO, Marco Antônio. Bancada da bala: uma onda na maré conservadora. In: CRUZ, S.; KAYSEL, A.; CODAS, G. (orgs.). Direita volver: o retorno da direita e o ciclo político brasileiro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2015. p. 145-162.
• ¹⁸
  COSTA, Camila. Número de ex-policiais eleitos deputados aumenta 25%. BBC Brasil, 7/10/2014. Disponível em: https://www.bbc.com/portuguese/noticias/2014/10/141006_eleicoes2014_policiais_cc. Acesso em 3 Abril 2021.
• ¹⁹
  QUADROS, Marcos Paulo dos Reis; MADEIRA, Rafael Machado. Fim da direita envergonhada? Atuação da bancada evangélica e da bancada da bala e os caminhos da representação do conservadorismo no Brasil. Opinião Pública, Campinas, v. 24, n. 3, p. 486-522, Dec. 2018.
• ²⁰
  Informação disponível em: https://www.camara.leg.br/internet/deputado/frenteDetalhe.asp?id=53460. Acesso em 29.3.2021.
• ²¹
  Informação disponível em: https://www.camara.leg.br/internet/deputado/frenteDetalhe.asp?id=53717. Acesso em 29.3.2021.
• ²²
  Informação disponível em: https://www.camara.leg.br/internet/deputado/frenteDetalhe.asp?id=53494. Acesso em 29.3.2021.
• ²³
  Informação disponível em: https://www.camara.leg.br/internet/deputado/frenteDetalhe.asp?id=53640. Acesso em 29.3.2021.
• ²⁴
  Informação disponível em: https://www.camara.leg.br/internet/deputado/frenteDetalhe.asp?id=53647. Acesso em 29.3.2021.
• ²⁵
  SANTOS, Fabiano; TANSCHEIT, Talita. Quando velhos atores saem de cena: a ascensão da nova direita política no Brasil. colomb.int., Bogotá, n. 99, p. 151-186, July 2019. Available from <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-56122019000300151&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 03 Abril 2021
• ²⁶
  Apenas a título exemplificativo, Reinaldo Azevedo, em matéria de 2012, narrou que milhares de brasileiros em 80 cidades do país se manifestavam sobre a pauta de julgamento do mensalão: https://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/protestos-em-cidades-brasileiras-pedem-o-julgamento-do-mensalao/
• ²⁷
  QUADROS, Marcos Paulo dos Reis; MADEIRA, Rafael Machado. Fim da direita envergonhada? Atuação da bancada evangélica e da bancada da bala e os caminhos da representação do conservadorismo no Brasil. Opinião Pública, Campinas, v. 24, n. 3, p. 486-522, Dec. 2018.
• ²⁸
  QUADROS, Marcos Paulo dos Reis; MADEIRA, Rafael Machado. Fim da direita envergonhada? Atuação da bancada evangélica e da bancada da bala e os caminhos da representação do conservadorismo no Brasil. Opinião Pública, Campinas, v. 24, n. 3, p. 486-522, Dec. 2018.
• ²⁹
  FAGANELLO, Marco Antônio. Bancada da bala: uma onda na maré conservadora. In: CRUZ, S.; KAYSEL, A.; CODAS, G. (orgs.). Direita volver: o retorno da direita e o ciclo político brasileiro. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2015. p. 145-162.
• ³⁰
  SANTOS, Fabiano; TANSCHEIT, Talita. Quando velhos atores saem de cena: a ascensão da nova direita política no Brasil. colomb.int., Bogotá, n. 99, p. 151-186, July 2019. Available from <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-56122019000300151&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 03 Abril 2021
• ³¹
  Apenas a título exemplificativo, destaca-se as manifestações de março de 2017, que abarcaram ao menos 19 Estados e milhares de pessoas: https://oglobo.globo.com/brasil/ao-menos-19-estados-tem-manifestacoes-em-apoio-lava-jato-21115847
• ³²
  SANTOS, Fabiano; TANSCHEIT, Talita. Quando velhos atores saem de cena: a ascensão da nova direita política no Brasil. colomb.int., Bogotá, n. 99, p. 151-186, July 2019. Available from <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-56122019000300151&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 03 Abril 2021
• ³³
  QUADROS, Marcos Paulo dos Reis; MADEIRA, Rafael Machado. Fim da direita envergonhada? Atuação da bancada evangélica e da bancada da bala e os caminhos da representação do conservadorismo no Brasil. Opinião Pública, Campinas, v. 24, n. 3, p. 486-522, Dec. 2018.
• ³⁴
  POWER, T.; ZUCCO JR., C. Estimating ideology of Brazilian legislative parties, 1990-2005: a research communication. Latin American Research Review, vol. 44, n° 1, 2009.
• ³⁵
  QUADROS, Marcos Paulo dos Reis; MADEIRA, Rafael Machado. Fim da direita envergonhada? Atuação da bancada evangélica e da bancada da bala e os caminhos da representação do conservadorismo no Brasil. Opinião Pública, Campinas, v. 24, n. 3, p. 486-522, Dec. 2018.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Nov 2021
• Data do Fascículo
  May-Aug 2021

Histórico

• Recebido
  19 Maio 2021
• Aceito
  29 Jul 2021