Ciclos políticos: uma resenha

Political business cycles: a review

RESUMO

Nas últimas quatro décadas, a relação entre desempenho econômico e política foi examinada por meio de várias abordagens teóricas e empíricas, sugerindo a possibilidade de um ciclo político de negócios em muitos países. Este estudo apresenta uma revisão dos principais modelos da Teoria do Ciclo de Negócios e dos principais achados relatados na literatura internacional. Em parte, a evidência empírica sugere que a variável política, particularmente a variável eleitoral, é um determinante importante dos movimentos cíclicos da economia, indicando que a Teoria do Ciclo de Negócios é consistente com o desempenho observado de várias sociedades democráticas modernas.

PALAVRAS-CHAVE:
Ciclos políticos: eleições; política fiscal; gasto público

ABSTRACT

In the last four decades, the relationship between economic performance and politics has been examined by means of various theoretical and empirical approaches, suggesting the possibility of a political business cycle in many countries. This study presents a review of the main models of Business Cycle Theory and of the main findings reported in the international literature. In part, the empirical evidence suggests that the political variable, particularly the electoral variable, is an important determinant of cyclical movements in the economy, indicating that Business Cycle Theory is consistent with the observed performance of several modem democratic societies.

KEYWORDS:
Political budget cycles; elections; fiscal policy; public expenditure

A noção de que a performance econômica é afetada, também, por motivos políticos é um dos mais controvertidos e importantes temas da análise econômica contemporânea. Parece incontestável que decisões do governo em relação à política econômica afetam, criticamente, os resultados da economia e, por consequência, a sociedade e o ambiente político nacional.

Seguindo a tradição clássica, a teoria econômica tem, na maioria das vezes, desconsiderado a motivação política do governo como fator relevante, não obstante sua decisiva importância para o entendimento dos problemas da economia.

Mesmo em perspectivas mais recentes, como a que utiliza a “Teoria do Controle Ótimo” para explicar a melhor forma de utilização dos controles econômicos pelo governo, a restrição imposta pela adoção de um enfoque predominantemente normativo não permite que sejam levados em conta aspectos fundamentais da relação economia-política. É possível que outros fatores, que não apenas os normativos, conduzam o governo a adotar determinadas medidas de política econômica. Muito provavelmente, nas decisões tomadas pelos que governam, encontram-se implícitos interesses privados, como, por exemplo, objetivos político-eleitorais.

Se a utilização deliberada da política macroeconômica com objetivos eleitorais implicar em significativas flutuações na economia, o papel atribuído ao governo pela teoria convencional, de agente estabilizador da atividade econômica, deve ser relativizado. Argumentando sobre a resistência que uma política anticíclica e de pleno emprego poderia vir a sofrer, dada a desproporcionalidade existente entre forças políticas e capitalistas no controle dos mecanismos econômicos, Kalecki (1943, p. 59) já apontava, em “Os Aspectos Políticos do Pleno Emprego”, a possibilidade de ciclos econômicos de caráter político e previa ser esta situação “sintomática do futuro regime econômico das democracias capitalistas”. Durante quase meio século, desde a previsão kaleckiana, a teoria dos ciclos econômicos ganhou novos contornos ao procurar mostrar que o desempenho e os movimentos cíclicos da economia nas sociedades democráticas modernas refletem a interação de ambas as forças: economia e política. Em linhas gerais, a suposição fundamental subjacente a essa “Teoria dos Ciclos Políticos”, como frequentemente são denominadas essas abordagens, advoga que a economia apresenta uma tendência cíclica antes das eleições - traduzida no decréscimo da taxa de desemprego e no aumento do produto e/ou da renda reais - que resulta do “esforço” dos dirigentes políticos (ou do governo) para criar condições econômicas favoráveis, capazes de influenciar, positivamente, o resultado eleitoral. A sequência desse momentâneo “boom” econômico pré-eleitoral é um (inevitável) crescimento no nível geral de preços da economia após as eleições, o que é remediado pela adoção de políticas macroeconômicas restritivas e anti-inflacionárias.

A possibilidade de ocorrência de ciclos políticos é importante por diversas razões. Todavia, talvez a mais relevante delas seja a de que a não consideração dos motivos político-eleitorais do governo na análise macroeconômica pode levar a diagnósticos equivocados que implicam, por sua vez, em imprecisões e erros nas previsões da trajetória futura dos eventos econômicos, em geral, com consequências negativas sobre o bem estar da sociedade.

Durante as últimas quatro décadas, diversos estudos têm enfatizado a influência que a política parece exercer sobre o desempenho da atividade econômica, de uma forma geral, e sobre os instrumentos e resultados da política macroeconômica, em particular. A possibilidade de conexão entre calendário eleitoral e ciclo econômico - especialmente nas economias capitalistas industrializadas - tem sido abordada sob os mais variados enfoques e testada a partir de diversas evidências históricas e estatísticas.

Na realidade, essas pesquisas procuram oferecer uma explicação adicional e/ou alternativa para as flutuações econômicas, fundamentalmente por tomarem como endógena e relevante a participação dos agentes políticos (ou do governo) na determinação da trajetória da economia. Aqui, os ciclos econômicos são, pelo menos em par te, motivados por fatores políticos.

Este artigo encontra-se organizado da seguinte forma. Na seção l, será apresentada a versão clássica da Teoria dos Ciclos Políticos, destacando as abordagens fundamentadas no trade-off inflação-desemprego. A Seção 2 apresenta o enfoque partidário da Teoria dos Ciclos Políticos. A Seção 3 apresenta os denominados “modelos racionais”. Na Seção 4, serão apresentados alguns resultados empíricos da literatura internacional. A Seção 5 tratará da literatura sobre ciclos políticos no Brasil, enquanto a Seção 6 apresenta algumas conclusões gerais.

1. OS MODELOS CLÁSSICOS DE CICLOS POLÍTICOS

Uma perspectiva teórica dos ciclos políticos foi desenvolvida por Downs (1957) em “An Economic Theory of Democracy”, com base na noção de que os governos democráticos - representados, em última instância, pelo partido que se encontra no poder - agem racionalmente, de forma a maximizar seu desempenho político-eleitoral. Segundo Downs, os partidos políticos em uma democracia comportam-se de maneira análoga ao empresário maximizador de lucros. Antes de ter em mente qualquer outro objetivo, as políticas formuladas pelos partidos visam às metas de maximizar votos e permanecer no poder, sem levar em conta os efeitos de tais políticas sobre a atividade econômica, exceto, talvez, quando elas influenciam na escolha dos eleitores. O autor considera, ainda, que o eleitor se comporta racionalmente, no sentido de que as preferências entre partidos alternativos se dão a partir de uma avaliação do desempenho de cada partido, especialmente daquele que se encontra no poder.

Nessa concepção, o desempenho eleitoral dos partidos é largamente determinado por suas ações e políticas passadas. Assim, as decisões de votos por parte dos eleitores se baseiam em informações sobre o comportamento anterior dos partidos e suas chances de vitória, assim como em inferências sobre as decisões que estes poderão vir a tomar no futuro.

Key Jr. (1966), em “The Responsible Electorate”, diverge dessas proposições por considerar que os eleitores não observam e, portanto, ignoram as ações políticas passadas do governo. Ao contrário, quando fazem suas opções de voto, os eleitores consideram, principalmente, as medidas de performance econômica recentes.

Essas duas perspectivas parecem ter influenciado toda a literatura subsequente sobre ciclos políticos.

O trade-off inflação-desemprego

A análise da possibilidade de ciclos econômicos politicamente induzidos ganha novo impulso a partir de meados da década de 70, com a publicação dos trabalhos “The Polítical Business Cycle” de Nordhaus (1975), “A Political Model of the Business Cycle”, de MacRae (1977) e “Political Control of the Economy”, de Tufte (1978). De uma forma geral, a ideia básica desses trabalhos é a de que, uma vez no poder, os políticos utilizam todos os instrumentos disponíveis para garantirem a reeleição, sem levar em conta, em suas decisões, os eleitores e até mesmo seus partidos políticos.

Segundo Nordhaus, o governo estimula a demanda agregada antes das eleições, explorando as vantagens de uma curva de Phillips¹ de curto prazo, através de uma significativa redução no desemprego, às expensas de uma pequena elevação da inflação. Após o período eleitoral, as expectativas se ajustam, aumentando ainda mais a inflação. Os efeitos expansionistas do período anterior são eliminados pela contração da demanda agregada, levando a uma recessão, logo após as eleições.

A abordagem de Nordhaus encerra algumas suposições fundamentais. Primeiro, seguindo o enfoque de Downs, o autor supõe que os partidos preocupam-se apenas em maximizar seus objetivos político-eleitorais, isto é, permanecer no poder, o que sugere um oportunismo político.

Segundo, Nordhaus (1975, p. 182) considera que as expectativas são adaptativas, argumentando que os eleitores são míopes - ou “tem uma memória cadente de eventos passados”- não entendendo, assim, o ciclo eleitoral ou o modelo que relaciona inflação e desemprego. Dessa forma, podem, fácil e sistematicamente, ser enganados. Não obstante reconheça que um comportamento mais satisfatório por parte do eleitor deva incluir expectativas em relação ao desempenho futuro do partido, Nordhaus supõe, em seu modelo, que a decisão de voto é feita apenas com base no presente; ou seja, avaliando apenas o que acontece durante o período eleitoral, sem levar em conta a performance passada dos partidos.

Uma terceira suposição implícita nesse modelo é a de que o governo tem um suficiente controle dos instrumentos de política econômica que afetam diretamente a demanda agregada, podendo, dessa forma, conduzir a economia em alguma direção desejada. O modelo de Nordhaus provocou reações diversas, na medida em que a evidência empírica por ele apresentada para uma amostra de nove países², durante o período 1947-1972, parece não suportar muito bem a ideia de um ciclo político, o que será visto com mais detalhes nas seções seguintes.

Uma abordagem diferente da Teoria dos Ciclos Políticos foi desenvolvida por MacRae (l977). Adotando basicamente as mesmas suposições do modelo de Nordhaus, a análise de MacRae é estendida no sentido de também considerar a possibilidade de um comportamento estratégico por parte do eleitor em sua decisão de voto. Nessa perspectiva, quanto mais altas as taxas de inflação e desemprego no período entre as eleições, tanto maior o número de votos contra o partido que se encontra no poder. Assim, supondo que o eleitor é avesso à inflação e ao desemprego, o problema a ser enfrentado pelo governo é estabelecer um ponto ótimo no trade-off de curto prazo entre estas duas variáveis de tal forma que minimize sua perda de votos. Levando em conta as hipóteses de que o eleitor é míope e da existência de um trade-off dinâmico entre inflação e desemprego, o comportamento minimizador da perda de votos pelo governo resultaria em um ciclo político-eleitoral estável, com taxas relativamente mais altas destas variáveis no início e taxas relativamente mais baixas no final do governo. Se, de outra forma, a suposição de que o eleitor é míope for relaxada e se considerar que ele age racionalmente e vota de forma estratégica, o comportamento minimizador da perda de votos pelo governo conduziria, no longo prazo, a uma combinação inflação-desemprego que refletiria o ótimo social.

O autor analisa e compara o poder explicativo dessas duas hipóteses para quatro eleições presidenciais nos Estados Unidos, no período 1957-1972, cujos resultados serão reportados oportunamente.

Numa perspectiva distinta das anteriores, Tufte (l978) analisa os instrumentos que poderiam ser utilizados pelo governo para promover um aquecimento pré-eleitoral da atividade econômica.

Embora também discuta as implicações políticas do trade-off inflação-desemprego, Tufte direciona mais seu enfoque para a possibilidade de utilização da política fiscal com objetivos eleitorais. O autor argumenta que mudanças de curto prazo na renda real disponível - obtidas a partir da adoção de medidas de política fiscal, tais como aumento de transferências do governo e/ou adiamento na elevação dos impostos - podem levar a uma expansão econômica no período que imediatamente antecede uma eleição, especialmente pela facilidade e rapidez com que podem ser implementadas. Nesse sentido, o fundamento da abordagem de Tufte centra-se na influência que o governo exerce sobre determinados instrumentos de política fiscal que podem ser utilizados com objetivos eleitorais e que constituem, segundo o autor, a característica mais expressiva de um ciclo político. Em uma amostra de 27 países democráticos, no período 1961-72, Tufte procura mostrar que as acelerações na renda real disponível são mais frequentes em anos de eleições do que em outros anos.

Estes trabalhos, considerados, muitas vezes, como versões clássicas da teoria dos ciclos políticos, foram alvo de análises e críticas diversas, resultando numa ampla e variada literatura que rejeita, total ou parcialmente, as hipóteses dos modelos precedentes, originando novas versões da Teoria dos Ciclos Políticos.

2. OS MODELOS PARTIDÁRIOS

O fraco suporte empírico verificado para a Teoria do Ciclo Político em sua versão clássica e a perspectiva de que as diferenças partidárias podem refletir tendências cíclicas distintas na economia produziram um enfoque alternativo para a explicação dos motivos políticos implícitos nos ciclos econômicos.

De uma forma geral, a Teoria Partidária também aborda os ciclos políticos sob a perspectiva do trade-off inflação-desemprego. No entanto, introduz na análise a noção básica de que as flutuações cíclicas da economia, motivadas por fatores políticos, assumem tendências distintas quando se leva em conta as características e metas específicas dos partidos políticos.

Os fundamentos originais desta perspectiva encontram-se em Hibbs (1977 e 1987) que examina a relação entre o desempenho macroeconômico das economias capitalistas avançadas no pós-guerra e os governos denominados “de esquerda” e “de direita”. Nesse enfoque, assim como em outros, o governo é frequentemente forçado a escolher entre metas de política econômica alternativas, tais como conter as pressões inflacionárias, ao custo de uma taxa de desemprego mais elevada, ou estimular a demanda agregada e reduzir o desemprego, com uma taxa de inflação maior. Hibbs procura mostrar que o contraste nas prioridades econômicas dos governos democráticos e republicanos, nos Estados Unidos, e dos governos socialistas e conservadores, nos países europeus, refletido em suas ações de política econômica, produz resultados divergentes, implicando numa conotação partidária da política macroeconômica.

No contexto da hierarquia das classes sociais, os partidos apresentam bases eleitorais ou suportes políticos diversos. Partidos “progressistas” se identificam mais com classes sociais hierarquicamente mais baixas que, pelas suas características sócio-econômicas, são mais sensíveis a problemas relacionados ao desemprego e menos sensíveis aos relacionados à inflação. Por outro lado, os partidos “conservadores”, baseados eleitoralmente em grupos ou classes sociais mais elevadas, dão maior ênfase à inflação. Esta distinção do suporte político dos partidos acabaria por gerar metas de política macroeconômica distintas, consistentes com os interesses de suas bases eleitorais. Utilizando como referência uma pesquisa realizada por Kirschen et alii (1964), que classifica as prioridades econômicas dos partidos políticos em 8 economias industrialmente avançadas, Hibbs (1977) analisa as preferências dos partidos políticos para onze países da Europa e para os Estados Unidos.³ Um dos pontos mais importantes observados pelo autor destaca a inversão nas prioridades econômicas quando se move de um partido de esquerda em direção a um partido de direita. Numa escala de preferências, os partidos socialistas priorizam as metas de pleno emprego e equalização na distribuição de renda, enquanto expansão econômica, estabilidade de preços e equilíbrio no balanço de pagamentos, embora considerados também relevantes, se constituem em objetivos secundários em relação aos dois primeiros mencionados. Esta situação torna-se inversa quando se leva em consideração os partidos conservadores, para os quais a estabilidade de preços e o equilíbrio no balanço de pagamentos se constituem em metas prioritárias. No caso dos governos de centro, a tendência é adotarem como metas prioritárias a estabilidade de preços e a expansão econômica. A classificação da preferência dos partidos em relação às metas de política econômica indica que governos “progressistas” ou socialistas parecem ser mais avessos ao desemprego e menos à inflação. Nesse sentido, preferem uma situação na curva de Phillips com mais inflação e menos desemprego, o que implica numa política econômica caracteristicamente mais expansionista, de estímulo ao emprego e à demanda agregada.

Governos conservadores demonstram mais preocupação com as expectativas inflacionárias e tendem, portanto, a adotar políticas econômicas mais restritivas como forma de reduzir a inflação, demonstrando maior cautela em relação à expansão da demanda agregada e redução na taxa de desemprego.

Dessa forma, é possível inferir que a posição em que uma economia se encontra numa curva de Phillips ou em relação ao trade-off inflação /desemprego está íntimamente relacionada com os objetivos político-econômicos do partido que se encontra no poder, os quais, são por sua vez influenciados pelos interesses dos grupos sociais que, politicamente, lhes dão suporte ou sustentação.

Dada essa perspectiva teórica e baseado em séries temporais de inflação e desemprego para os Estados Unidos e Europa, Hibbs analisa o impacto dos partidos políticos sobre o desempenho da economia, chegando a resultados empíricos que mereceram avaliações críticas diversas.

Beck (1982), numa revisão crítica dos argumentos de Hibbs, concorda com a concepção geral de que os resultados macroeconômicos podem ser vistos como consequência de decisões políticas. Entretanto, demonstra que o efeito da política partidária sobre a taxa de desemprego nos Estados Unidos é bem menor do que aquele apontado por Hibbs, não obstante ter utilizado a mesma base de dados para o mesmo período e um método apenas ligeiramente distinto. O autor destaca que, na falta de diferenças radicais em relação ao método e à base de dados, devem existir outros motivos capazes de explicar as divergência nos resultados. O ponto central de divergência de Beck em relação à Hibbs parece residir, não na questão do impacto dos partidos sobre a economia ou nas diferenças estatísticas apresentadas pelos dois estudos, mas em questões teóricas e conceituais, especialmente sobre dois pontos fundamentais.

Em primeiro lugar, ao introduzir no modelo “dummies” para cada governo, Beck refuta a hipótese de que as várias administrações de um mesmo partido comportem­se de maneira análoga em relação ao desemprego. Assim, argumenta que o partido não é a melhor variável política para explicação dos resultados econômicos. Considera que os partidos políticos representam coalizões temporárias diferentes dos vários segmentos da sociedade e, nesse sentido, se afasta da perspectiva de Hibbs, de coalizões de classes sociais, relativamente estáveis no tempo. Essa possibilidade de mudanças nas coalizões ao longo do tempo pode levar administrações de um mesmo partido a apresentarem comportamentos distintos. Nesse sentido, é perfeitamente possível que dois presidentes de um mesmo partido tenham experiências de governo bastante distintas, na medida em que representam alianças diferentes em períodos diferentes, o que resultaria também em diferentes impactos sobre as variáveis macroeconômicas. De acordo com Beck, essa qualificação conceitual de partido político é importante para que não se tome como anomalia uma postura especifica de um determinado governo, como, num primeiro momento, foi considerada por Hibbs, a administração Carter. Posteriormente, ao sugerir que os partidos políticos nos Estados Unidos apresentam diferentes metas em relação ao desemprego, o próprio Hibbs (1987) reconhece, também, a possibilidade de existirem diferenças no impacto provocado por governos de um mesmo partido sobre a economia.

Ainda na concepção de Beck, o modelo de ciclo político partidário proposto por Hibbs negligencia a importância do setor privado em afetar e, muitas vezes, determinar a trajetória da economia. Em diversas situações, a ação política do governo pode sofrer limitações ou restrições impostas pelos agentes privados. Além disso, se os empresários do setor privado agem de forma racional, como prevê a teoria, o efeito sistemático da política sobre os resultados macroeconômicos reais seria insignificante, face a possibilidade de um completo ajustamento destes às ações políticas do governo. Dito de outra forma, Beck aponta, como um dos pontos frágeis na análise de Hibbs, o fato de não ser levado em conta que as expectativas dos agentes em relação ao sistema político-econômico se formam racionalmente. Essa perspectiva conduz a uma nova classe de modelos dentro da Teoria dos Ciclos Políticos.

3. OS MODELOS RACIONAIS

Por algum tempo as perspectivas clássica e partidária da Teoria dos Ciclos Políticos, abordadas anteriormente, foram fundamentadas na concepção das expectativas adaptativas, a qual sugere que os agentes não entendem o funcionamento do sistema político econômico e ignoram, por conseguinte, a dinâmica relação entre inflação e desemprego. Desta maneira, suas decisões levam em conta apenas o conhecimento passado e presente, tanto dos resultados econômicos, quanto do comportamento do governo. Contudo, o argumento de que as expectativas do público em geral são formadas adaptativamente parece se constituir num dos pontos mais frágeis desses modelos, especialmente para alguns autores que consideram que a escolha de estratégias ótimas para atingir objetivos específicos requer o entendimento do processo político por parte de agentes racionais.

O surgimento da hipótese das expectativas racionais, no final dos anos 70 e durante a década de 80, possibilitou um novo enfoque à Teoria dos Ciclos Políticos, levando a implicações empíricas bastante distintas dos modelos que seguem o argumento das expectativas adaptativas. A noção básica subjacente aos denominados “modelos racionais” de ciclos políticos sugere que o comportamento racional por parte do público, particularmente dos eleitores, implica num perfeito entendimento do ambiente político-econômico, levando, no longo prazo, a uma antecipação das ações e decisões do governo, o que, consequentemente, resultaria no ajustamento das expectativas. Assim, a utilização deliberada de medidas de política econômica, pelo governo, com objetivos eleitorais não provocaria impactos reais significativos na atividade econômica, posto serem antecipadas pelo público, o que impossibilitaria a existência de ciclos políticos de mais longa duração. O surgimento de ciclos políticos no curto prazo, oriundos de manipulações dos instrumentos de política econômica próximo ao período eleitoral, parece ser uma hipótese mais provável.

Sargent e Wallace (1975), num artigo publicado simultaneamente com “The Political Business Cycle” de Nordhaus, argumentam que se as expectativas forem formadas racionalmente, a exploração sistemática pelo governo da Curva de Phillips será inócua (embora possa em algum momento existir), uma vez que a manipulação das variáveis e instrumentos de política macroeconômica seria antecipada pelo público. Assim ressaltam que, mesmo que desejasse, o governo não poderia utilizar regularmente as variáveis econômicas para produzir “booms” econômicos pré-eleitorais regulares. O próprio Nordhaus (1975, p. 172) chegou a reconhecer que “a ignorância da estrutura da economia é extremamente importante para o comportamento que descrevo”, destacando ainda, que, se os eleitores entendessem o processo por trás do trade­off inflação-desemprego, o ciclo político, em seu modelo, tenderia a desaparecer.

Uma das versões clássicas dos “modelos racionais” de ciclos políticos é atribuída à McCallum (1978) que, utilizando dados trimestrais sobre a taxa de desemprego nos Estados Unidos, no período 1948-1974, testa a validade empírica das hipóteses conflitantes de Sargent e Wallace (que o autor, numa referência a Lucas, chama de proposição Lucas/Sargent ou LSP) e de Nordhaus. Os resultados obtidos parecem predominantemente consistentes com a perspectiva das expectativas racionais de Sargent e Wallace e, portanto, desfavoráveis ao modelo proposto por Nordhaus.

Outras abordagens dos modelos racionais procuram incorporar na análise os conceitos da Teoria dos Jogos, em vista da perspectiva de que os agentes econômicos e o governo, para alcançarem seus objetivos específicos, procuram interagir de forma estratégica, se envolvendo em uma variedade de “jogos”. Desta concepção emergem pontos essenciais ao entendimento da relação política-economia, como os relacionados à assimetria das informações, ao grau de competência governamental e à consistência temporal das ações do governo, enfatizados nos trabalhos de Barro e Gordon (1983a; 1983b), Canzoneri (1985), Cuikerman e Meltzer (1986), Backus e Driffill (1985), dentre outros.

Alesina (1987, pp. 653 e 671), em um modelo de teoria dos jogos similar aos propostos por Kydland e Prescott (1977) e por Barro e Gordon (1983a), analisa a interação de dois partidos com metas de inflação e desemprego distintas, num contexto em que as expectativas são formadas racionalmente. Contrariando a teoria convencional dos ciclos políticos que prevê recessão no inicio e expansão econômica no final do governo, este autor argumenta ser possível observar nos Estados Unidos políticas mais restritivas no início das administrações republicanas, a despeito de taxas de inflação mais elevadas no inicio das democráticas. Destaca, ainda, que a alternância dos partidos no poder levanta importantes questões em relação à credibilidade e consistência temporal das políticas econômicas propostas. Nesse sentido, enfatiza que, se os partidos são sensíveis à adoção de normas políticas cooperativas, as flutuações no produto e na taxa de inflação (assim como os custos daí oriundos) podem ser evitadas, o que implicaria, no longo prazo, em maiores benefícios para ambos os partidos. Como o próprio autor destaca, sua análise “propicia um argumento adicional em favor da norma e em detrimento da discrição”, uma vez que a repetida interação dos partidos, através da adoção de normas comuns, pode reduzir a magnitude das flutuações e o “excesso de volatilidade do governo”, o que parece bastante benéfico em vista de situações em que a alternância dos partidos provoca drásticas e dispendiosas mudanças nas políticas econômicas. Numa extensão desse trabalho, Alesina e Sachs (1988) testam a validade empírica da hipótese de ciclos políticos partidários sobre a política monetária dos Estados Unidos no pós-segunda guerra. Argumentam que os efeitos reais de novas políticas poderiam ser observados apenas na primeira metade dos governos. Se um partido mais liberal (ou expansionista, segundo os autores) é eleito, poderia explorar as vantagens de uma curva de Phillips de curto prazo, levando a uma expansão do produto acima da sua tendência e a um elevado crescimento monetário. O contrário seria verdadeiro, i.é, recessão com baixo crescimento monetário, se um partido menos liberal (ou menos expansionista) assumisse o governo. Contudo, à medida que a economia se ajusta completamente ao novo governo, em razão das expectativas racionais, essas mesmas políticas não exerceriam qualquer efeito sobre as variáveis reais, implicando uma curva de Phillips com um formato vertical. Dessa forma, na metade final de quaisquer das duas administrações, as variáveis reais tenderiam a apresentar o mesmo comportamento dada a inexistência de surpresas político-eleitorais.

Rogoff (1987) e Rogoff e Sibert (1988) ressaltam a importância da assimetria das informações para explicação dos ciclos políticos. Argumentam que mesmo, num contexto em que as expectativas são formadas racionalmente, os eleitores, na maioria das vezes, não são bem-informados acerca da competência e desempenho do governo. Isso gera um incentivo para que o governo adote, imediatamente antes das eleições, medidas de política macroeconômica que sinalizem favoravelmente sua competência e demonstrem seu bom desempenho. Nesse sentido, sugerem que os ciclos políticos verificados sobre determinadas variáveis e políticas macroeconômicas podem resultar de uma temporária assimetria nas informações que é explorada pelo governo com o intuito de melhorar sua popularidade, aumentando suas possibilidades de eleição.

4. EVIDÊNCIA EMPÍRICA INTERNACIONAL

Estudos que procuram demonstrar a existência de manipulação da economia com objetivos político-eleitorais têm se constituído num exercício bastante frequente nas duas últimas décadas, especialmente nos países europeus e Estados Unidos. Em parte, a proliferação destas pesquisas pode ser vista como uma reação aos resultados empíricos reportados por Nordhaus, que serviram como referência para uma grande parte das análises subsequentes.

Examinando dados de nove países para o período 1947-1972, Nordhaus encontrou evidência de ciclos políticos sobre a taxa de desemprego da Alemanha, Nova Zelândia e Estados Unidos. As indicações para França e Suécia foram bastante modestas, dada a fragilidade da evidência estatística. Os resultados obtidos para Austrália, Canadá, Japão e Inglaterra não se mostraram consistentes com a hipótese de ciclo político sobre a taxa de desemprego.

De acordo com Nordhaus, os resultados dos testes para os Estados Unidos revelaram uma queda acentuada, antes, e um aumento na taxa de desemprego, após as eleições de 1948, 1952 e 1956. A taxa de desemprego declinou, ainda, antes das eleições de 1964, elevou-se acentuadamente após as eleições de 1968 e voltou a cair antes das eleições de 1972. A propósito, o período 1969-72, que corresponde ao primeiro governo Nixon - caracterizado por elevadas taxas de desemprego no início e taxas mais baixas no final da administração-, é apontado pelo autor como a mais forte evidência de ciclo político nos Estados Unidos no pós-guerra.⁴ Nordhaus destaca, ainda, que os resultados obtidos para a Inglaterra foram bem menos conclusivos, sugerindo que a taxa de desemprego apresentou um comportamento segundo a previsão teórica apenas após as eleições de 1970 e antes das eleições de 1955 e 1959.

Num modelo similar, MacRae (1977) verifica a evidência de ciclo político sobre a inflação e desemprego para quatro eleições presidenciais dos Estados Unidos no período 1957-1972. A adoção de hipóteses alternativas - de que o eleitor não vota estrategicamente (ou de que ele é míope, no sentido de Nordhaus), contra a de que o eleitor se comporta racionalmente, votando, portanto, de forma estratégica - leva a diferentes resultados. O poder de predição da variável política mostra ser melhor sob a hipótese de que o eleitor é míope na segunda e terceira eleições - Kennedy-Johnson (1961-64) e Johnson (1965-68) - ocorridas no período sob consideração. De outra forma, quando se considera a hipótese de que o eleitor vota estrategicamente, a variável política explica melhor o primeiro e quarto períodos eleitorais - segundo governo Eisenhower (1957-60) e governo Nixon (1969-72). A inferência final de MacRae é de que a hipótese de miopia eleitoral, conforme visto, nem sempre prevê um padrão cíclico na taxa de desemprego, num contexto em que os objetivos políticos e as restrições econômicas são mutáveis ao longo do tempo. A hipótese de voto estratégico pode, sob certas circunstâncias, explicar melhor o comportamento cíclico desta variável. Outra conclusão que merece ser destacada é a de que, sob a suposição de miopia eleitoral, o trade-off dinâmico inflação /desemprego resulta num ciclo estável. O relaxamento dessa suposição, e a adoção da hipótese de que o eleitor se comporta racionalmente, implica, por sua vez, uma combinação inflação/desemprego que reflete, no longo prazo, o ótimo social.

Outras análises empíricas posteriores, tais como Tufte (1978), Frey e Schneider (1978), Laney e Willet (1983), Haynes e Stones (1988), dentre outras, suportam, respeitadas suas especificidades, a hipótese de ciclos políticos de Nordhaus. Nesse sentido, Tufte demonstra que, em oito eleições presidenciais ocorridas nos Estados Unidos, no período 1946-1976, seis apresentaram taxas de desemprego mais baixas naqueles anos do que em relação aos demais. Por outro lado, Frey e Schneider (1978, p. 250), analisando dados para o Reino Unido no período 1959-1974, mostram que “a vantagem em popularidade do governo, comparada com a do principal partido que lhe faz oposição, é significativamente afetada pelo estado da economia. Um aumento na taxa de inflação de 1% reduz a vantagem do governo em 0,6% e um aumento no desemprego em 1% reduz a vantagem do governo em 6%”. Argumentam, assim, que os governos com popularidade em baixa tendem a adotar políticas econômicas mais expansionistas próximo as eleições, com o objetivo de melhorar suas possibilidades eleitorais. Nesse sentido, mesmo em vista de diferenças importantes em relação à versão clássica dos ciclos políticos, tais resultados parecem consistentes com o modelo de Nordhaus.⁵

Por outro lado, algumas análises críticas contestam a validade desses resultados. Sheffrin (1989) ressalta a fragilidade das evidências empíricas reportadas tanto por Nordhaus quanto por Tufte. Em relação ao primeiro, sublinha que apenas os dados para três dos nove países examinados propiciaram alguma consistência com o modelo teórico. Com relação a Tufte, critica a omissão de duas eleições no período analisado, além de sugerir que as conclusões de que a taxa de desemprego foi menor antes das eleições de 1964 e 1968 devem ser relativizadas, uma vez que o comportamento desta variável mostrou, virtualmente, uma queda durante todos os anos 60. Sheffrin (1989, p. 145) destaca, ainda, que a administração Carter - marcada por uma recessão no último ano de governo - se constituiu num “verdadeiro contra-exemplo” de ciclo político sobre a taxa de desemprego e renda disponível nos Estados Unidos. Por outro lado, a evidência propiciada por McCallum (1978), seguindo as previsões do modelo de Nordhaus, não favorece a hipótese de que a variável política influenciou a taxa de desemprego nos Estados Unidos no período 1948-1974, mas se revelou predominantemente consistente com a proposição Lucas/Sargent.

Contudo, a evidência de manipulação da economia com objetivos político-eleitorais parece encontrar maior suporte empírico quando as suposições do modelo clássico são modificadas no sentido de incorporar outras variáveis, assim como aspectos relacionados às diferenças político-partidárias e ao comportamento racional dos agentes envolvidos nesse processo. Dessa forma, pesquisas empíricas, como as de Golden e Poterba (1980), Abrams et alii (1980), Beck (1982 e 1984), Hibbs (1977 e 1988), Chapell e Keech (1986), Richards (1986) e Havrilesky (1987), rejeitam a perspectiva estrita de ciclo político, não obstante algumas delas apresentarem consistência com os pressupostos dos modelos partidários e racionais.

Hibbs (1977), com base numa amostra de economias da OECD e Estados Unidos, demonstra que a preferência revelada dos países regularmente governados por partidos de esquerda tem sido associada com baixo desemprego/alta inflação, ao contrário daqueles países dirigidos por partidos de centro e de direita, caracterizados por uma relação alto desemprego/baixa inflação. Os resultados reportados especialmente para os Estados Unidos e Inglaterra no pós-guerra sugerem que a taxa de desemprego apresentou, nesses países, uma tendência crescente, nos governos conservadores e republicanos, e decrescente, nas administrações democráticas e trabalhistas. Numa revisão crítica dessa evidência, Beck (1982) chega a resultados similares, divergindo, entretanto, em relação à dimensão do impacto do partido sobre a taxa de desemprego nos Estados Unidos, que parece ser, em valores absolutos, bem menor (ou aproxima­ damente metade) daquela postulada por Hibbs.⁶

Tufte (1978), Grier (1989), Maloney e Smirlock (1981) propiciam evidência de ciclos políticos monetários nos Estados Unidos. Os resultados reportados por Tufte indicam que a taxa de crescimento da oferta de moeda (M1) aumentou nos dois anos que antecederam as eleições presidenciais ocorridas no período 1948-1976, em comparação aos dois anos seguintes às eleições. Maloney e Smirlock demonstram que as oscilações verificadas na política monetária no período 1957-1976 podem, em parte, ser explicadas pelo comportamento maximizador de votos do governo. Alesina et alli (1992, p. 228), com base em informações para as democracias da OECD, argumentam que ciclos monetários de caráter político ocorrem com frequência em diversos países. Contudo, não são verificados em todos os períodos eleitorais e apresentam uma intensidade relativamente moderada. Nesse sentido, afirmam que “a manipulação pré­eleitoral da política econômica ocorre frequentemente, mas não sempre, e é determinada pela preocupação reputacional dos políticos”. Uma surpreendente evidência empírica reportada por estes autores indica a existência de ciclo político na oferta monetária alemã, mesmo em vista da quase completa autonomia do Banco Central desse país. Uma explicação considerada plausível para tal comportamento enfatiza que, dada a forte credibilidade do público em relação à sua independência, o Banco Central alemão acaba sendo capaz de surpreender os agentes, por estes não acreditarem numa utilização deliberada da política monetária com objetivos eleitorais. Assim, o comprometimento com a estabilidade de preços que caracteriza a economia alemã - e que resulta numa curva de Phillips menos inclinada, que pode ser favoravelmente explorada no curto prazo - faz com que pequenas manipulações da política monetária produzam efeitos significativos em termos de resultados econômicos. Numa direção contrária, a Nova Zelândia demonstrou a mais forte evidência de ciclo político monetário, indicando coerência com a falta de autonomia (à época) do seu banco central.

Beck (1984), examinando dados para os Estados Unidos no período 1955-1982, demonstra que, de uma forma geral, o Federal Reserve Bank não muda a política monetária antes das eleições. Entretanto, sugere que a política monetária é mais expansiva sob governos democráticos do que sob republicanos. Golden e Poterba (1980) também apresentam evidência de que o período eleitoral parece não exercer influências sobre a taxa de crescimento da oferta de moeda (M1) nos Estados Unidos, no período pós-guerra, o que também é verdadeiro para transferências e outros indicadores de política fiscal. Havrilesky (1987) destaca que a mudança de um governo republicano para um governo democrático leva a um aumento na oferta monetária e vice-versa.

Outros estudos empíricos têm enfatizado a manipulação da política fiscal pelo governo, com o objetivo de maximizar sua performance eleitoral. Tufte (1978) demonstra que, numa amostra de vinte e sete economias democráticas, dezenove apresentaram alguma evidência de ciclo político, refletida especialmente no crescimento mais acelerado da renda real disponível em anos de eleições.⁷ Para os Estados Unidos, os resultados foram particularmente favoráveis, denotando que, num total de doze eleições realizadas no período 1948-1976, oito demonstraram evidência de ciclo político, refletido principalmente na manipulação de transferências pelo governo - maximizadas imediatamente antes do período eleitoral - e pela redução e/ou adiamento da elevação das tarifas ou impostos públicos. Duas importantes críticas a esses resultados merecem ser mencionadas. Alt e Chrystal (1983) argumentam que a evidência de aceleração na renda real disponível, reportada por Tufte, pode indicar, muito mais, bom senso político do que manipulação da política fiscal, uma vez que a escolha do momento das eleições era uma variável sob controle do partido que se encontrava no poder. Por outro lado, Hibbs (1987), observou que o acelerado crescimento nas transferências do governo no final de 1972 resultava de mudanças na legislação de política fiscal então vigente.

Nessa mesma linha, Bizer e Durlauf (1990), analisando a dinâmica dos impostos nos Estados Unidos, mostram evidência de um ciclo político orçamentário, o que também é apontado por Alesina (1988 e 1989) no que respeita à manipulação de transferências fiscais pelo governo. Ainda, Alesina et alli (1992) observam que o efeito das eleições sobre os déficits orçamentários na amostra de países da OECD é estatística e economicamente significativo, o que sugere a adoção de políticas fiscais mais “frouxas” em anos eleitorais.

Conforme visto, os testes de ciclos políticos, de uma maneira geral, parecem mostrar maior suporte empírico para variáveis relacionadas aos instrumentos de política econômica, i.é, políticas monetária e fiscal, que na opinião de alguns analistas podem ser mais facilmente manipuladas. O impacto do calendário eleitoral sobre resultados macroeconômicos como produto interno bruto, inflação e desemprego se mostra bem menos conclusivo. Ainda assim, evidência de ciclo político sobre o PIB nos Estados Unidos é propiciada por Haynes e Stones (1988 e 1989) e, numa perspectiva partidária, por Alesina e Sachs (1988), para o período pós-segunda guerra. Entretanto, a evidência empírica apresentada por Alesina et alli (1992) para os países da OECD não suporta, em sua maioria, a hipótese de ciclos políticos sobre as taxas de desemprego e de crescimento do produto interno bruto real. No que respeita a inflação, os resultados reportados por esses autores sugerem um crescimento pós-eleitoral nessa variável, justificado pela adoção de políticas fiscais e monetárias mais expansionistas e/ou por uma escolha oportunística do melhor momento (após as eleições) para reajuste dos preços regulados e das tarifas públicas.

5. CICLO POLÍTICO NO BRASIL

No debate sobre o impacto que a política parece exercer sobre a performance macroeconômica no Brasil, figuram, pelo menos, duas perspectivas distintas. Uma, seguindo a ideia defendida e frequentemente difundida pela literatura econômica, sublinha a existência de uma relação de causalidade entre regime político e crescimento da economia. Outra, inspirada na Teoria dos Ciclos Políticos e na Teoria da Regulação de Peltzman e Stigler, destaca o comportamento maximizador de suporte político por parte do agente regulador de preços.

Autores como Galenson (1959), De Schweinitz (1959), Huntington (1968), Huntington e Dominguez (1975), Marsh (1979), Rao (1984), dentre outros, sugerem a existência de uma relação negativa entre democracia e desempenho econômico. Em linhas gerais, essa abordagem defende que as pressões populares, características dos regimes democráticos, implicam em políticas distributivas que não são condizentes com as taxas de investimentos necessárias à promoção de um crescimento rápido. Nesse sentido, crescimento econômico e democracia aparentam ser objetivos incompatíveis. Por seu turno, a suposta “tranquilidade social e política” - dada a insensibilidade dos governos frente às pressões populares -, inerente aos regimes autoritários, reduz as incertezas em relação à trajetória futura da economia, agindo favoravelmente em relação à acumulação de capital necessária para promoção do rápido crescimento econômico, seja pela atração de investimentos estrangeiros ou pela capacidade de aumentar a poupança interna forçada.

Por outro lado, analistas como Dick (1974), Nordlinger (1970), Findlay (1990), Olson (1991), North (1990), Przeworski (1990) e Barro (1990) contestam essa perspectiva e consideram “a autonomia do Estado como perniciosa para o desempenho econômico” (cf. Przeworski e Limongi, 1993, p. 180). Argumentam que apenas as manifestações democráticas podem levar o Estado a agir em benefício do interesse geral e, nesse sentido, as formas de governo ditatoriais são vistas como “uma fonte de ineficiência”. Todavia, a controvérsia em torno desta questão não se restringe apenas ao campo teórico. Przeworski e Limongi (1993) destacam, em dezoito estudos que examinaram, que a evidência estatística em favor da democracia ou do autoritarismo é inconclusiva, indicando que sob certas circunstâncias, ambos os argumentos podem ser verdadeiros.

Particularmente no que respeita ao caso brasileiro, estudos como os de Rao (1984-85) e Cohen (1985) apontam a experiência do regime militar como um típico “exemplo de prosperidade autoritária” (cf. Soares e Silva, 1989, p.129). Entretanto, Soares e Silva (1989 p. 137)), ao compararem as taxas de crescimento da economia brasileira durante o período democrático do pós-guerra (1945-64), com as do período autoritário (1964-84), não encontram evidência empírica de diferenças significativas no desempenho dos dois regimes. Ressaltam, assim, que aquelas “avaliações positivas do desempenho econômico do regime autoritário brasileiro são prematuras”. O foco de divergências parece residir na periodicidade adotada naqueles estudos. No caso do trabalho de Rao, o período do regime autoritário considerado (1960-78) engloba aproximadamente quatro anos de democracia, ou seja 1960-64. Em relação a Cohen, o período autoritário foi considerado em aberto, i.é, 1964-76, e exclui, portanto, a recessão do início dos anos 80. Isso implica em taxas de crescimento mais elevadas e leva a uma conclusão equivocada de maior eficiência do regime autoritário no Brasil. A simples extensão desses períodos até meados da década de 80 é suficiente para alterar, significativamente, os resultados e conclusões apresentadas. Conforme ressaltam Soares e Silva, quando se utiliza uma série temporal para todo o período autoritário (1964-84), a evidência estatística indica que a taxa de crescimento da renda per capita no Brasil não é afetada pelo tipo de regime político.

Serra (1979) também demonstrou forte insatisfação com esse tipo de abordagem, ao destacar que o rápido crescimento da economia brasileira no período 1968-74 não se deu em função de maiores racionalidade e capacidade de acumulação do regime autoritário. Antes, as taxas de crescimento mais elevadas resultaram de condições econômicas mais favoráveis tanto da economia doméstica quanto da internacional. Ressalta, ainda, que a experiência histórica da economia brasileira não mostra incompatibilidade entre o regime democrático e um desempenho econômico favorável.

Numa outra linha de pesquisa, Paiva (1994) procura integrar as abordagens que enfatizam a correlação entre desempenho econômico e eleições, com aquelas que destacam o comportamento dos preços em mercados regulados. Paiva (1994) argumenta que uma estratégia otimizadora por parte do governo, tendo em vista uma melhor performance eleitoral pode levar a um comportamento cíclico dos preços regulados.⁸ Na análise do comportamento dos preços no mercado de gasolina no Brasil, no período 1964-84, Paiva apresenta evidência empírica de que o preço desse produto foi reajustado abaixo da taxa de inflação na grande maioria dos anos eleitorais. Por outro lado, em nove, dentre dez anos sem eleições do período sob consideração, o reajuste desse preço foi sempre superior à inflação.

Conforme esse autor, esses resultados sugerem a existência de um incentivo (eleitoral) para que o regulador estabeleça preços mais baixos, próximo às eleições, e preços mais altos, quando o período eleitoral está mais distante. Assim, a evidência sugere a presença de um ciclo político sobre a formação de preços nos mercados regulados no Brasil, especialmente da gasolina.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

No contexto da Teoria dos Ciclos Políticos, os resultados apontados por este estudo sugerem algumas considerações gerais.

Modelos que procuram mostrar a interdependência mútua entre economia e política têm sido amplamente testados e difundidos na literatura internacional e, de uma forma especial, nos Estados Unidos e países da OECD. A evidência empírica propiciada por estas pesquisas é sugestiva na indicação de que a variável política, especialmente a eleitoral, revela ser importante determinante das flutuações cíclicas da economia. Assim, parece existir um consenso de que a Teoria dos Ciclos Políticos - quer seja numa concepção partidária ou, seguindo Nordhaus (1975), oportunística - mostra­se consistente com o desempenho político-econômico de diversas sociedades democráticas modernas, não obstante surjam, frequentemente, divergências em relação a intensidade ou a forma através da qual esses ciclos se manifestam.

A evidência tende a ser mais favorável em relação a variáveis como políticas monetária e/ou fiscal, em concordância com a noção de que os instrumentos de política macroeconômica são mais facilmente manipulados pelas autoridades. Por outro lado, os testes empíricos de ciclos políticos sobre variáveis tais como produto interno bruto e desemprego têm sido bem menos conclusivos.

No que diz respeito à economia brasileira, os resultados empíricos reportados por Paiva (1994) apontam um comportamento cíclico eleitoral na formação dos preços regulados (especialmente da gasolina), sugerindo a possibilidade de existência de ciclos políticos no Brasil.

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• 1
  A curva de Phillips convencional descreve a existência de uma relação inversa entre inflação e desemprego. Do ponto de vista da política econômica, a curva de Phillips mostra que taxas menores de desemprego podem ser alcançadas incorrendo-se em taxas mais elevadas de inflação. O inverso é também verdadeiro, isto é, uma política de combate à inflação implicaria em taxas de desemprego maiores.
• 2
  Os países em questão são: Austrália, Canadá, França, Alemanha, Japão, Nova Zelândia, Suécia, Inglaterra e Estados Unidos.
• 3
  Os países analisados por Hibbs são: Dinamarca, Finlândia, Países Baixos, Suécia, França, Itália, Ingla­terra, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, Noruega e Alemanha Ocidental.
• 4
  As taxas de desemprego nos Estados Unidos subiram de 3,4% no final de 1968 para 7% no final de 1970, voltando a cair para cerca de 4,5% no final de 1972, quando foram realizadas eleições presidenciais. Alesina (1988) ressalta que, para diversos analistas este parece ser o único caso claro de ciclo político sobre a taxa de desemprego nos Estados Unidos no pós-guerra.
• 5
  O modelo de Frey e Schneider (1978) distingue-se do modelo clássico de ciclo político, especialmente pela suposição de que o governo reage ao seu meio ambiente político e às condições econômicas em geral. Nesse sentido, a manipulação da economia com o objetivo de melhorar o desempenho eleitoral só ocorre quando a popularidade do governo encontra-se em baixa e, portanto, quando sua probabilidade de reeleição é pequena. Outro ponto importante considerado nessa análise sugere que a utilização dos instrumentos políticos é determinada também por fatores ideológicos, caso o governo seja livre para agir segundo as suas preferências.
• 6
  Hibbs (1977) mostra que oito anos de governo republicano nos Estados Unidos levaram a um acréscimo de mais de 2.5 pontos na taxa de desemprego.
• 7
  Os dados analisados compreendem o período 1961-72. Os resultados reportados para a Austrália, Bélgica, Canadá, Chile, Costa Rica, Finlândia, França, Índia, Irlanda, Israel, Jamaica, Japão, Luxemburgo, Nova Zelândia, Noruega, Suécia, Suíça, Inglaterra e Estados Unidos demonstram que a renda real disponível cresceu mais nesses países em anos eleitorais. Áustria, Alemanha, Itália, Países Baixos, Filipinas e Uruguai não mostraram evidência de ciclo político sobre a renda real disponível
• 8
  Paiva (1994), utiliza como referência teórica o modelo desenvolvido por Peltzman (1976) que, em linhas gerais, procura mostrar que o preço regulado é determinado de forma a maximizar os ganhos políticos do agente regulador. A esse modelo original, incorpora - numa referência à abordagem de ciclos políticos de Nordhaus (1975), McCallum (1978) e Alesina (1987) e outros - a hipótese de que a proximidade das eleições afeta significativamente as decisões do governo.

• 10
  JEL Classification: D72; D78; B21; H50.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  20 Abr 2022
• Data do Fascículo
  Apr-Jun 1999