Análise da trajetória dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF): insulamento ou presidencialismo de coalizão?

ANALYSIS OF THE TRAJECTORY OF BRAZILIAN SUPREME FEDERAL COURT (STF) MINISTERS: INSULATION OR COALITION PRESIDENTIALISM

Resumo

O processo político de indicação dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) ainda é pouco conhecido pela literatura especializada. Esse é um processo que obedece à lógica do presidencialismo de coalizão? Ou trata-se de um espaço próprio de insulamento burocrático? O presente artigo busca responder a essas questões. Além de matérias da imprensa, a principal fonte documental desta investigação consiste nos depoimentos colhidos pelo projeto História oral do Supremo (1988-2013) , da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas (FGV DIREITO RIO). O artigo está estruturado em três seções. A primeira observa os trâmites legais e políticos de um processo de indicação de ministro ao STF. A segunda está subdividida em subseções que abordam as trajetórias dos ministros indicados por cinco presidentes: Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff e Michel Temer. A terceira seção relaciona os dados encontrados pela investigação com as literaturas que tratam das bases do presidencialismo de coalizão brasileiro e do “insulamento burocrático”. Conclui-se que as indicações de ministros ao STF não operam em uma única forma, mas sim em quatro articulações distintas: interna, barganha, simbólica e insulada. Essas indicações seguem por uma lógica própria, híbrida, simultaneamente política e técnica, e respondem às demandas da conjuntura.

Supremo Tribunal Federal (STF; presidencialismo de coalizão; insulamento burocrático; Poder Judiciário

Abstract

The political process of nominating the ministers of the Brazilian Supreme Federal Court (STF) is still little known by the specialized literature. Is this a process that follows the logic of coalition presidentialism? Or is it a space for bureaucratic insulation? This article seeks to answer these questions. In addition to press reports, the main documentary source of this investigation consists of testimonies collected by the FGV’s Oral History project (1988-2013). The article is structured in three sections. The first observes the legal and political procedures of a process of appointing a minister to the STF. The second is subdivided into subsections that address the trajectories of the ministers appointed by five presidents: Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff and Michel Temer. The third section relates the data found by the investigation to the literature dealing with the bases of Brazilian coalition presidentialism and “bureaucratic isolation”. It is concluded that the indications of ministers to the STF do not operate in a single way, but in four different articulations: internal, bargain, symbolic and insulated. These indications follow their own, hybrid logic, simultaneously political and technical, and respond to the demands of the conjuncture.

Brazilian Supreme Federal Court (STF; coalition presidentialism; bureaucratic insulation; Judiciary Power

Introdução

No Brasil, assim como ocorre no cenário internacional, o sistema político no período pós--Constituição de 1988 ficou marcado pela emergência do protagonismo do Poder Judiciário. Pesquisas e mais pesquisas têm sido realizadas com o objetivo de compreender o significado estrutural de fenômenos como a judicialização da política, o ativismo judiciário e a expansão da judicial review , entre tantos outros ( CASTRO, 1997 ; WERNECK VIANNA et al., 1999 ; CITTADINO, 2004 ; POGREBINSCHI, 2011 ). Em paralelo, instituições como o Ministério Público Federal (MPF) e as Defensorias Públicas passaram a ser investigadas sob a lupa do institucionalismo ( ARANTES, 1999 ; VIEIRA e RADOMYSLER, 2015 ; BUTA, GOMES e LIMA, 2020). É sob esse registro que surgem diversas investigações sobre o Supremo Tribunal Federal (STF). Muitas pesquisas comportamentais sobre como votam os membros do STF têm sido realizadas ( ARGUELHES e RIBEIRO, 2015 ; SILVA, 2018 ; OLIVEIRA, 2019 ; SANTOS, 2020 ). Outra abordagem, mais próxima de uma sociologia das elites ou de uma sociologia do direito, debruça-se sobre o perfil da magistratura brasileira e os aspectos comuns nas trajetórias desses atores ( WERNECK VIANNA et al., 1997 ; ENGELMANN, 2006 ; SADEK, 2006 ; SANTOS e DA ROS, 2008 ; PERISSINOTTO, MEDEIROS e WOWK, 2008; DA ROS, 2012 ; FONTAINHA, JORGE e SATO, 2018). Há, no entanto, uma ausência nessa literatura sobre o Poder Judiciário. Pouco sabemos sobre a lógica da articulação política que permite que determinados atores cheguem em instituições como o STF ou, dito de outro modo, sobre o recrutamento dessas elites. Desvendar essa lógica foi o objetivo da presente pesquisa.

A questão geral que orientou esta investigação foi: “Quais são as características dos indivíduos indicados para o STF quanto à sua carreira e ao seu vínculo político?”. A dúvida aqui não é burocrática, mas sim política e se desenvolve em perguntas mais específicas. Há características em comum na forma como cada nome foi escolhido por cada presidente? Ou cada indicação responde a uma exigência particular e contingente da conjuntura? O recrutamento de um ministro é mais um recurso político do presidente da República na gestão do presidencialismo de coalizão? Ou, ao contrário, as indicações são operadas dentro da lógica do insulamento burocrático?

A principal fonte documental desta investigação consiste nos depoimentos colhidos pelo projeto História oral do Supremo (1988-2013) , da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas (FGV DIREITO RIO), com participação do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea (CPDOC) e da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV DIREITO SP). Esse projeto teve por objetivo criar um registro audiovisual e escrito da história do STF a partir de depoimentos de ministros aposentados e em atividade. Nas palavras de um de seus coordenadores, “o projeto se constitui como fonte inédita para historiadores, cientistas políticos, cientistas sociais, pesquisadores do direito e jornalistas, entre outros, interessados no passado e no presente do tribunal” ( CANTISANO, 2019 , p. 93). Com efeito, o conjunto de informações reunidas ali permite uma profunda análise comparada da trajetória dos ministros do STF, objeto da presente pesquisa. Por exemplo, Vieira et al. (2017) utilizaram essa fonte como suporte para a análise das indicações ao STF; entretanto, a preocupação dos autores está na crítica da ausência da participação popular nesse processo. O mesmo fez Jorge (2016) , embora reconheça que certo elemento de participação social já esteja sendo assimilado pelo Senado durante as sabatinas. Já Fontainha, Almeida e Maciel (2017), Fontainha, Santos e Oliveira (2017) e Fontainha, Nuñez e Otero (2017) partiram dessa mesma História oral do Supremo , entre outras fontes, para analisar perfis, trajetórias e deslocamentos territoriais das elites jurídicas que constituem o STF. Ao todo, há depoimentos de 21 ministros que foram indicados desde a época do governo de José Sarney. Há, contudo, algumas ausências. Ministros como Maurício Corrêa, Ellen Gracie, Gilmar Mendes, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber não participaram das entrevistas. Por essa razão, além da História oral do Supremo , foram recolhidas matérias da imprensa como fontes complementares.

O presente artigo está estruturado em três seções. A primeira observa os trâmites legais e políticos de um processo de indicação de ministro ao STF. A segunda está subdividida em subseções que abordam as trajetórias dos ministros indicados por cinco presidentes, quais sejam, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff e Michel Temer, respectivamente. A terceira seção relaciona os dados encontrados pela investigação com as literaturas que tratam das bases do presidencialismo de coalizão brasileiro e do “insulamento burocrático”. Conclui-se que as indicações de ministros ao STF não operam em uma única forma, mas sim em quatro articulações distintas: interna, barganha, simbólica e insulada. Essas indicações seguem por uma lógica própria, híbrida, simultaneamente política e técnica, e respondem às demandas da conjuntura.

1. O processo de indicação de um ministro ao STF

Em linhas gerais, o processo de nomeação de um ministro no STF está regulado pelo art. 101 da Constituição de 1988. Esse artigo traz apenas duas exigências: em primeiro lugar, que o escolhido tenha mais de 35 e menos de 65 anos de idade, e notável saber jurídico e reputação ilibada; em segundo lugar, que seja nomeado pelo presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal. No Senado, o processo passa por três etapas: primeiro o presidente da República indica um nome ao Senado; em seguida, esse nome deve ser sabatinado pela Comissão de Constituição de Justiça (CCJ), que decide, por voto secreto, se o indicado possui notável saber jurídico ou não; por fim, caso tenha sido aprovado pela CCJ, o nome do indicado é levado ao plenário do Senado, onde precisa ser aprovado por maioria simples, ou seja, por pelo menos 41 dos 81 senadores.

Esse é o processo legal, burocrático. Mas, efetivamente, o que é necessário para que determinado nome chegue ao STF e não outro? Diríamos que há duas dimensões desse processo nos bastidores: uma de baixo para cima, e outra de cima para baixo. Segundo o ministro Ayres Britto, o processo de indicação e nomeação de um ministro do STF depende de pelo menos três instâncias: o reconhecimento acadêmico, o apoio institucional e a articulação política (FONTAINHA, MAFEI e ALMEIDA, 2017). Essas são condicionantes que dependem do próprio candidato, ou seja, que surgem de baixo para cima. Na prática, ao menos na maior parte das vezes, o que ocorre nos bastidores da política é uma verdadeira campanha promovida pelo candidato e por seus apoiadores para que o presidente da República seja convencido da indicação. Como, na peculiar expressão do ministro Luís Roberto Barroso em seu depoimento ao projeto de História oral da FGV, “jabuti não sobe em árvore”, há sempre intermediários que contribuem para essa campanha de baixo para cima.

Com efeito, o termo “campanha” é alvo de polêmicas. Fux é o mais explícito ao falar sobre a necessidade de uma campanha: “E não existe, não há possibilidade nenhuma, zero, de se chegar a um cargo desse sem apoio político. [...] E, através dos políticos, eles então levam o seu nome para o presidente, que escolhe. Então, isso é um ritual que todo mundo tem que passar” (FONTAINHA, VANNUCCHI e NUÑEZ, 2016, p. 69-71). Em oposição a Fux, o ministro Eros Grau é um severo crítico da ideia de campanha e considera que “quem faz campanha para ir para o Supremo perde a credibilidade de si próprio, porque ele, a partir desse momento, ele já não é independente. [...]. Então, eu acho que é inteiramente inconcebível. O sujeito perde completamente as condições de ser um juiz [...]” (FONTAINHA, MAFEI e ACCA, 2015, p. 60--61). Mais moderado, Barroso não diz ter feito campanha, embora reconheça como legítimo esse processo. “Eu não era propriamente um candidato no sentido de que eu me apresentasse, o que é perfeitamente legítimo, muita gente faz isso, as pessoas têm estilos diferentes”, defende Barroso (FONTAINHA, VANNUCCHI e SANTOS, 2016, p. 94). O ministro Teori Zavascki segue por linha semelhante: “Eu nunca fui de fazer campanha, não é que eu não quisesse, mas nunca fui assim de me colocar como candidato” (FONTAINHA, VIEIRA e SATO, 2017, p. 70). Já o ministro Carlos Ayres Britto, embora discorra sobre a importância de seus apoiadores, não se sente à vontade para utilizar o termo. “Não é campanha, porque não há campanha. A minha campanha... Campanha é inadequado, porque não houve campanha, campanha propriamente dita”, diz Ayres Britto em aparente ato falho no seu relato para a História oral da FGV (FONTAINHA, MAFEI e ALMEIDA, 2017, p. 83).

Em paralelo, há uma clara movimentação do presidente da República feita de cima para baixo. Como nenhum presidente quer passar pela situação constrangedora de ter sua indicação rejeitada pelo Senado, há uma sondagem prévia sobre a opinião dos outros dois Poderes, Legislativo e Judiciário, sobre aquele nome. Se nessas sondagens o presidente da República perceber que o nome em avaliação não será aceito pelos demais Poderes, então o próprio presidente pode recuar na indicação ( LEMOS e LLANOS, 2007 ). Críticos dessa tradição, Werneck Vianna et al. (1997 , p. 45) apontam que no Brasil “se institucionalizou uma espécie de silêncio obsequioso nessa matéria, sendo da tradição do Senado, diante de uma omissão generalizada por parte da sociedade civil, referendar burocraticamente o nome apontado por vontade presidencial”. Esse processo é bem diferente daquele que ocorre nos Estados Unidos, onde “é intenso o debate público por ocasião da indicação dos seus membros, sendo frequente a recusa pelo Senado dos nomes propostos pelo Presidente da República, ou, ainda, diante do clamor público e da oposição política, a retirada da indicação” ( WERNECK VIANNA et al., 1997 , p. 45). Pegoraro (2006) corrobora essa interpretação quando ressalta a importância de o Senado e de a sociedade civil valorizarem mais a sabatina. Sobre esse segundo aspecto, de cima para baixo, vale a pena acompanhar o registro feito pelo ministro Dias Toffoli:

Muito se diz que o Senado não rejeita nomes e que, historicamente, no Brasil, o Senado não tem o costume de rejeitar os nomes. É que aqui no Brasil, o que o presidente da República faz? Ele consulta o Senado antes, informalmente. [...] Então, por exemplo, se consultam os presidentes do Senado e da Câmara, o presidente do Supremo geralmente é ouvido. Pelo menos o presidente Lula, com quem eu trabalhei diretamente, seja na subchefia, seja na AGU, ele nunca nomeou, ou indicou, melhor dizendo, alguém ao Senado que ele já não soubesse que o nome ia passar e que era um nome bem-visto pelos três poderes. ( FONTAINHA et al., 2017 , p. 109-110)

Compreendido esse processo burocrático e político que envolve as indicações ao STF, podemos agora observar como elas ocorreram na prática nos governos de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff e Michel Temer.

2. A trajetória das indicações ao STF

2.1. Trajetória do ministro do STF indicado por Itamar Franco

Em fins de 1992, o presidente Fernando Collor de Mello renunciou ao seu mandato ao perceber a iminência da aprovação de seu impeachment no Senado. Em seu lugar, assumiu o vice, Itamar Franco. Uma das primeiras medidas de Itamar, em outubro de 1992, foi a nomeação do senador Maurício Corrêa como Ministro da Justiça. Líder do Partido Democrático Trabalhista (PDT) no Senado, Corrêa havia sido vice-presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito que culminou no impeachment de Collor e vice-presidente da CCJ. Sua nomeação no ministério derivava da amizade com Itamar, mas também da composição inicial do PDT com o novo governo. Por criticar as privatizações empreendidas pelo governo, o PDT se afastou de Itamar, mas Corrêa preferiu permanecer no cargo. Assim, transferiu-se para o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) em 1993, partido que dava suporte ao governo federal. Com a aposentadoria do ministro Paulo Brossard, Itamar encontrou a chance de enviar seu amigo para a vaga no STF. Desse modo, Corrêa foi nomeado ministro do Supremo em dezembro de 1994, posto que ocupou até 2004.

2.2. Trajetória dos ministros do STF indicados por Fernando Henrique Cardoso

Primeiro presidente reeleito na Nova República, Fernando Henrique Cardoso, do PSDB, permaneceu no cargo de janeiro de 1995 até janeiro de 2003. Apesar dos oito anos de governo, o tucano teve a possibilidade de indicar apenas três ministros: Nelson Jobim, Ellen Gracie e Gilmar Mendes.

O primeiro deles, Nelson Jobim, era um ator claramente do mundo da política. Deputado federal pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) até 1994, Jobim foi nomeado como ministro da Justiça em janeiro de 1995. Não obstante o PMDB tivesse um candidato presidencial em 1994, Orestes Quércia, Jobim não seguiu a orientação partidária e apoiou a campanha presidencial de Fernando Henrique. Sua infidelidade partidária foi retribuída com a indicação para o Ministério da Justiça (MJ), cargo em que permaneceu até abril de 1997, quando foi nomeado ministro do STF. Em seu depoimento, Jobim narra um fato curioso sobre esse processo:

Final do governo Itamar, aposentava-se o ministro... Eu não me recordo quem, alguém completava setenta anos, e o Fernando Henrique era candidato a presidente da República. Então, quando se iniciou, enfim, iniciou-se a aposentadoria desse ministro, eu fui conversar com o Fernando, dizendo que eu tinha interesse em, eventualmente, entrar para o Supremo. Aí, o Fernando me disse que o Itamar iria nomear o Maurício Corrêa para a substituição... [...] Aí, o Fernando [riso contido], que estava com um por cento de pesquisa, disse: “Mas eu vou ganhar a eleição, aí, lá adiante, a gente examina esse assunto”. [...] Terminada a eleição, o Fernando, via o Eduardo Jorge Caldas Pereira, manda me chamar, e eu vou. [...] E, aí, o Fernando me convida para ir para o Ministério da Justiça. ( FONTAINHA et al., 2015 , p. 153)

Esse relato dá a entender que a nomeação de Jobim no MJ, em 1995, era, desde o princípio, considerada momentânea até que a nova vaga no STF surgisse, como prometera Fernando Henrique. Por um lado, sua indicação não deve ser compreendida somente como uma ferramenta de negociação entre o presidente e o PMDB; diferentemente disso, a principal razão foi de caráter pessoal, pela proximidade entre Jobim e Cardoso. Por outro lado, não há como negar que havia uma preocupação do presidente da República em manter o PMDB por perto, e a pasta da Justiça é exemplar desse contexto. Não é trivial que o substituto de Jobim, entre 1997 e 1998, tenha sido o ex-governador de Goiás, Iris Rezende, outro importante quadro do PMDB. Em seguida, Rezende foi sucedido no ministério por Renan Calheiros, entre 1998 e 1999, e depois por José Gregori, entre 2000 e 2001, ambos também do PMDB. Gregori, aliás, foi o chefe de gabinete de Jobim no MJ, o que sugere a sua influência na pasta mesmo após a nomeação no STF.

A segunda indicação de Fernando Henrique Cardoso foi Ellen Gracie, a primeira mulher na história do STF, nomeada em dezembro de 2000. Presidente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF 4) entre 1997 e 1999, a indicação foi marcada pelo simbolismo de ser a primeira mulher ministra do STF. Na época, a imprensa apontava que seu “padrinho” político junto ao presidente da República seria o ministro Nelson Jobim ( PASCOWITCH, 2000 ). Além de ser uma candidatura simbólica, por ser a primeira mulher e por ter a forte indicação de Jobim, Gracie ainda se aproximava ideologicamente do programa do governo. Esse alinhamento programático se confirmou após a aposentadoria da ministra quando, em 2013, filiou-se ao PSDB.

O último nome indicado por Fernando Henrique Cardoso foi Gilmar Mendes, nomeado em junho de 2002. Com fortes vínculos no governo de Cardoso, Mendes foi assessor técnico do MJ entre 1995 e 1996, subchefe para Assuntos Jurídicos da Casa Civil entre 1996 e 2000 e Advogado-Geral da União entre 2000 e 2002. Assim como a ministra Gracie, Mendes também era próximo de Nelson Jobim e mantinha afinidade ideológica com a agenda do presidente da República. Aliás, Mendes pensava em se filiar ao PSDB do Mato Grosso para disputar as eleições de 2002, decisão que foi abortada com a indicação ao STF.

2.3. Trajetória dos ministros do STF indicados por Lula

Luiz Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), tomou posse como presidente da República em janeiro de 2003 e permaneceu no cargo até dezembro de 2010, quando transferiu a faixa presidencial para uma sucessora de seu partido, Dilma Rousseff. Ao longo desse período de dois mandatos, Lula teve a oportunidade de indicar oito ministros ao STF, o maior número de indicações de um único presidente na Nova República. Entre eles estavam Cezar Peluso, Ayres Britto, Joaquim Barbosa, Eros Grau, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Carlos Alberto Menezes Direito e José Antonio Dias Toffoli.

No governo Lula, assim como já havia ocorrido no governo de Fernando Henrique Cardoso com a influência de Nelson Jobim, a opinião do titular do MJ foi determinante para a escolha de muitos dos indicados. No caso, três nomes ocuparam a pasta: Márcio Thomaz Bastos, Tarso Genro e Luiz Paulo Barreto. Contudo, o maior protagonismo no período foi o de Thomaz Bastos, cuja mediação foi decisiva para a indicação dos quatro primeiros nomes. Curioso que tenha sido assim. O ministro não era exatamente um quadro do partido do presidente; ao contrário, sua trajetória política sempre esteve mais próxima do centro do espectro político. Bastos, no entanto, conquistou um espaço de confiança política junto ao presidente, o que lhe assegurou esse espaço privilegiado. Em 25 de junho de 2003, Lula indicou três nomes ao STF de uma só vez: Cezar Peluso, Ayres Britto e Joaquim Barbosa. E os três foram selecionados, em graus diferenciados, por Bastos. Esse protagonismo do ministro da Justiça fica claro no depoimento de Cezar Peluso:

Quando apareceram as três vagas, as esperanças cresceram porque eram três possibilidades. E aí nós tínhamos o quê? O Márcio Thomaz Bastos no Ministério da Justiça. Quem era o candidato do Márcio Thomaz Bastos de São Paulo? [...] Saía no jornal, todo mundo sabia. E era verdade, o Márcio se empenhou profundamente para a minha nomeação, se empenhou profundamente. Eu tinha um outro adversário... Não era adversário. Um outro concorrente que era um juiz, que era apoiado por outros ministros do governo do PT. [...] E o Márcio Thomaz Bastos, isso que comentam, e que eu não acho que seja mentira, que seja impossível, que o Márcio teria dito: “Ou nomeia o Peluso ou eu peço demissão do ministério”. [...] Então tudo isso foi somando, mas parece que decisivo mesmo foi a participação do ministro Márcio Thomaz Bastos. (FONTAINHA, SILVA e ALMEIDA, 2015, p. 127-128)

Diferentemente de Peluso, que era identificado com o PSDB, partido de oposição ao governo Lula, Carlos Ayres Britto tinha em seu currículo a filiação ao PT. Jurista sergipano, o ministro já havia até mesmo concorrido pelo partido em uma disputa eleitoral. Ayres Britto, como já foi dito, acreditava ser necessário o apoio de três instâncias: a acadêmica, a institucional e a política. Isso fica claro em seu depoimento:

A academia de São Paulo bancou minha candidatura. [...] Mas tem o lado institucional: a OAB, universidades, institutos científicos, eu contei com um número altíssimo. Para você ter uma ideia, oito ex-presidentes da OAB se deslocaram fisicamente da sede da OAB para o Ministério da Justiça, para conversar com Márcio Thomaz Bastos, pedindo minha nomeação [...]. A OAB pesa. [...] Celso Bastos mesmo, como presidente do IBDC, mandou ofício para Lula; Michel Temer, como presidente do PMDB, mas um teórico do direito, mandou uma carta para Lula, que foi lida na Comissão de Constituição e Justiça por Aloízio Mercadante. Então, tive muito apoio. Mas faltava o apoio político propriamente dito, e eu tive de duas figuras centrais: Márcio Thomaz Bastos me apoiou bem, mas bem, era o ministro da Justiça, muito, e Marcelo Déda. (FONTAINHA, MAFEI e ALMEIDA, 2017, p. 81)

As duas referências políticas mencionadas, Thomaz Bastos e Marcelo Déda, fazem total sentido. Por um lado, já dissemos, ter o apoio do ministro da Justiça é fundamental. Por outro, ter o apoio político de alguém do mesmo partido do presidente também parece ser um elemento determinante. E Déda, prefeito petista de Aracaju naquele momento, cumpriu esse papel ao assumir, inclusive, a coordenação política do processo.

O terceiro, o Procurador da República no Rio de Janeiro, Joaquim Barbosa, foi recomendado ao presidente por um amigo, o petista Frei Betto, mas sob a chancela de Thomaz Bastos. Assim como já havia ocorrido com a ministra Ellen Gracie no governo de Fernando Henrique Cardoso, o caráter simbólico da indicação de Barbosa pesou. Lula pretendia ser o responsável pela nomeação do primeiro ministro negro da história do STF e Barbosa cumpria esse requisito, ainda que não fosse exatamente próximo do campo petista. O próprio presidente Lula confirma que o caráter simbólico pesou na escolha de Barbosa: “Eu tinha vontade de indicar uma pessoa negra, indiquei o Joaquim [Barbosa] e não me arrependo”, diz Lula (CURRÍCULO..., 2020). Chega a ser no mínimo curiosa a forma como Frei Betto recomendou o nome de Barbosa. “Eu o conheci num aeroporto, era 2002. Conversamos e fiquei com seu cartão. Um dia, Marcio Thomaz Bastos entrou na minha sala perguntando se eu conhecia algum jurista negro, pois Lula gostaria de indicar para o STF. Entreguei o cartão”, diz Betto ( VITÓRIA e BLANES, 2014 ).

O quarto indicado, Eros Grau, também contou com o apoio de Thomaz Bastos. Contudo, além de Bastos, Grau reconhece ter havido a influência de seu primo, o petista e então ministro da Educação Tarso Genro. Grau, em verdade, já havia tido seu nome cogitado durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Em seu depoimento, o ministro afirma que seu amigo Nelson Jobim o havia comunicado de que, caso o próprio Jobim não fosse o indicado para o STF, em 1997, a escolha recairia sobre Grau. No entanto, como já vimos, Jobim foi indicado. Em 2003, Thomaz Bastos o teria sondado para constar entre as primeiras indicações de Lula, mas acabou prevalecendo o nome do já mencionado Cezar Peluso. Finalmente, em 2004, seu nome foi escolhido. Eis o depoimento de Grau sobre esse processo:

Quando o Lula ganha a eleição... Em 2002, congresso da OAB em Salvador, um amigo meu chamado Márcio Thomaz Bastos diz que quer falar comigo, quer falar comigo no quarto dele. Eu falei: “Qual é a sua, Márcio?!”. [risos] Ele já era... Estava nomeado já... Já saberia que seria o ministro da Justiça. Aí me disse o seguinte, que ele queria falar comigo porque... Que ele queria ser muito franco, que ia ser muito franco: que o Lula teria três vagas, três indicações, e que o Lula queria levar um professor de São Paulo, e que os nomes que tinham passado pela cabeça do Lula eram impraticáveis, porque seriam o Dalmo, o Celso Antônio e o Fábio Comparato, e os três já tinham mais de 65 anos, e que, então, o meu nome aparecera. [...] Bom, nessa ocasião, eu falei para o Márcio que eu não tinha condições. Eu não tinha condições por quê? Porque eu tinha um escritório e, embora eu desse parecer, tinha um bando de gente trabalhando em torno de mim e eu não podia largar essa gente de um momento para o outro. Então, o Márcio disse: “Bom, então, vamos fazer o seguinte, então, fica para o ano que vem”. “Bom, tudo bem. Ano que vem, se quiser voltar ao assunto, voltamos ao assunto.” [...] Bom, aí, no ano seguinte, na Semana Santa, no ano seguinte, o Márcio me ligou e disse: “Olha, tem a vaga, pá-pá--pá, e já está escolhido”. [...] Então, eu fui para o Supremo. (FONTAINHA, MAFEI e ACCA, 2015, p. 58-60)

Apesar de ser primo de Tarso Genro, sua identificação maior sempre foi com o PSDB, e o ministro nunca fez questão de esconder isso. “A maioria das pessoas acha que pelo fato de o presidente Lula ter indicado a mim, ao Joaquim Barbosa e ao Cezar Peluso ao Supremo, nós seríamos ligados ao PT. Mas nenhum de nós é. Eu sempre fui ligado ao PSDB e minha origem lá atrás é sabida” ( RODRIGUES, 2014 ), disse Eros para a imprensa em determinada ocasião.

O quinto nome indicado por Lula foi o de Ricardo Lewandowski, que tomou posse em março de 2006. Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) e professor da Universidade de São Paulo (USP), Lewandowski foi considerado por muitos uma escolha pessoal do próprio presidente Lula. Diferentemente dos quatro ministros anteriores, Lewandowski não foi uma recomendação de Thomaz Bastos, mas sim de petistas como o deputado Vicentinho (PT-SP) e o ministro do Trabalho, Luiz Marinho ( BASILE, 2006 ).

Logo em seguida, em junho de 2006, veio a sexta e última indicação do primeiro mandato de Lula: a ministra Cármen Lúcia. Procuradora em Minas Gerais, Cármen Lúcia chegou a ser a procuradora-geral do estado entre 2001 e 2002, no mandato do governador Itamar Franco. O ex-governador e ex-presidente da República é, inclusive, apontado como o principal responsável pela indicação do nome da ministra para Lula. Sobre essa relação, é revelador o relato do prefeito de Juiz de Fora, Bruno Siqueira, do PMDB: “Ela era importante para o Itamar. Lembro do período em que ele ficou sem partido e que as negociações para ele ingressar no PMDB aconteciam no escritório da Cármen Lúcia” ( AMENDOLA, 2017 ). Além de Itamar Franco, um dos apoiadores daquela indicação junto ao presidente Lula foi o então ministro do STF, Sepúlveda Pertence.

Em seu segundo mandato, Lula conseguiu indicar apenas dois nomes: Menezes Direito e Dias Toffoli. Conservador, ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ) indicado por Fernando Henrique Cardoso em 1996, Menezes Direito foi nomeado no STF em setembro de 2007. Com trajetória política anterior ao mandato no STJ, Menezes Direito foi filiado ao PMDB. Talvez por essa razão seu nome tenha chegado ao presidente Lula por meio do também peemedebista Nelson Jobim, que naquela ocasião ocupava o ministério da Defesa ( ALENCAR, 2007 ). Menezes Direito ficou pouco tempo no STF, tendo falecido em 2009, quando foi substituído por Dias Toffoli.

Dias Toffoli pode ser considerado uma indicação relativamente peculiar quando comparada com as demais. Seu vínculo com o PT e o governo de Lula foi orgânico, mais do que o de Ayres Britto, por exemplo. Em São Paulo, Toffoli foi assessor do deputado estadual petista Arlindo Chinaglia em 1994. Em seguida, assessor da liderança do PT na Câmara dos Deputados entre 1995 e 2000. Em 2001, assumiu como chefe de gabinete de Arlindo Chinaglia, que era secretário na prefeitura de São Paulo, então sob o comando da prefeita petista Marta Suplicy. Com a posse de Lula no governo federal, Toffoli foi nomeado na subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil, de janeiro de 2003 até junho de 2005, sob o comando do ministro José Dirceu. Nesse período, foi advogado das campanhas presidenciais do PT em 2002 e em 2006. No início do segundo governo Lula, em março de 2007, Toffoli assumiu a Advocacia-Geral da União (AGU), cargo que ocupou até 2009, quando foi indicado ao STF. Aqui, um registro merece ser feito. Em fevereiro de 2007, seu antigo chefe Arlindo Chinaglia assumiu a presidência da Câmara dos Deputados. O petista permaneceu na presidência da Câmara dos Deputados até 2009, ano em que Toffoli foi indicado para o STF. É intuitivo imaginar, portanto, que as indicações de Toffoli para a AGU e para o STF tenham sido uma iniciativa do próprio Chinaglia, embora o ministro não deixe isso claro em seu depoimento, mas também de José Dirceu. Aliás, Toffoli não menciona o contato de nenhum ministro do governo Lula em seu processo de indicação nem de nenhuma outra liderança política; cita apenas o chefe de gabinete, Gilberto Carvalho ( FONTAINHA et al., 2017 , p. 108--109). Seja como for, o que fica claro é que Toffoli tinha abertura de diálogo direta com os principais dirigentes petistas, inclusive com o próprio presidente Lula. Curiosamente, quem melhor apresentou o contexto da indicação de Toffoli foi o ministro Luís Roberto Barroso, um de seus concorrentes na época. Ao comentar uma situação em que o Secretário de Assuntos Legislativos do MJ, Pedro Abramovay, o sondou sobre a possível indicação para aquela vaga de 2009, Barroso menciona o seguinte diálogo:

“Bom, é que existem alguns nomes: o ministro Dias Toffoli, que é advogado-geral da União, tem uma relação direta com o presidente, é o principal candidato; o presidente Sarney apoia o ministro Cesar Asfor Rocha; o ministro Nelson Jobim apoia o ministro do Superior Tribunal de Justiça, Teori Zavascki; e o ministro Tarso Genro apoia um advogado trabalhista aqui de Brasília, que é o Roberto Caldas, hoje juiz na Corte Interamericana de Direitos Humanos; e o quinto nome é o do senhor”, ele me falou. (FONTAINHA, VANNUCCHI e SANTOS, 2016, p. 91)

Interessante notar que nesse diálogo entre Barroso e Abramovay surgem os nomes de Tarso Genro e Nelson Jobim, já mencionados como importantes interlocutores no processo de escolha de ministros do STF. Também é citado o nome de Teori Zavascki, que seria indicado no governo seguinte, como veremos na subseção 2.4.

2.4. Trajetória dos ministros do STF indicados por Dilma Rousseff

Sucessora de Lula, a também petista Dilma Rousseff teve a oportunidade de indicar cinco ministros ao STF: Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Luís Roberto Barroso e Luiz Edson Fachin.

O primeiro indicado por Rousseff, em março de 2011, foi o professor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e ministro do STJ Luiz Fux. Ao contrário dos demais ministros, Fux faz questão de reconhecer que sempre buscou a vaga no STF e que para isso fez campanha aberta com distribuição de currículos e conversas com lideranças políticas. No entanto, seu nome, que já aparecia em sondagens desde a época do governo Lula, por sugestão do prefeito de Nova Iguaçu-RJ, o petista Lindbergh Farias, ganhou força apenas no governo Dilma com o apoio do então governador do Rio de Janeiro, Sergio Cabral, filiado ao PMDB. Aqui cabe registrar que Cabral era uma das principais vozes no PMDB em favor do apoio de seu partido ao governo federal. Além disso, mais do que nenhum outro ministro, Fux ressalta a questão federativa como um elemento importante em sua indicação. Sobre o apoio de Cabral, Fux diz: “Ele contribuiu porque o Supremo Tribunal Federal é um tribunal da federação. O ministro Carlos Alberto Direito, que Deus o tenha em bom lugar, tinha falecido e a vaga era do Rio. Então, estava tudo a favor” (FONTAINHA, VANNUCCHI e NUÑEZ, 2016, p. 72). Estes dois elementos – a questão federativa e ter o apoio de um importante governador de partido aliado do governo federal – certamente sugerem alguma dimensão de respeito à lógica do presidencialismo de coalizão.

Em dezembro de 2011, a indicada foi a ministra do Tribunal Superior do Trabalho (TST) Rosa Weber. A vaga em aberto era a da ministra Ellen Gracie, a primeira mulher ministra do STF. Assim, Dilma tinha como objetivo manter aquela cota feminina. Pelo menos cinco nomes surgiram como possíveis candidatas: a ministra do Superior Tribunal Militar (STM) Maria Elizabeth Rocha, com o apoio do ministro do STF Dias Toffoli e do ex-presidente do PT José Dirceu; Maria Thereza Moura, do STJ, que havia chegado ao posto com a ajuda do ex-ministro da Justiça Thomaz Bastos; Flávia Piovesan, que contava com o apoio do ministro da Justiça José Eduardo Cardozo; e a desembargadora baiana Neuza Maria Alves da Silva, que tinha o apoio do governador petista da Bahia Jaques Wagner. Com o apoio do governador do Rio Grande do Sul, Tarso Genro, e do ex-marido de Dilma Rousseff, Carlos Araújo, a escolhida foi Weber ( GAMA, 2011 ). O fato inédito de todas as concorrentes serem mulheres confirma a percepção de que a questão de gênero foi fundamental para a escolha naquele momento. Ressalte-se, ainda, que todas as candidatas possuíam excelentes currículos: no caso de Weber, uma longa trajetória na magistratura do Trabalho, que teve início como juíza do Trabalho em 1976, passando como desembargadora pelo Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região, até ser indicada como ministra do TST em 2006.

O ministro do STJ, Teori Zavascki, que já havia tido o nome sondado em 2009 na vaga que acabou sendo de Toffoli, finalmente foi indicado em novembro de 2012. Tanto na imprensa quanto no já mencionado relato do ministro Barroso, Nelson Jobim aparecia como o principal padrinho de Teori. E o próprio Teori fez questão de mencionar o nome de Jobim por diversas vezes em seu depoimento para a História oral da FGV, a quem reconhece como “guru”, embora não o indique como o responsável por sua nomeação no STF, mas sim no STJ (FONTAINHA, VIEIRA e SATO, 2017).

Em junho de 2013, foi a vez do professor de Direito Constitucional da UERJ, Luís Roberto Barroso. Em seu testemunho, Barroso aponta dois nomes principais que contribuíram para sua indicação: o secretário-geral da Casa Civil, Beto Vasconcelos, e o ex-deputado federal do PT, Sigmaringa Seixas. Nessa ocasião, o contato foi feito pelo então ministro da Justiça, José Eduardo Cardozo. Com efeito, Barroso já havia sido sondado para a vaga em dois momentos anteriores, durante o governo Lula, mas sem apoios políticos. Primeiro em 2003, pelo então ministro Thomaz Bastos; depois, em 2009, na vaga que acabou com Toffoli.

Como jabuti não sobe em árvore, evidentemente alguém me ajudou. [...] Acho que duas pessoas me ajudaram, particularmente. Uma, uma pessoa que eu conhecia academicamente, também por participar de palestras e bancas e eventualmente... Era, na época, o secretário--geral da Casa Civil, Beto Vasconcelos, um rapaz jovem, brilhante, superdiscreto, provavelmente vocês não o conhecem, mas ele era e continua a ser uma pessoa que ajuda a máquina a funcionar, um menino diferenciado. [...] E a outra pessoa foi um sujeito que é meu amigo, há muito tempo, que é um ex-parlamentar aqui de Brasília, que é o Sigmaringa Seixas, que, por alguma razão, era ouvido também, mas eu sou amigo dele há muito tempo. (FONTAINHA, VANNUCCHI e SANTOS, 2016, p. 93-94)

Para Barroso, o fato de não ter vínculos políticos claros foi determinante para a sua escolha naquele momento. Vale lembrar que junho de 2013 foi o mês dos grandes protestos que abalaram o Brasil, com um forte caráter antipolítica. Diz Barroso: “E acho que, de certa forma, me ajudou, naquela conjuntura, não ter apoio político. [...] Eu acho que houve uma constelação de fatores que favoreceram alguém que não tivesse nenhuma vinculação com PT, nem com PSDB” (FONTAINHA, VANNUCCHI e SANTOS, 2016, p. 95). Segundo Barroso, os nomes que concorriam para a vaga naquele momento eram os de Heleno Torres, da USP, de Luiz Edson Fachin, da Universidade Federal do Paraná (UFPR), do ministro do STJ, Benedito Gonçalves, e de Eugenio Aragão, da Universidade de Brasília (UnB) (FONTAINHA, VANNUCCHI e SANTOS, 2016, p. 94).

Em junho de 2015, foi a vez de Luiz Edson Fachin ser o indicado por Rousseff. Realizada no contexto da Operação Lava Jato e da alta crise política que culminaria alguns meses depois na abertura do processo de impeachment da presidente da República, essa foi uma das indicações mais disputadas da Nova República. De acordo com a imprensa, além de Fachin, ao menos outros seis nomes surgiram naquele momento: o presidente da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Marcus Vinícius Furtado Coêlho, com o apoio do presidente do Senado, Renan Calheiros; o jurista Clèmerson Clève, com apoio dos ministros do STF Gilmar Mendes e Teori Zavascki; o tributarista Heleno Torres, com a preferência do ministro Lewandowski; e três ministros do STJ, Benedito Gonçalves, Luis Felipe Salomão e Mauro Campbell (AO MENOS..., 2015). Entretanto, a proximidade da Central Única dos Trabalhadores (CUT) e o apoio do ex-deputado federal Sigmaringa Seixas e da senadora petista Gleisi Hoffmann falaram mais alto e garantiram a indicação de Fachin ( GALINDO, 2018 ). O que se percebe é que, se em 2013 a necessidade de ter um nome de fora da polarização política era importante, como foi com a indicação de Barroso, em 2015, com o avanço da Operação Lava Jato, a preocupação do governo passou a ser a de ter um nome no STF mais próximo de sua agenda.

2.5. Trajetória do ministro do STF indicado por Michel Temer

Em 2016, o impeachment de Dilma Rousseff transformou Michel Temer do PMDB em presidente da República. E, em seu curto mandato de aproximadamente dois anos e meio, Temer teve a oportunidade de indicar um ministro ao STF: Alexandre de Moraes. Filiado ao PSDB, Moraes era Secretário de Segurança Pública em São Paulo no governo de Geraldo Alckmin durante o processo do impeachment. A partir do momento em que o PSDB passou a compor o governo de Temer, em maio de 2016, Moraes assumiu o MJ. Em pouco menos de um ano, em março de 2017, assumiu a vaga no STF que foi aberta com a morte de Teori Zavascki. Moraes foi considerado não apenas uma indicação do PSDB do governador Geraldo Alckmin, mas também do Partido Social Democrático (PSD) de Gilberto Kassab, seu colega no ministério. Recorde-se, entre 2007 e 2010 Moraes foi secretário municipal na gestão do então prefeito de São Paulo, Kassab. Curiosamente, há um paralelo entre a indicação de Moraes por Michel Temer e de Maurício Corrêa por Itamar Franco. Os dois ministros eram advogados filiados ao PSDB que assumiram o MJ em um governo do PMDB em que o presidente foi eleito como vice, mas assumiu a presidência após um processo de impeachment.

3. Entre o presidencialismo de coalizão e o insulamento burocrático

As trajetórias das indicações de ministros ao STF descritas até aqui nos ajudam a compreender os processos de articulações políticas operadas nos bastidores e que estão para além do processo burocrático e público. Contudo, uma questão ainda não foi respondida: há uma lógica em comum entre todas essas indicações que possa enquadrá-las como uma peça de engenharia institucional bem definida do sistema político brasileiro? A tese de Serrano (2015) , por exemplo, embora tenha o mérito de apontar para a existência de diferentes racionalidades em torno da indicação de ministros, não aprofunda as diferentes lógicas políticas por trás dessas indicações.

Como a literatura especializada já demonstrou à exaustão, o sistema político brasileiro na Nova República opera sob a lógica do presidencialismo de coalizão ( ABRANCHES, 1988 ). Esse presidencialismo de coalizão caracteriza-se por uma relação de forte diálogo entre os Poderes Executivo e Legislativo em favor da manutenção da governabilidade. Na medida em que o sistema proporcional de voto e o multipartidarismo não permitem que o presidente da República tenha no Congresso Nacional uma maioria formada única e exclusivamente por parlamentares de seu partido, a complexa construção de uma base legislativa aliada, formada por diferentes partidos, é exigida. De forma legítima, o presidente da República compartilha com partidos aliados recursos e espaços de poder em seu gabinete ministerial em troca de apoio na Câmara dos Deputados e no Senado Federal ( SANTOS, 1997 ; AMORIM NETO, 2000 ).

Há, contudo, alguns espaços de poder que não são compartilhados como recursos de negociação do presidencialismo de coalizão. Nesses espaços, impera a lógica do insulamento burocrático, ou seja, áreas ditas “técnicas” são isoladas da influência política do Congresso, dos partidos aliados e das demandas populares, “em benefício de uma base mais técnica para a fixação de prioridades” ( NUNES, 2010 , p. 56). Por óbvio, isso não significa dizer que não haja política nos espaços insulados burocraticamente; o que ocorre é que a política ali implementada é a de um técnico capaz de levar adiante a política geral defendida pelo presidente da República. Com uma abordagem um pouco distinta, Evans (1993) define esses espaços como “bolsões de eficiência”. Em geral, entre esses espaços de insulamento burocrático ou “bolsões de eficiência” estão as áreas de políticas econômicas, como o Ministério da Fazenda e o Banco Central, as áreas de política externa, como o Itamaraty, e as áreas militares, como o ministério da Defesa, por exemplo ( LOUREIRO e ABRUCIO, 1999 ; OLIVIERI, 2007 ; RAPOSO e KASAHARA, 2010 ). Por óbvio, esse insulamento é um tipo ideal que não está imune às pressões externas e aos contingenciamentos impostos pela conjuntura. “Na medida em que os ‘bolsões de eficiência’ estão cercados por um mar de normas clientelistas tradicionais, dependem de proteção pessoal dos presidentes”, sustenta Evans (1993 , p. 141).

Nesse arcabouço conceitual, qual seria o lugar das indicações ao STF no Brasil? Essas indicações reproduzem a lógica do presidencialismo de coalizão? Ou, ao contrário, essas indicações estão insuladas burocraticamente e, assim, isoladas da dinâmica social e política? Na literatura especializada é difícil encontrar uma resposta precisa para essa questão. Ao avaliarem o Poder Judiciário nos países da América Ibérica, Werneck Vianna et al. (1997, p. 43) observam que o caso brasileiro, “no qual uma forte tradição de concursos públicos, diversamente do que ocorre nos demais países da região, gerou uma corporação insulada do ambiente externo”. Esse insulamento, no entanto, ocorre apenas na base da magistratura. Segundo os autores, “o insulamento da magistratura brasileira é, entretanto, parcial” e é “no vértice do sistema que a abertura ao ambiente externo tem a sua melhor expressão: os Ministros do Supremo Tribunal Federal são de nomeação política por parte do presidente da república, mediante prévia aprovação, pelo Senado, do nome indicado” ( WERNECK VIANNA et al., 1997 , p. 43). Essa impressão encontra respaldo na opinião dos magistrados de primeira e segunda instâncias do Poder Judiciário. De acordo com Da Ros (2013 , p. 55), “a origem político-partidária dos Ministros do STF, seja por suas carreiras prévias ou forma de investidura, contribuiria decisivamente para a carência de legitimidade do órgão junto à base da magistratura”.

Contudo, não dá para afirmar que apenas o fato de a nomeação ser política por parte do presidente da República seja o suficiente para atestar a parcialidade do insulamento. Ora, o presidente do Banco Central passa exatamente pelo mesmo processo dos ministros do STF e nem por isso deixa de ser um caso de insulamento burocrático ( RAPOSO e KASAHARA, 2010 ). Como bem observa Olivieri (2007 , p. 150), “essa ‘blindagem’ ou insulamento expressa-se no fato de que os cargos de direção do Banco Central, ao contrário dos de outras instituições governamentais, têm ficado na ‘cota do Presidente’, ou seja, não entram nas negociações de cargos por apoio político dos partidos do Congresso”, ainda que, em última instância, a autora ressalte que essas indicações conjuguem técnica e política. Seria preciso, portanto, algo a mais para comprovarmos o não insulamento do STF.

Os primeiros trabalhos que buscaram enfrentar essa temática são recentes. Ao estudarem o padrão das nomeações dos diretores das agências reguladoras e ministros do STF, Türner e Prado (2009) concluíram que, ao definir a composição do STF, o presidente da República pode influenciar em políticas públicas e em decisões de interesse dos Poderes Executivo e Legislativo. Ou seja, a principal preocupação do presidente da República não seria com a manutenção do presidencialismo de coalizão ou com a garantia de um STF insulado burocraticamente, mas sim com um STF promotor de políticas públicas que representassem seu programa político, mesmo após o fim de seu mandato. Arguelhes e Ribeiro (2010) discordam da argumentação de Türner e Prado (2009) . Os autores entendem que a indicação pode servir tanto a fins políticos internos ao funcionamento do STF – a mencionada convergência entre as preferências do presidente da República e as decisões judiciais dos ministros indicados – quanto a fins políticos externos a essa instituição – barganha política e sinalização social. Dito de outro modo, os autores não acreditam que ter ministros que promovam sua agenda seja o único interesse do presidente da República em suas indicações. Estas operam, portanto, sob uma lógica de múltiplas determinações ( ARGUELHES e RIBEIRO, 2010 ). No contexto brasileiro do presidencialismo de coalizão, “os fins políticos externos podem, em diversos momentos, ser mais importantes do que a simples maximização do alinhamento entre preferências políticas do presidente e decisões futuras do STF”, concluem Arguelhes e Ribeiro (2010 , p. 120).

Embora sem aprofundar o argumento, Oliveira (2012) parece concordar com Arguelhes e Ribeiro (2010) . Ao estudar a forma como os ministros agrupam-se entre si para decidir os casos no STF, a autora observou que o STF não é formado nem por onze ilhas isoladas, nem por um colegiado homogêneo, mas sim por uma “composição de coalizões temporárias e grupos exclusivos constantes (‘panelinhas’), constituídos de acordo com a nomeação presidencial” ( OLIVEIRA, 2012 , p. 139). Ela, no entanto, percebe certa heterogeneidade nas indicações do governo Lula, o que seria decorrente da “heterogeneidade de interesses da então aliança governista (coalizão formada no primeiro governo Lula). Segundo essa hipótese, as nomeações feitas por Lula podem ter sido menos homogêneas no sentido de atender a diferentes setores da coalizão” ( OLIVEIRA, 2012 , p. 144). Em outras palavras, a autora sugere que durante o governo Lula as indicações ao STF teriam obedecido à lógica do presidencialismo de coalizão. Ex-ministro da Justiça no governo Dilma, Eugênio Aragão reafirma essa hipótese da pressão política de aliados em torno das indicações:

Com toda sinceridade a direita não escolhe os ministros pelos critérios da esquerda. Não é republicana. Aparelha mesmo. A gente vê o Fernando Henrique Cardoso com o Gilmar Mendes, a Ellen Gracie, o Nelson Jobim. Ele sabia quem estava escolhendo. Não vai colocar lá um sujeito vacilão. [...] O PT e nossos governos não escolheram. A maioria das pessoas arrumava um padrinho. Era aquele que tinha entrada no governo para bancar um nome. Não foram escolhas estudadas estrategicamente. Não foram currículos submetidos a um conselho técnico, ou político. Foi o qu[ê]? Fulano que está pedindo para indicar beltrano. Faz pressão. E aí o presidente fica contra a parede, para atender aos conhecidos. [...] A exceção foi o Ricardo Lewando[w]ski, opção pessoal do presidente Lula. (ARAGÃO..., 2017)

O presidente Lula confirma que suas indicações não eram de caráter pessoal, mas sim realizadas a partir de uma longa consulta entre seus aliados políticos, ainda que ressalte a questão do currículo como algo determinante, diferentemente do que sugere Aragão: “Recebi indicações, currículos, de grupos de advogados, grupos de parlamentares, e eu juntava todo mundo, Ministério da Justiça, Casa Civil, Advocacia-Geral da União e às vezes consultava o pessoal nos estados pra saber quem é a pessoa, o passado, e indicava”, diz Lula (CURRÍCULO..., 2020).

Para examinarmos essa questão de forma mais precisa, vale a pena recuperarmos uma sistematização dos dados encontrados nas seções anteriores. O Quadro 1 sistematiza esses achados.

quadro 1
– Características das indicações ao STF (1994-2018)

Ministro	Presidente	Objetivo	Padrinhos	Ocupação anterior
Maurício Corrêa	Itamar	Interno	Itamar	Ministro da Justiça
Nelson Jobim	FHC	Interno	FHC	Ministro da Justiça
Ellen Gracie	FHC	Simbólico	Nelson Jobim	TRF 4
Gilmar Mendes	FHC	Interno	Nelson Jobim	AGU
Cezar Peluso	Lula	Insulado	Thomaz Bastos	TJ-SP
Ayres Britto	Lula	Interno	Thomaz Bastos;	Advogado e Universidade
			Marcelo Déda	Federal de Sergipe (UFS)
Joaquim Barbosa	Lula	Simbólico	Thomaz Bastos;	MPF e UERJ
			Frei Betto
Eros Grau	Lula	Insulado	Thomaz Bastos;	Advogado e USP
			Tarso Genro
Ricardo Lewandowski	Lula	Interno	Vicentinho; Luiz	TJ-SP e USP
			Marinho
Cármen Lúcia	Lula	Barganha	Itamar Franco;	Procuradora MG
			Sepúlveda Pertence
Menezes Direito	Lula	Insulado	Nelson Jobim	STJ
Dias Toffoli	Lula	Interno	Arlindo Chinaglia;	AGU
			José Dirceu
Luiz Fux	Dilma	Barganha	Sergio Cabral	STJ
Rosa Weber	Dilma	Simbólico	Tarso Genro	TST
Teori Zavascki	Dilma	Interno	Nelson Jobim	STJ
Luís Roberto Barroso	Dilma	Simbólico	Sigmaringa Seixas;	Advogado e UERJ
			Beto Vasconcelos
Luiz Edson Fachin	Dilma	Interno	Sigmaringa Seixas;	Advogado e UFPR
			Gleisi Hoffmann
Alexandre de Moraes	Temer	Barganha	Geraldo Alckmin;	Ministro da Justiça
			Gilberto Kassab

• Fonte: Elaboração própria.

Quando observamos as ocupações profissionais das dezoito indicações presidenciais ao STF avaliadas, quatro eram advogados e professores de direito, três ministros do STJ, três ministros da Justiça, dois ministros da AGU, dois desembargadores do TJ-SP, dois procuradores, uma ministra do TST e uma desembargadora do TRF 4.

Em relação aos “padrinhos políticos”, cinco tiveram a influência de Nelson Jobim – contando aqui a sua própria indicação –, quatro de Thomaz Bastos, dois de Sigmaringa Seixas e dois de Tarso Genro. Ou seja, entre os “padrinhos” mais influentes costumam estar atores que passaram pelo MJ ao longo de sua carreira. Também devem ser mencionados como “padrinhos” relevantes os governadores, o que pode sugerir que o caráter federativo, dimensão relevante do presidencialismo de coalizão, também tenha importância. Não é trivial que governadores de grandes estados constem como influências como Itamar Franco por Minas Gerais, Sergio Cabral pelo Rio de Janeiro, Geraldo Alckmin por São Paulo e Tarso Genro pelo Rio Grande do Sul. Há ainda o caso de Marcelo Déda, padrinho de Ayres Britto, que era prefeito de Aracaju no momento da nomeação, mas que em seguida foi eleito governador de Sergipe.

Quanto ao objetivo das indicações, organizamos quatro categorias como tipos ideais: (i) o interno ocorre quando se espera do indicado certo comprometimento com a agenda do presidente da República; (ii) o simbólico representa uma sinalização para a sociedade; (iii) o insulado significa que o presidente quer passar a mensagem da existência de certo “republicanismo” ou “independência” de seu indicado; (iv) por fim, a barganha é entendida como um recurso mais óbvio de negociação do presidencialismo de coalizão. Na primeira categoria estão sete nomes: Nelson Jobim, Gilmar Mendes, Ayres Britto, Lewandowski, Dias Toffoli, Teori Zavascki e Fachin. Entre os de objetivo simbólico estão Ellen Gracie, Joaquim Barbosa, Rosa Weber e Barroso. Esse simbolismo, em geral, está baseado em questões identitárias. Ellen Gracie, por exemplo, foi escolhida para ser a primeira mulher ministra do STF e Joaquim Barbosa o primeiro ministro negro ( ARGUELHES e RIBEIRO, 2010 ). Para substituir Gracie era necessária uma mulher, e assim surgiu o nome de Rosa Weber, profissional com longa carreira na magistratura do Trabalho. Esse simbolismo, no entanto, também pode ter outras dimensões. Barroso, nomeado no contexto das Jornadas de Junho de 2013, foi o escolhido por ter o perfil independente e progressista identificado com as demandas dos protestos das ruas daquele período. Os ministros que podem ser considerados insulados foram Cezar Peluso, Eros Grau e Menezes Direito, três nomes indicados por Lula, mas que possuíam vínculos mais orgânicos com a oposição, em particular com o PSDB. Interessante notar que apenas o presidente Lula optou por essa lógica do insulamento burocrático entre suas indicações. Uma hipótese é a de que essa indicação insulada ocorra apenas em gestões de presidentes que busquem uma conciliação entre as forças políticas. Como aponta parte da literatura, essa característica da conciliação foi uma marca do governo Lula ( SINGER, 2012 ). Por fim, três nomeações parecem ter seguido a lógica da barganha do presidencialismo de coalizão: Cármen Lúcia, Luiz Fux e Alexandre de Moraes. Os três foram indicados por governadores que compunham a base aliada do Executivo no Congresso Nacional.

Como sabemos, tipos ideais não existem plenamente na realidade concreta. Quando observamos cada caso, podemos encontrar áreas cinzentas de encontro entre uma categoria e outra. Por exemplo, o objetivo simbólico pode estar muito próximo do insulado . Contudo, identificar as duas categorias de forma diferenciada contribui melhor para a análise política. Além disso, há casos em que determinada indicação poderia representar dois objetivos distintos. É o caso de Ellen Gracie, indicação claramente simbólica , mas que também poderia ser considerada uma indicação interna do presidente Fernando Henrique Cardoso. Porém, o fato de ser a primeira mulher na história do STF, e sua indicação ter sido por essa razão, pesa a favor de seu enquadramento simbólico . Em síntese, todos os ministros indicados têm múltiplos atributos. Para a categorização nos quatro tipos ideais construídos, foi sublinhado sempre aquele atributo que, de acordo com a História oral do Supremo ou com matérias da imprensa, demonstrou ser o mais importante para a indicação.

Considerações finais

Na literatura especializada mais recente, algumas pesquisas começaram a se debruçar sobre as trajetórias profissionais dos ministros do STF. Com um recorte ainda mais profundo, alguns autores observaram a trajetória político-partidária desses ministros (FONTAINHA, JORGE e SATO, 2018). Contudo, essas pesquisas não conectaram o tema das trajetórias pessoais dos ministros do STF com as distintas lógicas da articulação política por trás da indicação propriamente dita. Como vimos na seção 3, alguns poucos trabalhos deram pistas nessa direção ( TÜRNER e PRADO, 2009 ; ARGUELHES e RIBEIRO, 2010 ; OLIVEIRA, 2012 ). Essas pistas não foram aprofundadas ainda. Esse foi o esforço do presente artigo.

O percurso apresentado até aqui demonstra que as indicações de ministros ao STF não operam sob uma única lógica. De acordo com as exigências contingentes da conjuntura política, o chefe do Poder Executivo pode optar por uma entre quatro lógicas de operação desse recrutamento: a interna , a barganha, a simbólica e a insulada . Se fosse possível estabelecer um continuum que vai da dependência política até uma autonomia plena, passando pelo presidencialismo de coalizão, poderíamos dizer que a indicação interna é a de maior dependência, seguida pela barganha e pela simbólica , até chegar à insulada. Claro, isso não significa dizer que após a indicação o ministro no STF mantenha uma prática relacionada à lógica que o levou até lá. Ao contrário, a literatura sugere forte autonomia e independência dos ministros no período mais recente ( JALORETTO e MUELLER, 2011 ; ENGELMANN e BANDEIRA, 2017 ; SILVA, 2018 ; LIMA e NETO, 2019 ).

Uma primeira intuição derivada dos dados encontrados é a de que as indicações dos governos de centro-direita – Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso e Michel Temer – representaram recrutamentos mais dependentes com objetivos interno e de barganha , ao passo que os governos de centro-esquerda – Lula e Dilma Rousseff – abriram espaços para uma maior autonomia dos indicados com objetivos simbólico e insulado , ainda que também houvesse indicações interna e de barganha.

O presente artigo contribui com mais um passo na literatura sobre trajetórias de ministros do STF, porém ainda há muitas lacunas a serem preenchidas. A principal pergunta que fica é: se as indicações não obedecem a uma lógica única, mas sim às exigências da conjuntura política, quais são as características de cada conjuntura que demandam cada tipo de lógica? Por exemplo, crise e estabilidade política são variáveis que exigem um tipo específico de articulação ou não? Enfim, são dúvidas a que somente próximas pesquisas poderão responder.

agradecimentos

O autor agradece à Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro pelo apoio financeiro à pesquisa.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  25 Maio 2022
• Data do Fascículo
  2022

Histórico

• Recebido
  09 Set 2020
• Aceito
  20 Jan 2022