Momentos da trajetória do Estado na Amazônia: preâmbulo entre o modelo de integração econômica e os investimentos setoriais do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte e do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia em Carajás, Pará

Resumo

Este artigo tem como objetivo analisar dois momentos da trajetória de investimento do Estado na Amazônia, especificamente em Carajás, que conjugou experiências para a integração econômica brasileira e para a modernização produtiva, e que reverberaram em fenômenos do subdesenvolvimento. No que se refere ao primeiro momento, de 1972 até 1988, período da gestação dos polos de exportação na Amazônia, foram analisados documentos institucionais da Sudam: PDA, Polamazônia e Programa Grande Carajás. No tocante ao segundo momento, que se estendeu de 2003 a 2018, cotejaram-se os relatórios do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2012 a 2018, assim como os relatórios do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA), de avaliação 2006-2014 e 2015-2016. A apreciação da distribuição de recursos do FNO e do FDA permitiu constatar que as dinâmicas produtivas, como mineração, agropecuária e infraestrutura em geração de energia, historicamente incentivados pelo Estado, condicionaram a concentração desses recursos em Carajás, alinhavadas ao círculo vicioso de dependência política e econômica de tais atividades.

Palavras-chave:
FNO; FDA; Amazônia; Carajás; Desigualdades Territoriais

Abstract

This article aims to analyze two moments in the trajectory of investments by the State in the Amazon, more specifically in the region of Carajás, which united experiences for Brazilian economic integration and productive modernization and that reverberated throughout the phenomena of underdevelopment. In relation to the first moment, from 1972 to 1988, the gestation period of the export poles in the Amazon, an analysis was conducted of institutional documents from SUDAM: PDA, Polamazônia, and the Great Carajás Program. With regard to the second moment, from 2003 to 2018, reports from the Constitutional Finance Fund for the North (FNO), the activities developed, and the results obtained for the years 2012 to 2018 were compared with reports from the Amazon Development Fund (FDA), together with the Evaluation Reports for 2006-2014 and 2015-2016. With a review of the distribution of resources by the FNO and the FDA it was possible to verify that the productive dynamics, such as mining, agriculture and livestock and electricity infrastructure, historically encouraged by the State, conditioned the concentration of these resources in Carajás, aligned in a vicious circle of political and economic dependence on these activities.

Keywords:
FNO; FDA; the Amazon; Carajás; Territorial Inequalities

1. Introdução

A organização do Estado na condução de políticas de desenvolvimento na América Latina apresenta uma longa trajetória, e a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), criada em 1949, foi pioneira na formulação de técnicas de planejamento de acordo com as especificidades das estruturas econômicas e sociais dos países periféricos latino-americanos.

Entender a formação econômica da América Latina é fundamental para compreender o subdesenvolvimento balizado pelas escalas, tanto internacional quanto nacional, por intermédio da divisão internacional do trabalho, como resultado da especialização produtiva de atividades de extração de minério e da produção agropecuária. Dentro desse escopo analítico, o Estado desempenhou função prioritária na formulação do diagnóstico do subdesenvolvimento e das características da dependência no Brasil, para fundamentar as políticas públicas, mediante a política de substituição de importações para a modernização produtiva.

No Brasil, o subdesenvolvimento foi complexificado pelas desigualdades regionais, e a Amazônia tem posição emblemática nesse processo, ao conciliar uma trajetória de atuação do Estado pela implementação de políticas regionais desde os anos 1950 até a atualidade. Em 1953, foi criada a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), que institucionalizou o I Plano Quinquenal, em 1955. De 1966 até 1988, a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam) demarcou a estrutura das políticas regionais nessa região em decorrência da implementação de projetos de infraestrutura logística, da extração de minério, da construção de hidrelétricas e de investimentos em agropecuária, que acarretaram a formação e a consolidação dos polos produtivos exportadores de matérias-primas. Dentre as experiências que se efetivaram na Amazônia, destaca-se a sub-região de Carajás, no Pará, resultante dos projetos pioneiros voltados à extração de minérios, na Serra dos Carajás. Iniciados em 1973, pelas ações do Programa Grande Carajás (PGC) e pelo Fundo de Financiamento da Amazônia (Finam), atualmente sobressai como um dos principais projetos de mineração da América Latina, com a expansão da extração de minério de ferro pelo projeto S11D, sob a tutela da Vale, em Canaã dos Carajás.

No que diz respeito às fases da trajetória de experiências de planejamento do Estado na Amazônia, este artigo objetiva realizar um balanço entre dois momentos diferentes a fim de verificar se houve mudanças no direcionamento dos investimentos estatais nas atividades econômicas. O primeiro, que contempla de 1972 até 1988, é considerado o momento da gestação dos polos de exportação na Amazônia, em face dos projetos de mineração e de infraestruturas logísticas para integração econômica nacional, composto de planos estatais, de Planos de Desenvolvimento da Amazônia (PDAs) na escala regional, de programas setoriais do Polamazônia nas escalas sub-regionais e dos planos diretores de distritos industriais nas escalas territoriais dos municípios. O segundo momento abrange de 2003 até 2018 e coteja a distribuição do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) pelo setor produtivo nas unidades federativas da região em foco.

Os dois momentos podem ser compreendidos como parte da trajetória institucional das estatalidades na Amazônia, lideradas pela Sudam nos governos militares, com a proposta de fomentar arranjos econômicos e institucionais propícios para os fenômenos de desigualdades territoriais. A retomada do planejamento pelo Estado como articulador de políticas públicas a partir da gestão de Luiz Inácio Lula da Silva (Lula), em 2003, fortaleceu os canais institucionais com o surgimento do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e o fortalecimento do Ministério de Integração Nacional (MI), fundadores de planos estratégicos territoriais. Com esse viés, o artigo problematiza se a dinâmica dos investimentos dos fundos de financiamento do FDA e do FNO fortaleceu ou refreou a espacialização produtiva de commodities na Amazônia, tendo como caso empírico os municípios de Carajás.

A opção por evidenciar a sub-região de Carajás se deve ao fato de ela representar um caso de atuação do Estado na implementação de programas e projetos voltados à extração de minérios desde 1970, elaborados, porém, sob uma lógica de desconcentração produtiva espúria, que direcionou os investimentos estatais de acordo com as vantagens comparativas locacionais de recursos naturais. Dos anos 1990 em diante, os grandes empreendimentos minerários, como a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), atual Vale, fortaleceram as infraestruturas logísticas com a intencionalidade de expandir a capacidade de extração do minério e o escoamento produtivo; combinadas com a dinâmica econômica produzida pela agropecuária, essas ações reforçaram uma estrutura produtiva que gerou assimetrias territoriais.

A metodologia aplicada no desenvolvimento deste artigo foi dividida em duas etapas de análise. A primeira refere-se à coleta e à análise qualitativa, de cunho teórico, dos documentos institucionais formulados pela Sudam, consultados na Biblioteca Inocêncio Machado Coelho, em que foram selecionados os seguintes materiais: II Plano de Desenvolvimento da Amazônia: detalhamento do 2º Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-79), de 1976; o Projeto Polamazônia Carajás, de 1976; o Projeto Carajás Amazônia Mineração S.A., de 1973; o Projeto Grande Carajás, de 1982; Planos Diretores dos Distritos Industriais de Barcarena, Tucuruí e Marabá, de 1982; e, por fim, a Avaliação da Política de Investimento do Finam na Amazônia Legal, de 1988. Na segunda etapa, foram coletados dados referentes à distribuição de projetos e às atividades produtivas financiadas pelo Estado por intermédio do FNO e do FDA, consideradas uma das poucas fontes de financiamento em funcionamento para o desenvolvimento regional e urbano dos municípios. Os dados de investimentos foram extraídos dos relatórios do FNO, em cada ano, durante o período de 2006 até 2018, e dos relatórios do FDA: Relatório de avaliação 2006-2014, publicado em 2016, e Relatório de avaliação 2015-2016 - resultados potenciais, de 2017.

O artigo, além desta introdução e das considerações finais, apresenta três seções. Na primeira delas, apresenta-se um balanço da literatura acerca das categorias analíticas de Estado, Formas de Dominação e Escalas, com vistas a propiciar o entendimento dos fenômenos associados às desigualdades territoriais na Amazônia. Na segunda, revela-se a estrutura organizacional do Estado ao formular o Finam, responsável pelo financiamento dos projetos do II PDA, Polamazônia e programas em Carajás. Na seção seguinte, divulgam-se os dados de distribuição do FNO e do FDA de 2006 até 2018, assim como os projetos implementados na sub-região do Carajás. Por último, tecem-se as considerações finais.

2. As categorias analíticas para interpretar a multiescalaridade dos fenômenos do subdesenvolvimento

Neste tópico, são elencadas as categorias que permitem compreender o subdesenvolvimento e suas reverberações nos territórios. De saída, posicionam-se três categorias que podem colaborar na realização dessa tarefa: (i) o Estado; (ii) a escala; e (iii) as formas de dominação. O Estado atua como ator fundamental na formulação da racionalidade epistêmica do planejamento, ao deter a jurisdição para o exercício das tomadas de decisão a respeito da elaboração de políticas públicas e da concessão de financiamento para projetos. No entanto, a atuação do Estado é modulada pelas escalas do capitalismo nacional e global, tramitando entre os agentes que compõem as elites políticas em diálogo com os agentes representantes das frações de capital estrangeiro. Ou seja, os fenômenos do processo de acumulação de capital podem delimitar a atuação do Estado na periferia, em razão dos efeitos de reescalonamento do Estado na escala global. Por conta disso, a multiescalaridade pode ser posicionada como instrumento para o exercício das formas de dominação e das assimetrias geradas pelo capitalismo na periferia.

As categorias apontadas anteriormente podem facilitar a compreensão das vicissitudes da atuação do Estado na Amazônia, por intermédio de sua mobilização, bem como dos processos de formação e modernização resultantes da aplicação de políticas públicas nos territórios mencionados. A proposição de categoria decorre do esforço de captar o modo como as estruturas econômicas, sociais e políticas foram moldadas obedecendo aos fenômenos oriundos da periferia do sistema capitalista perante a atuação estatal. As variedades do capitalismo constituem o catalisador que opera em diferentes espaços e territórios, sob a dinâmica do clássico sistema centro-periferia, mas suas metamorfoses são oriundas das variações da acumulação de capital pela divisão internacional do trabalho na escala global.

A teoria da Cepal surgiu de dois momentos relacionados a crises econômicas na periferia. O primeiro consistiu na abertura da brecha histórica que ocorreu depois da crise de 1929 na América Latina, o que permitiu a esses países periféricos o exercício da soberania nacional na formulação de uma política econômica de desenvolvimento. O segundo ocorreu no período posterior à Segunda Guerra Mundial, mediante a teorização de um ideário crítico da periferia pela Cepal em relação ao subdesenvolvimento propalado pelo comércio internacional desigual entre países centrais e periféricos, sob a tutela de Prebisch na regência da composição formada pelo método histórico-estruturalista cepalino. Esse método combinou a análise da formação histórica das estruturas econômicas, sociais e políticas dos países latino-americanos vis-à-vis a dinâmica de acumulação do capitalismo, com o advento da inserção deles na divisão internacional do trabalho, pela exportação de matérias-primas. Amplificou-se assim a concentração de renda nos polos produtivos e em heterogeneidades estruturais territoriais em países periféricos (CANO, 2000; PREBISCH, 2011).

O subdesenvolvimento na América Latina é ressignificado por Furtado (2008) nos anos 1970 com base na dependência econômica e cultural mediada pelas formas de dominação do poder geradas pela expansão das formas de acumulação do capital nas relações entre os países centrais e os periféricos. Dois eixos de dominação da civilização industrial foram impulsionados na periferia: (i) os centros de decisão foram responsáveis pela origem e pela propagação de processos desestabilizadores das economias nacionais e, ainda, pela concentração de poder das grandes empresas transnacionais, que determinam a apropriação de excedente pelos agentes nas transações internacionais e comandam a concentração geográfica da renda; (ii) as economias nacionais, na periferia, que, por intermédio da sua posição de subalternidade no sistema de divisão internacional do trabalho, recepcionam os efeitos do mimetismo cultural por intermédio do uso da poupança para gerar concentração de renda das elites. Vale destacar sua utilização na reprodução das formas de consumo de países centrais e no fortalecimento das desigualdades sociais nos periféricos.

As mudanças gestadas pelos processos de acumulação de capital trafegaram nos países periféricos da escala global para a nacional e a local, o que fomentou a reconfiguração da função do Estado na formulação de políticas regionais na América Latina. No início dos anos 1990, o aparato estatal passou por modificações significativas, em função dos problemas ocasionados pela internacionalização dos circuitos econômicos, financeiros e tecnológicos do capital mundializado. Isso debilitou os centros nacionais de decisões, e as particularidades que formam o espaço local se submeteram às “exigências” da globalização. Os investimentos selecionam os lugares para o exercício da acumulação por meio do uso dos três ex-: exploração do trabalho, expropriação e extrativo de rendas e recursos naturais. A escala global ocupa posição central na hierarquização de formas de dominação constituídas pelos fenômenos de homogeneização da reprodução do capital, da integração das estruturas produtivas, da polarização das forças produtivas e da hegemonia fundamentada em um sistema de correlação de forças sociais e políticas, representado pela limitação em espaços de poder para as tomadas de decisão (BRANDÃO, 2007).

Para García e Rofman (2013), a categoria espaço assumiu posição central no entendimento das formas de dominação, centralizadas em agentes representantes de setores dominantes da economia. As transformações tecnológicas constituem a base de importante aspecto da geração de excedente pelos atores dominantes, que, por intermédio da causação circular acumulativa à la Myrdal dos fluxos de circulação de capital, exponenciam a elevação das suas taxas de lucros. Ademais, para os referidos autores é imprescindível cotejar na escala territorial os arranjos entre os atores sociais, que fundamentam redes para replicar a reprodução de capital centralizados na exploração da produção e na extração de recursos naturais ou primários, concedidas pela autonomia e pelo controle da terra pelas empresas transnacionais.

Ao tratar da categoria Estado, Fernández (2018) pondera que a abordagem de escalas multi e transescalar subsidia a compreensão das variedades de capitalismo, referentes às especificidades das trajetórias nacionais em espaços periféricos. O processo de acumulação de capital é manifestado pela escala global, hierarquizada sob os centros de tomadas de decisão; estes são replicados à periferia por intermédio das redes e estratégias institucionais, em duas importantes frentes: (i) via relação com o Estado e com os atores sociais, com a decisão concentrada na órbita estatal sob um perfil rentista e de mercado, combinados por estratégia de curto prazo, partidária e clientelista das elites políticas; (ii) via atores representantes das frações do capital das empresas transnacionais, cuja dinâmica consiste na implantação de processos de deslocalização, que obedecem espacialmente à opção seletiva de territórios na periferia pelo centro de operar a dinâmica produtiva tendo em vista somente seus interesses.

O Estado assume papel de receptor das tomadas de decisão assumidas de maneira exógena pelo capital estrangeiro; este designa os atores econômicos e mostra como devem atuar e se organizar sob a lógica do comportamento rentista. Neste sentido, o Estado se posiciona como peça essencial para instalar o comportamento de atores em modalidades associada às formas de desmantelamento (rollback) e reconstrutivas (rollout) de mercantilização neoliberal. A configuração de atuação do Estado na periferia renuncia a sua função de núcleo configurador de projetos endógenos, dando lugar à implantação das redes econômicas e políticas globais; desse modo, reconfiguram-se os espaços regionais por meio de mecanismos de mercantilização neoliberal (FERNÁNDEZ; CARDOZO, 2012).

Para Brandão (2018), a abordagem territorial deve considerar as escalas espaciais para compreender as formatações de coalizões de poder e as decisões tomadas pelos agentes que representam as frações de capital no território. Assim, é possível interrogar qual é a natureza da escala nacional na periferia ante o desmonte das institucionalidades estatais, reforçando a dependência e suas reverberações referentes às desigualdades territoriais estabelecidas pela divisão internacional do trabalho. Esse autor designa o termo escala para definir uma categoria analítica e uma práxis política, de modo que a escala é uma arena política onde são exercitados o poder e a hegemonia. Quanto ao território, seria a arena de lutas políticas, onde são determinadas as estratégias de rescaling dos atores que exercem um papel nessa esfera. A escala nacional assume importância nesse esquadro, ao representar as institucionalidades jurídico-legais; mais do que isso, é nela que é realizada a concertação do espaço de poder e da arena da constituição de interesses que dialoguem com os entes federados de forma soberana em relação aos interesses privatistas das elites.

No século XX, a estratégia do Estado em países da América Latina potencializou a especialização produtiva balizada pelo neoextrativismo, mediante a mobilização de recursos públicos e privados para a superexploração de bens naturais, não renováveis, como os hidrocarbonetos (petróleo e gás), metais e minérios e produtos agrários, combinados aos projetos de hidrelétricas, hidrovia, portos e corredores interoceânicos. O neoextrativismo está alinhavado a projetos de infraestrutura logística de transporte e energética, posicionando a Amazônia como ponto estratégico para os projetos dessa ordem, como os da Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), em um contexto de hierarquização exercida pelos países centrais no sistema econômico mundial. O eixo Amazônia é importante para a exploração e a extração de recursos naturais, como forma de mercantilização do bioma por intermédio dos projetos logísticos constituídos por redes de transporte fluvial, rodoviário, marítimo e aéreo, com geração de energia elétrica resultante da instalação de hidrelétrica no rio Madeira (CECEÑA; AGUILAR; MOTTO, 2007; SVAMPA, 2019).

Na avaliação de Brandão (2019), o período de 2003 a 2015 foi caracterizado pelos investimentos estatais, principalmente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para os setores da agroindústria, para grandes projetos nos segmentos de plantas automobilísticas, siderurgia, petróleo, naval, refinarias e extração mineral. A sub-região de Carajás representa a dinâmica produtiva que conciliou investimentos estatais em obras em infraestrutura de transporte e energia elétrica, assim como em enclaves de extração de recursos naturais, nas atividades produtivas em commodities, agrícolas, minerais, metálicas e energéticas.

Na concepção de Michelotti (2019), Carajás ocupa posição estratégica desde a formação dos polos de exportação por meio da ação estatal implementada pelo Programa Grande Carajás, em 1982, com a inserção da construção da Hidrelétrica de Tucuruí e da Estrada de Ferro Carajás, além da produção agrícola e pecuária. O início do século XXI fortaleceu a posição estratégica do sudeste paraense ao ingressar nos circuitos espaciais de acumulação, em que as dinâmicas econômicas passaram a ser expressão de uma nova versão do projeto hegemônico de campo, cuja produção capitalista no espaço está relacionada à produção de commodities, soja, carne bovina e mineração, numa reestruturação do pacto hegemônico pelo latifúndio.

3. O modelo de desenvolvimento da Amazônia: a estratégia de polarização dos projetos de mineração em Carajás (1972-1988)

Nos anos de 1972 até 1984, a organização institucional do Estado na Amazônia foi centralizada, com as tomadas de decisão sob a égide do centralismo autoritário dos governos militares e suas instâncias decisórias. A Política Nacional de Desenvolvimento (PND) ocupou posição estratégica dentro da estrutura governamental para a formulação de políticas públicas.

Antes do período dos governos militares, o tema da região foi prioritário para a agenda de intérpretes no tocante à problematização do subdesenvolvimento pelo diagnóstico de planos e programas e à formação de novas instâncias administrativas, empoderadas pela autonomia criativa para a formulação de políticas regionais autônomas, descoladas de amarras ideológicas e institucionais do governo federal. A extinção da Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) em 1966 e sua substituição pela Sudam provocaram inflexões no ideário da política regional para a Amazônia. A Operação Amazônia priorizou como economic rationale a modernização dessa região, inspirada na tese dos polos germinativos de Hirschman (1960), e a autonomia da Sudam foi subalternizada às tomadas de decisão deliberadas pelo Ministério do Planejamento. O modelo de integração econômica foi balizado pelas vantagens comparativas localizacionais de recursos naturais da Amazônia, que fundamentou um planejamento autoritário e centralizado, emanado pela Política Nacional de Desenvolvimento (PND) para os PDAs e os projetos do Polamazônia, tutelados pelo financiamento do Finam.

A estrutura organizacional das políticas públicas do Estado para a Amazônia foi organizada de acordo com a autonomia das tomadas de decisão, compreendendo desde a PND, especificamente ligada ao Ministério do Planejamento, que, em termos hierárquicos, foi um dos ministérios com maior força nos governos militares, e perpassando o Ministério do Interior, com capacidade de alinhar os planos nacionais à ótica regional. O Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e do Nordeste (Proterra) e o Programa de Integração Nacional (PIN), direcionados às regiões Norte e Nordeste, foram os que concentraram maiores esforços do Ministério do Interior. Apesar de o planejamento regional ser regido pelas superintendências, elas estavam limitadas à função de administradoras dos fundos de financiamento regionais, como exemplifica o caso da Finam na Amazônia, com baixa capacidade estatal e de autonomia para formular políticas regionais com potencial de transformação estrutural nas regiões.

A partir de 1964, operaram dois fundos de financiamento na Amazônia, o Fundo para Investimentos Privados no Desenvolvimento da Amazônia (Fidam) e o Finam, para a realização de empréstimos financeiros aos empresários. Segundo Mahar (1978), o Finam teve protagonismo nos investimentos em atividades agropecuárias na Amazônia. Embora houvesse alternância entre o modus operandi de cada fundo, houve prioridade nos estímulos para as atividades econômicas que mobilizassem recursos naturais como estoque de capital para a geração de divisas pelas exportações dos polos produtivos nessa região.

O II PDA fundamentou o modelo de integração econômica da Amazônia e sincronizou suas diretrizes aos programas sub-regionais instalados em Carajás, pelo Polamazônia Carajás, Carajás Amazônia Mineração S.A., Grande Carajás e os Planos Diretores dos Distritos Industriais de Barcarena, Tucuruí e Marabá. A estratégia combinada desse plano com os programas sub-regionais enveredou pela implementação de modais logísticos de conexão entre Pará, Maranhão e Goiás, com a ocupação da terra pelos grandes empreendimentos de mineração, na Serra dos Carajás, de maneira subjacente à instalação da Hidrelétrica de Tucuruí e da Ferrovia Carajás. Os projetos de mineração impulsionaram a expansão da urbanização em Marabá, com apoio habitacional e de serviços aos trabalhadores. O II PDA implementou a dinâmica econômica condicionada às vantagens comparativas pela ampliação da escala da exploração de madeira, da pecuária e da extração de minérios, denominada Modelo Amazônico de Desenvolvimento (SUDAM, 1976a).

A política macrorregional PDA da Sudam objetivou implementar o modelo econômico para a Amazônia baseado em atividades primário-exportadoras. A seleção da Serra dos Carajás não foi aleatória, pois as reservas minerárias representaram uma posição estratégica do local em face de sua inserção na divisão internacional do trabalho, na escala global. Por conta disso, foram implantados os Polamazônias, com o intuito de apresentar um programa para as sub-regiões que detivessem as vantagens comparativas locacionais. Eles foram balizados por projetos de extração minerária e por infraestruturas logísticas, como geração de energia e transportes ferroviários e rodoviários.

O Polamazônia foi o programa responsável por institucionalizar os projetos vinculados às diretrizes do PDA nos territórios, por intermédio da implementação da infraestrutura e da urbanização. O referido programa foi instituído em 1974 e implantado em territórios com potencialidade de recursos naturais. Nos polos Carajás e Xingu-Araguaia¹ foram identificadas reservas minerais, com variedade de minérios, potencializadas pelos depósitos ferríferos da Serra dos Carajás, calculadas em 18 bilhões de toneladas. A Companhia Amazônia de Mineração foi a responsável pelo início das operações em 1977. A previsão para a geração de recursos foi de 2 bilhões de dólares, estimados em trinta anos para o esgotamento dos recursos minerais. Esse projeto esteve associado ao PIN para a ocupação de terras e a construção de cidades nas adjacências da mina e da ferrovia (SUDAM, 1976b).

Os investimentos do Polamazônia para a integração econômica da Amazônia foram direcionados para as rodovias Belém-Brasília, BR-230 Transamazônica, BRs 222-235-158, PA-150, PA 279 e para a Ferrovia Carajás-Itaqui, assim como para o plano diretor de expansão da urbanização em Marabá, considerada núcleo do projeto de extração de minério na Serra dos Carajás, subjacente à complementariedade espacial e setorial para o modelo de desenvolvimento da Amazônia (SUDAM, 1976b).

Na escala local na Serra dos Carajás, foram implementados programas com o intuito de conectar às ações nos territórios o ideário de planejamento do PDA, plano macrorregional da Amazônia. A institucionalização do Programa Grande Carajás, em conjunto com os Planos Diretores Industriais nos municípios adjacentes da referida reserva minerária, fundamentou uma lógica do extrativismo minerário sob a tutela do Estado. A urbanização procedeu pautada nessa lógica, da atividade produtiva da mineração, sob uma racionalidade de investimentos robustos da esfera estatal em infraestruturas logísticas que atendessem à polarização produtiva gerada pela mineração na Serra dos Carajás.

A companhia Amazônia Mineração S.A. (AMZA) foi pioneira, em 1973, na realização de prospecções para a localização de minérios pelo Projeto Carajás. Os subsídios desse projeto colaboraram para a implementação, em 1982, do Programa Grande Carajás (PGC), regido por incentivos exclusivos para os empreendimentos e com atuação na gestão territorial do empreendimento de mineração e logística. Com a denominação de Constelação de Projetos Grande Carajás, foram feitos o posicionamento estratégico do Projeto Ferro Carajás e o zoneamento para a instalação dos segmentos produtivos industriais. Foram definidos como zonas industriais do território estratégico do Programa Grande Carajás os municípios de Barcarena, Marabá, Serra dos Carajás, Tucuruí, no Pará, Imperatriz e São Luís, no Maranhão (BRASIL, 1982).

O Instituto de Pesquisas Tecnológicas de São Paulo (IPT), em 1982, organizou os Planos Diretores dos Distritos Industriais de Barcarena, Tucuruí e Marabá, embasados na instalação das unidades produtivas apoiadas pela logística de infraestrutura do Projeto Carajás, em função das vantagens comparativas regionais dos distritos industriais. As indústrias-chaves foram prospectadas pela matriz insumo-produto, com vistas a identificar as prováveis ligações e o inter-relacionamento industrial exigido pelo fluxo de bens e pelo encadeamento tecnológico dos processos produtivos. Além dessas indústrias, foram geradas outras pelo encadeamento para frente e para trás, implantadas em decorrência da existência do núcleo urbano de Marabá, que apresentava condições de desempenhar funções de centro populacional industrial e de serviços, como polo regional (IPT, 1982).

De 1972 até 1988, a estratégia de polarização de investimentos do Estado esteve lastreada pelo plano macrorregional da Amazônia, para prospecção e identificação dos polos produtivos munidos por recursos naturais, para posterior formulação dos planos e programas setoriais e sub-regionais voltados à especialização produtiva desses polos para exportação (Quadro 1). Os investimentos em infraestrutura logística na Serra de Carajás foram desenvolvidos no eixo urbano, no município de Marabá, que funcionou como repositório de estoque de mão de obra, em virtude da inserção de trabalhadores advindos pelos fluxos migratórios do Nordeste e do Centro-Sul do Brasil.

Quadro 1
Planejamento setorial e polarização de projetos na Amazônia e em Carajás

	Planejamento	Estratégia de desenvolvimento	Objetivos
Macrorregional	II Plano de Desenvolvimento da Amazônia (1975-1979), de 1976	Investimentos setoriais em territórios com recursos naturais, denominados vantagens comparativas para exportações	Prospecção de territórios com recursos naturais, orientada por programas subregionais especializados nas atividades produtivas minerais, florestais, agropecuárias e agroindustriais. Complementação de investimentos para gestação em infraestrutura urbana e logística para apoiar as atividades produtivas.
Subregional - Carajás	Polamazônia Carajás, de 1976		Concessão de terras para o cultivo da agricultura e titularização para o assentamento da população. Formulação de planos diretores em São Félix do Xingu, Conceição do Araguaia, Tucuruí e Marabá, alinhados aos projetos de mineração na Serra dos Carajás. Implantação da infraestrutura da ponte rodoferroviária sobre o rio Tocantins, em Marabá. Construção da ponte sobre o rio Araguaia (integração do Pará a Goiás). Construção da estrada de acesso à Serra dos Carajás (Serra Norte). Construção das rodovias e vicinais de integração logística entre Pará e Mato Grosso. Construção do porto de Marabá. Construção do aeroporto de São Félix do Xingu, de Conceição do Araguaia e de Marabá.
		Projeto Carajás Amazônia Mineração S.A., de 1973	Implementação de duas cidades e ampliação da urbanização em Marabá como interpostos para a habitação de trabalhadores e para a manutenção da ferrovia entre o escoamento da mina de minérios e o Porto da Madeira.
	Projeto Grande Carajás, de 1982	Potencialização de investimentos em infraestrutura para os projetos de mineração em Carajás	Rede de infraestruturas logísticas para a gestão do complexo minerário, com a instalação da ferrovia da Serra de Carajás a Porto da Madeira, em São Luís. Implementação do porto em águas profundas, no Porto da Madeira, e do porto fluvial em Vila do Conde (Belém). Instalação da hidrelétrica e da eclusa na represa em Tucuruí, no rio Tocantins.
Municipal - Marabá	Planos Diretores dos Distritos Industriais de Barcarena, Tucuruí e Marabá, de 1982	Investimentos setoriais na instalação da siderurgia, determinados pela macrolocalização e pela microlocalização dos projetos de mineração	Instalação da siderurgia em conexão com os projetos de alumina e alumínio, da Albrás e da Alunorte, de maneira subjacente às indústrias secundárias de celulose e construção civil impulsionadas pelos projetos rodo-hidro-ferroviários, em Marabá.

• Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Brasil (1982), IPT (1982), AMZA (1973) e Sudam (1976a; 1976b).

O relatório Avaliação da política de investimentos do Finam na Amazônia Legal apresentou dados referentes aos investimentos estatais concedidos aos empreendimentos, de 1966 até 1985. Foram concedidos 54% para o setor industrial, 18% para o setor terciário e 16% para a agropecuária. Os estados do Pará, do Amazonas e de Mato Grosso concentraram, respectivamente, 43%, 27% e 16% dos recursos do Finam, em um total de 86% (SUDAM, 1988).

Na divisão dos recursos do Finam por unidades federativas, o Pará recepcionou no setor industrial 53%, seguido pelo setor de serviços, com 22%, e pelo setor agropecuário, com 10%. No Amazonas, o setor industrial concentrou 89%. E, no Mato Grosso, o setor agropecuário recebeu 57%, seguido pelo setor de serviços, com 15%. No quesito número de projetos, o maior receptor foi o Pará, com 380 projetos, acompanhado por Mato Grosso, com 235 projetos, e pelo Amazonas, com 115. Ambas as unidades federativas concentraram quase 77% do total de projetos.

Nessa análise da trajetória do planejamento do Estado na Amazônia, realizada com base nos documentos institucionais formulados pela Sudam, é possível concluir que as noções de categorias estão presentes, o que nos permite aguçar o olhar analítico na região da Amazônia e nos territórios de Carajás. O Estado, segundo Fernández (2018), pode ser interpretado pela multiescalaridade em sua atuação, ao obedecer à hierarquização das tomadas de decisão, em uma lógica rentista e dos ditames do mercado, mediante o condicionamento de sua estratégia de planejamento à exploração de recursos naturais, compondo um planejamento espúrio.

Conforme apresentado no Tabela 1 é possível inferir que houve prioridade em investimentos no setor industrial no Pará no que tange aos recursos financeiros do Finam de 1966 até 1985. Combinados com as intencionalidades do Estado em implementar projetos de mineração na Serra dos Carajás, criou-se um núcleo de investimentos alocados na constituição do complexo minerário; este, nos anos subsequentes, foi modernizado e se tornou o principal vetor de geração de recursos e de captação de investimentos via governo federal.

Tabela 1
Projetos aprovados e investimento total do Finam por setor e unidade federativa da Amazônia (Cr$ mil)

Unidades federadas	Número de projetos
	Agropecuário		Agroindústria		Indústria		Setorial		Serviços		Total
	nº	valor	nº	valor	nº	valor	nº	valor	nº	valor	nº	valor
Amazonas	24	231.760.692	2	4.646.621	82	9.772.924.378	2	217.504.312	5	623.161.417	115	10.849.997.420
Rondônia	11	33.539	0	0	10	83.076.800	1	0	3	365.404.224	25	482.020.312
Roraima	06	95.991.218	0	0	4	60.736.424	0	0	1	69.660.126	11	226.387.768
Acre	19	97.373.330	1	69.329.278	5	51.542.799	0	0	2	245.884.257	27	464.129.664
Amapá	28	89.992.985	3	31.307.569	4	100.637.678	1	0	2	267.599.686	38	489.537.918
Maranhão	25	93.435.081	6	38.584.826	33	603.773.704	0	0	3	836.254.741	67	1.571.948.352
Goiás	51	342.866.829	3	296.862.925	4	233.895.090	0	0	3	90.953.450	61	964.578.294
Mato Grosso	210	3.886.169.156	5	720.354.789	13	963.565.322	2	26.100.393	5	1.044.780.516	235	6.660.970.176
Pará	210	1.879.207.311	24	965.761.787	119	9.307.496.255	16	951.726.013	11	3.993.571.358	380	17.097.762.724
Total	376	6.750.335.890	44	2.126.335.890	274	21.177.648.450	22	1.195.330.718	35	7.557.169.775	959	38.807.332.628

• Fonte: Elaborado pelo autor com base em Sudam (1988).

A estrutura econômica formada como resultado dessas ações e do financiamento de projetos do Estado nos territórios de Carajás demonstra a existência de importantes aproximações com a interpretação de Brandão (2007) a respeito das formas de acumulação baseadas na exploração do trabalho, na expropriação e na extração de rendas e recursos naturais. A escala pode ser interpretada como categoria fundamental para compreender a radiografia das formas de dominação estabelecidas da escala global para a local. Ademais, o autor determina os efeitos da acumulação de capital disparados pela escala global, pela divisão internacional do trabalho, intermediados pela escala nacional para os territórios, quais sejam os movimentos realizados pela homogeneização, tal como ocorreu na implementação da extração minerária em Carajás, no reescalonamento das dinâmicas produtivas ao seu raio de efeitos para ampliar a produtividade.

A polarização é importante porque é por intermédio dela que os recursos estatais e privados são capitaneados para ampliar a sofisticação logística de transportes e a geração de energia elétrica para abastecer a extração de minérios. A integração é vista aqui como meio de conduzir o planejamento pela logística de transporte e de geração de energia elétrica pelos investimentos estatais, como no caso das infraestruturas implementadas pelo PDA e pelo Polamazônia. A hegemonia pode ser compreendida desde a escala global, mas é na escala territorial que ela ocorre fazendo uso da violência, resultado da imposição de formas de produtividade acertadas pelo Estado e dos agentes representantes das forças produtivas do capital estrangeiro aos atores sociais, exercida pelo viés da economia e dos conflitos pela luta da terra, algo recorrente em Carajás.

A categoria das formas de dominação pode ser compreendida pelos autores García e Rofman (2013) como síntese do processo do subdesenvolvimento e dependência na periferia, com o posicionamento da Amazônia na divisão internacional do trabalho. Essa síntese se replica no caso de Carajás em dois momentos importantes. O primeiro é referente ao período de 1964 até 1984, no qual o Estado assumiu a função de progenitor da implementação por intermédio do mimetismo produtivo, advindo das tecnologias de países centrais, ao financiar projetos relacionados à indústria extrativa minerária, atendendo à demanda do mercado internacional. A fundamentação da implantação dessa estrutura produtiva, combinada com a integração logística nacional e internacionalmente, permitiu condicionar a Amazônia a espaços de tomadas de decisão associadas a formas de acumulação de capital. A inserção de novas atividades produtivas nos territórios foi condicionada ao estabelecimento de redes entre os atores sociais que estão à frente dos ramais produtivos. Posteriormente, no segundo momento, nos anos de 2006 até 2020, a estrutura produtiva está ancorada na produtividade gerada pela extração da mineração, porém com a estrutura produtiva ampliada diante da inserção da pecuária bovina como meio de acumulação de capital. Desse modo, sob a tutela do Estado via financiamento de fundos públicos, como o FNO, e de infraestrutura, como o FDA, permitiu-se o fortalecimento da rede entre atores sociais representantes de frações do capital estrangeiro, potencializando as formas de dominação impostas da escala global para a territorial.

4. A coalizão do FNO e do FDA no fortalecimento de investimentos setoriais em Carajás (2006-2018)

Em 2014, os Fundos Constitucionais de Financiamento (FCs)² completaram 25 anos de implementação. Macedo, Pires e Sampaio (2017) apontaram que na primeira fase de atuação, de 1989 até 2002, houve pouca capacidade de estruturação. A segunda fase ocorreu de 2003 até 2006, durante a qual foram implementadas as reformas com enfoque no mercado de operacionalização dos fundos, em conformidade com o Acordo de Basileia (1988). A terceira fase, iniciada em 2007, atendeu à metodologia da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), que determinou a aplicação dos fundos pela tipologia das microrregiões.

Os FCs e os Fundos de Desenvolvimento (FDA e FDNE [Fundo de Desenvolvimento do Nordeste]) estão vinculados às diretrizes de aplicação da PNDR, segundo designado pelo Decreto nº 6.047 (BRASIL, 2007). O FDA é um instrumento de atuação da Sudam, regulado pelo Decreto nº 7.839 (BRASIL, 2012), concebido pela Medida Provisória nº 2157-5 (BRASIL, 2001), para substituir o Finam. O FDA constituiu um instrumento de financiamento de projetos em infraestrutura da PNDR para os estados da Amazônia Legal³.

Os FNO e FDA assumiram função prioritária no financiamento de projetos relacionados às diretrizes da PNDR, após a recusa, pela Câmera dos Deputados, da aprovação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), o que comprometeu a implementação dos planos macrorregionais e sub-regionais em territórios de baixa renda e estagnados, considerados com maior vulnerabilidade socioeconômica. A proposta do FNDR foi enviada à Comissão Especial da Câmara dos Deputados como PEC nº 233, de 2008, como peça da reforma tributária formulada pelo governo federal. O relatório foi aprovado na Comissão Especial, porém não avançou para a avaliação do Plenário da Câmara dos Deputados (BRASIL, 2008).

A tipologia gestada pela PNDR foi formada de início pelo grupo das microrregiões de alta renda, que se encontram predominantemente nas regiões Sul e Sudeste. O segundo grupo é o das microrregiões dinâmicas, com presença rarefeita no Sul e no Sudeste e mais predominante no Centro-Oeste e no Nordeste. O terceiro é o das microrregiões estagnadas, com presença dispersa pelo território nacional, embora predominem no Sul, no Sudeste e no Centro-Oeste. O último grupo, o das microrregiões de baixa renda, concentra-se nas regiões Norte e Nordeste, numa combinação de situações de pobreza e debilidade econômica (BRASIL, 2005).

A pesquisa de Macedo e Porto (2018) apresenta uma nova tipologia dos territórios da PNDR, com alterações na classificação de 207 microrregiões, 58,5% delas localizadas no Norte e no Nordeste. O balanço aponta como mudança nessa tipologia o recuo da dinâmica produtiva microrregional nessas duas regiões. A nova classificação da PNDR constatou mudança em seis microrregiões na Amazônia: (i) alta renda para estagnado na faixa de fronteira Roraima; (ii) baixa renda para dinâmico na porção leste do Amazonas; (iii) baixa renda para estagnado em Roraima e no Pará; (iv) dinâmico para baixa renda disseminado no noroeste do Pará, no sudeste do Amazonas e na porção central do estado de Rondônia, no Amapá e em Roraima; (v) dinâmico para estagnado no Amapá e no sudeste do Pará; (vi) estagnado para dinâmico na sub-região de Carajás e no oeste do Pará, com algumas manchas no leste e na porção central do Amazonas.

O dinamismo de Carajás destoa da média de renda do PIB municipal per capita e da renda domiciliar da Amazônia por conta da participação do Valor de Transformação Industrial (VTI), representado pela concentração produtiva industrial no Amazonas e no Pará. Neste último, a responsável pela taxa de crescimento foi a indústria extrativa de minerais ferrosos em Carajás, cujo território é denominado Aglomerações Industriais Potenciais (AIPs) (MONTEIRO NETO, SILVA; SEVERIAN, 2019).

Embora as microrregiões de Carajás sejam caracterizadas como dinâmicas, pode haver incorrência do problema averiguado por Macedo e Porto (2018), em relação aos altos indicadores de PIB e de renda per capita dos municípios dinâmicos, invisibilizando aqueles com baixos indicadores econômicos, localizados na mesma microrregião. Os municípios mineradores Canaã dos Carajás, Parauapebas e Marabá potencializam as assimetrias na microrregião em que estão localizados, diante da alta dinâmica produtiva gerada pela mineração, em contraste com a dependência de municípios menores, nas adjacências territoriais, e que são posicionados como estoque de mão de obra para as atividades econômicas advindas desse processo produtivo.

Na análise de Monteiro e Silva (2021), a região de Carajás foi designada pela integração e pela modernização produtiva e de rearticulação da coalizão política com frações do capital estrangeiro. Em Carajás, houve a conformação das formas de acumulação de capital caracterizadas por uma economia de base primária, vinculada, sobretudo, à pecuária bovina e à mineração.

No Gráfico 1 mostra-se a distribuição setorial dos recursos do FNO por unidades federativas, com destaque para dois aspectos relevantes de análise. O primeiro diz respeito à diferença do perfil das atividades produtivas da contratação do FNO em face das demais unidades federativas, especificamente na contratação de atividades não rurais pelos estados do Amazonas e do Pará. O segundo é relativo ao contraste do perfil de contratação do Pará perante aquele da sub-região de Carajás, no qual as contratações referentes a atividades rurais representaram quase três vezes o valor das demais.

Gráfico 1
Valor total da contratação do FNO por estado da federação, estado do Pará (exclusive Carajás) e região de Carajás, de 2012 a 2018 (valores correntes)

O fenômeno de concentração de financiamento de atividades produtivas agropecuárias do FNO caracteriza fragmentação produtiva do território, ressignificada em formas de assimetrias territoriais. Essa problemática fica evidente na apreciação de um novo filtro de análise da distribuição do FNO de acordo com a tipologia da PNDR, apresentado no Gráfico 2, em que os investimentos priorizaram os territórios estagnados de média renda (EMR) e dinâmicos de média renda (DMR) nos anos de 2015 até 2018, com relevância na aplicação de recursos financeiros no Pará, em Rondônia e no Tocantins. No grupo de territórios de alta renda (AR), houve benefícios para os três estados supracitados mais o Amazonas. Apesar de confluírem os volumes de concessão de empréstimos para projetos em grupos territoriais EMR e DMR, houve baixo volume de recursos aplicados em territórios de baixa renda (BR).

Gráfico 2
Contratações por município conforme tipologia da PNDR e UF

No Gráfico 3 evidencia-se a centralização de recursos financeiros no Programa da Amazônia Sustentável em relação aos demais. O programa em foco abrange os segmentos produtivos rurais, agropecuária, energia verde e pesca e aquicultura, e atividades não rurais, descritas pelo comércio e serviços, agroindústria, ciência, tecnologia e inovação, infraestrutura, turismo, indústria e cultura. A adesão do FNO prioritariamente para o Programa Amazônia Legal referenda a atuação das estatalidades do Banco da Amazônia e da Sudam, gestores desse fundo, integralmente associadas às atividades produtivas da agropecuária, com maiores rentabilidade no mercado e na redução de riscos, o que converge para a análise de Fernández (2018) sobre a racionalidade do Estado em relação ao mercado.

Gráfico 3
Valores desembolsados por programas (R$ milhões)

As contratações por linhas de financiamento no Programa Amazônia Sustentável no Pará aumentaram de 2013 até 2015, porém em 2016 houve queda, com o crescimento retomado em 2017 e em 2018. A agropecuária, seguida pelo comércio e serviços, foi a atividade que mais contratou essa linha de financiamento. A atividade produtiva industrial ficou em segundo lugar na recepção de recursos especificamente no ano de 2014, mas retornou para o terceiro nas contratações dos anos subsequentes. Conforme apresentado no Gráfico 4, é possível comparar os valores dispendidos pelo FNO em atividades agropecuárias em duas escalas de análise. A sub-região de Carajás obteve 54,6% dos investimentos relativos aos da unidade federativa do Pará, o que demonstra que as atividades produtivas em agropecuária estão, em grande medida, localizadas em Carajás.

Gráfico 4
Contratações de linha de financiamento FNO, Amazônia Sustentável no Pará (R$ milhões)

No Quadro 2 os projetos financiados pelo FNO, no Pará, foram divididos em atividades da pecuária, da mandiocultura e do comércio. Na área de gastos sociais, destacam-se saúde e educação. De 2013 até 2018, priorizaram-se na sub-região dos Carajás a mineração, o manejo florestal e o reflorestamento para comercialização do corte da madeira, a pecuária e a mandiocultura. Consideradas essas atividades produtivas, houve pouca diversificação dos investimentos realizados pela Sudam desde os anos 1970, e a base extrativista do minerário e da madeira, assim como a expansão da pecuária bovina, foram mantidas como especialização produtiva na região.

Nesse ínterim, é possível inferir que houve prevalência de estímulos pelo FNO nas atividades econômicas dinâmicas no mercado, contrariando as especificidades territoriais no Pará, que poderiam ser potencializadas pelos incentivos à diversidade produtiva rural, especializada na tradição extrativista e produtiva de comunidades tradicionais, como quilombolas, ribeirinhos, indígenas, produção da agricultura familiar e verticalização produtiva por intermédio do desenvolvimento de inovações aliadas ao bioma da Floresta Amazônica.

Para Portugal e Silva (2020), os fundos constitucionais foram os recursos que estimularam a política regional de 2003 até 2020. No entanto, foram complementares ao PAC em projetos de geração de energia na Amazônia. O FNO se limitou à inércia dos planos implementados pela Sudam nos anos 1970 e 1980.

Quadro 2
Arranjos produtivos locais prioritários e potencialidades na região de integração do Carajás

Abrangência da cadeia produtiva	Atividades produtivas	Ano
Marabá, Eldorado dos Carajás, Parauapebas, Canaã dos Carajás	Pecuária (corte e leite)	2013
Estado do Pará, com ênfase no Sul e Sudeste	Pecuária (corte e leite)	2014-2016
Estado do Pará	Mandiocultura (cultura de mandioca)
Marabá	Floresta plantada (eucalipto, paricá)
Estado do Pará	Comércio e serviços	2017
	Saúde e educação
	Mandiocultura
Eldorado do Carajás, Canaã dos Carajás, Parauapebas, Curionópolis, Bom Jesus do Tocantis, Marabá e os municípios da sua microrregião	Madeira (manejo florestal e reflorestamento)
Estado do Pará, com ênfase no sul e sudeste	Pecuária (corte e leite)
Marabá e os municípios da sua microrregião	Mineração (ferrogusa)
Estado do Pará	Comércio e serviços	2018
	Saúde e educação
	Mandiocultura
Eldorado do Carajás, Canaã dos Carajás, Parauapebas, Curionópolis, Bom Jesus do Tocantins, Marabá e os municípios da sua microrregião	Madeira (manejo florestal e reflorestamento)
Estado do Pará, com ênfase no sul e sudeste	Pecuária (corte e leite)
Marabá e os municípios que formam sua microrregião	Mineração (ferrogusa)

• Fonte: Elaborado pelo autor com base nos Relatórios de Atividades do FNO/Banco da Amazônia (2013; 2014; 2015; 2016; 2017; 2018; 2019).

O Gráfico 5 apresenta o Valor Adicional Investido (VADI) do FDA para os projetos distribuídos por unidades federativas da Amazônia Legal, de 2006 até 2016. Pará e Rondônia foram os estados que tiveram maiores aportes nas modalidades investimentos totais, respectivamente, de R$ 6.644 bilhões e R$ de 10.073 bilhões. Por sua vez, a contribuição do FDA foi menor no Pará, com R$ 3.211 bilhões, e maior em Rondônia, com R$ 4.985 bilhões. Novamente, o estado do Pará desponta como um dos maiores receptores de recursos públicos, orientados principalmente a projetos de infraestrutura para a logística de transportes e para a geração de energia elétrica, como andaime para fundamentar os investimentos nas atividades agropecuárias e de extração de minérios.

Gráfico 5
Valor Adicional Investido (VADI) por UF 2006-2016 (em milhões R$)

O Quadro 3 contém os trinta projetos financiados pelo FDA no período de 2006 até 2016, divididos por unidade federativa e pela tipologia da PNDR. Os projetos de infraestrutura foram direcionados para a geração e a transmissão de energia elétrica, com duas usinas termelétricas, em Manaus, no Amazonas, usina hidrelétrica em Santo Antônio, em Roraima, uma estação retificadora em Porto Velho, em Rondônia, e uma Pequena Central Hidrelétrica (PCH) no Mato Grosso. No setor de infraestrutura, prevaleceram o projeto de recuperação de rodovias em Primavera, no Mato Grosso, e um projeto de fábrica de metais, de vergalhões e gotões, em Barcarena, no Pará, além de um projeto de curtume no Mato Grosso. As linhas de transmissão de energia conectam as redes de Oriximiná (PA) a Macapá (AP), de Tucuruí (PA) a Jurupari (AM) e de Oriximiná (PA) a Itacoatiara (AM) e Manaus (AM).

Os projetos instalados em municípios de baixa renda foram uma usina termoelétrica em Miranda do Norte, no Maranhão, e uma usina hidrelétrica (73 mil kW), em Rolim de Moura, em Rondônia, além de uma PCH (30 mil kW) em Dianópolis, no Tocantins. Complementam a distribuição de projetos o da agroindústria em Tailândia, Tomé-Açu e Mãe do Rio, no Pará, e a planta frigorífica em Pimenta Bueno, em Rondônia, consideradas microrregiões de baixa renda.

Quadro 3
Distribuição de projetos do FDA por UF e PNDR (2006-2016)

Projeto	Municípios/UF	Tipologia PNDR	Ano
Centro Administrativo	AC		2015
Enlace Óptico
Usinas termelétricas (UTE) - Geraoeste Usinas Elétricas do Oeste	Manaus (AM)	Alta renda	2006
Usinas termelétricas (UTE) - Companhia Energética Manauara		Alta renda
Produção de gás	AP		2015
2 UTES - Geranorte - Geradora de Energia do Norte	Miranda do Norte (MA)	Baixa renda	2009
Terminal de uso privado misto	MA		2015
Recuperação de rodovia em Primavera	MT	Alta renda	2013
Curtume - Brazservice Wet Leather	Pedra Preta (MT)	Dinâmica	2006
Pequena Central Hidrelétrica (PCH) - Geraoeste Usinas Elétricas do Oeste	Juscimeira (MT)	Dinâmica
Usina Elétrica do Nhandu	Guarantã do Norte (MT)	Estagnada
Brasnorte Transmissora de Energia	Diversos (MT)
Usina de etanol	MT		2015
Indústria de sorgo e milho
Projeto lavourapecuária
PCH
Alubar Metais	Barcarena (PA)	Estagnada	2006
Usimar - Usina Siderúrgica de Marabá	Marabá (PA)	Dinâmica	2008
Planta de produção de óleo vegetal - agroindústria	PA	Baixa renda	2014
2 linhas de transmissão de energia elétrica			2010
1 linha de transmissão de energia elétrica			2011
Terminal portuário			2015
Projeto agroindustrial
Usina hidrelétrica (UHE) (3.150,40 MW)	RO	Alta renda	2006
Estação retificadora		Alta renda	2011
Planta frigorífica - Minerva Indústria e Comércio de Alimentos	Rolim de Moura (RO)	Estagnada	2008
Usina hidrelétrica (73 mil kW)	RO	Estagnada	2010
PCH - Porto Franco Energética	Dianópolis (TO)	Estagnada	2006
Saneatins - Cia. de Saneamento do Tocantins	Diversos (TO)
Telemar Norte Leste	AP/AM/MA/PA/RR

• Fonte: Elaborado pelo autor com base em Sudam (2016; 2017).

Os projetos implementados a partir de 2015 colaboraram para ampliar a distribuição de recursos do FDA e a diversificação produtiva. No Acre foram implementados os projetos de Centro Administrativo e Enlace Óptico. O Amapá recepcionou projetos de produção de gás. O Maranhão, por seu turno, ganhou o projeto de terminal de uso privado misto; ao Pará, couberam o terminal portuário e o projeto agroindustrial. O maior receptor de projetos foi o Mato Grosso, com a usina de etanol, a indústria de sorgo e milho, o projeto lavoura-pecuária e PCH.

Os projetos em infraestrutura sediados pela FDA foram polarizados em microrregiões de alta renda e dinâmicas, em municípios classificados como polos ou subpolos na hierarquia urbana. Apesar de ter ocorrido maior distribuição de projetos do FDA em microrregiões de baixa renda a partir de 2015, os projetos implantados fortaleceram a especialização produtiva por meio de infraestrutura na geração e na transmissão de energia, de planta de frigorífico e de produção de óleo vegetal, restritas às atividades agropecuárias na Amazônia.

5. Considerações finais

Neste artigo, os dois momentos tratados da trajetória do Estado na formulação de políticas públicas na Amazônia conciliam semelhanças na orientação de investimentos estatais nos setores produtivos da agropecuária e na extração de minérios em contextos diferentes. Os investimentos gestados pelo Estado nos anos de 1966 a 1988 permitiram consolidar os projetos de mineração em Carajás e posicionar-se como uma das frentes de integração econômica da Amazônia, substanciada por dinâmicas produtivas na agropecuária e no terciário, com o fortalecimento da estrutura organizacional do mercado de trabalho pela nucleação da expansão da urbanização.

A trajetória histórica de atuação do Estado na Amazônia por intermédio da sucessão de planos, programas e projetos nos anos mencionados foi instituída pelo arcabouço dos Planos de Desenvolvimento da Amazônia, acionados pelos investimentos inicialmente gestados pelo Finam via Polamazônia Carajás em atividades produtivas rurais e em infraestrutura logística, complementares à implementação do núcleo produtivo do empreendimento de extração de mineração na Serra dos Carajás. A empresa estatal AMZA e, posteriormente, o Programa Grande Carajás empreenderam os planos de prospecção e extração de minérios com forte capilaridade com o sistema inter-regional da economia brasileira, direcionado sobretudo ao comércio internacional. Os planos diretores que constituíram as cidades e os distritos industriais em Carajás deram fundamento à lógica de dinamização produtiva do empreendimento minerário, com os projetos de urbanização, delimitados pelas logística das rodovias, dando nova conformação à expansão da urbanização no sudeste do Pará.

No Programa Amazônia Sustentável do FNO, o Pará capitaneou a maior porcentagem dos recursos, destinados a atividades agropecuárias e de comércio e serviços. A estrutura econômica de Carajás foi modernizada pelas intencionalidades do Estado nas décadas de 1970 e 1980, balizadas nos pressupostos de integração econômica da Amazônia com o sistema da economia nacional e a divisão internacional do trabalho. Isso induziu a circunscrição dos investimentos estatais via FNO nos anos 2000 até 2010 à inércia da dependência econômica de Carajás em relação a atividades produtivas da pecuária, da produção da mandioca e da mineração. A tentativa de verticalizar essas dinâmicas econômicas pela geração de plantas industriais de ligas metálicas, como o ferro-gusa, demonstrou que houve fortalecimento dessas matrizes produtivas nos territórios, que reverberaram em assimetrias territoriais, apoiadas na acumulação de capital pela especulação imobiliária e no uso da terra para expansão da pecuária bovina. Esse circuito superior da economia foi utilizado como sinergia para a mobilização de capital em atividades correlacionadas, com dinâmicas associadas à renda da terra.

De forma complementar às atividades estimuladas pelo FNO, a distribuição dos recursos do FDA na Amazônia foi direcionada para as microrregiões de alta renda e dinâmica, segundo a designação da PNDR, nas adjacências da microrregião de cidades médias e em capitais das unidades federativas. O FDA fortaleceu os projetos em infraestrutura em empreendimentos de geração de energia e transmissão (UHE, UTE, PCH e linhas de transmissão) no Amazonas, em Rondônia, no Maranhão e no Tocantins. Correlacionados à tendência de implementação do FNO em atividades econômicas especializadas na mineração e em agropecuária em Carajás, os investimentos do FDA ficaram concentrados no Pará e em Rondônia em projetos de geração de energia, plantas de frigoríficos, siderurgia e mineração, bem como em atividades agropecuárias.

A abordagem da literatura especializada foi fundamental para organizar as categorias analíticas, quais sejam: a de Estado sob a interpretação de Fernández (2018); a de escalas, interpretada por Brandão (2007; 2018); e a de formas de dominação, elaborada por García e Rofman (2013). Adicionalmente, foram concedidos importantes subsídios na análise dos efeitos gerados como resultado da análise das políticas públicas e de dados sobre investimentos do FNO e do FDA.

A avaliação do FNO realizada pela análise da distribuição de recursos pela escala das unidades federativas demonstrou polarização desses recursos financeiros no Pará, no Tocantins e em Rondônia. Nos dois últimos estados, as atividades produtivas concentraram-se em atividades rurais, ao passo que, no Pará, ocorreu a preponderância de atividades não rurais na escala estadual; contudo, numa comparação com os recursos recepcionados pelos municípios de Carajás, a lógica se inverteu, com predomínio das atividades rurais.

Nesta perspectiva de análise, é importante salientar que está em curso a homogeneização das atividades produtivas agropecuárias advindas do Centro-Oeste rumo à Amazônia. A abordagem de escalas proposta por Brandão (2007; 2018) permite apreender os movimentos realizados pelos processos de acumulação de capital conduzidos por grandes empreendimentos estrangeiros, responsáveis por alinhavar seus interesses de investimentos locacionais com a estrutura administrativa do Estado, com o direcionamento dos recursos financeiros dos fundos, como o FNO, para as atividades agropecuárias.

A categoria de Estado utilizada pela definição de Fernández (2018) e de Fernández e Cardozo (2012) é posicionada com o intuito de subsidiar o entendimento das redes entre os interesses de frações do capital estrangeiro nos territórios, articulados por intermédio de políticas públicas, como ocorreu com os investimentos direcionados a infraestruturas do FDA em municípios que representam territórios de alta renda, como as capitais ou capitais regionais, fortalecendo a logística de infraestrutura e a geração de energia elétrica. O Estado e a escala, nesse sentido, permitem compreender o processo de implementação das forças produtivas nos territórios, limitando os espaços de deliberação popular participativa em torno da formulação da agenda de políticas públicas.

A apreciação de García e Rofman (2013) sobre as formas de dominação permitem avançar o olhar analítico para além da estrutura produtiva, ao buscar compreender as articulações realizadas entre os atores dos territórios para assimilar as reverberações das tomadas de decisão efetuadas desde a escala global e a nacional.

Como continuidade dessa agenda de pesquisa, foi formado um banco de dados referente aos recursos de investimentos do governo federal por intermédio de programas, projetos e fundos de financiamento (FNO e FDA) que compõem as redes de projetos em infraestrutura e indústrias na região de Carajás, no Pará, em busca do mapeamento dos municípios inseridos nessa regionalização produtiva. O objetivo é dar sequência aos estudos atualmente realizados, avançando na organização das redes que constituem esse complexo produtivo potencializado pelos modais de logística e de geração de energia elétrica, que retroalimentam o circuito de atividades produtivas das commodities.

Referências

• AMZA. Amazônia Mineração S.A. Carajás Belém: AMZA, 1973.
• BANCO AMAZÔNIA. FNO Relatório das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2012 Belém: Banco Amazônia, 2013. Disponível em: https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno Acesso em: 20 jan. 2021.
  » https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno
• BANCO AMAZÔNIA. FNO Relatório das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2013 Belém: Banco Amazônia , 2014. Disponível em: https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno Acesso em: 20 jan. 2021.
  » https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno
• BANCO AMAZÔNIA. FNO Relatório das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2014 Belém: Banco Amazônia , 2015. Disponível em: https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno Acesso em: 20 jan. 2021.
  » https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno
• BANCO AMAZÔNIA. FNO Relatório das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2015 Belém: Banco Amazônia , 2016. Disponível em: https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno Acesso em: 20 jan. 2021.
  » https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno
• BANCO AMAZÔNIA. FNO Relatório das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2016 Belém: Banco Amazônia , 2017. Disponível em: https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno Acesso em: 20 jan. 2021.
  » https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno
• BANCO AMAZÔNIA. FNO Relatório das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2017 Belém: Banco Amazônia , 2018. Disponível em: https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno Acesso em: 20 jan. 2021.
  » https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno
• BANCO AMAZÔNIA. FNO Relatório das atividades desenvolvidas e dos resultados obtidos no exercício de 2018 Belém: Banco da Amazônia, 2019. Disponível em: https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno Acesso em: 20 jan. 2021.
  » https://www.bancoamazonia.com.br/index.php/sobre-o-banco/fno
• BRANDÃO, C. Território e desenvolvimento: as múltiplas escalas entre o local e o global. Campinas: Ed. da Unicamp, 2007.
• BRANDÃO, C. Anotações para uma geoeconomia política transescalar do subdesenvolvimento histórico-geográfico desigual na periferia do capitalismo: lições para América Latina? In: BRANDÃO, C.; FERNÁNDEZ, V.; RIBEIRO, L. C. (org.). Escalas espaciais, reescalonamentos e estatalidades: lições e desafios para América Latina. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das Metrópoles, 2018.
• BRANDÃO, C. Mudanças produtivas e econômicas e reconfiguração territorial no Brasil no início do século XXI. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, São Paulo, v. 21, n. 2, p. 258-279, 2019.
• BRASIL. Presidência da República. Grande Carajás Brasília, DF: Secretaria de Imprensa e Divulgação, 1982.
• BRASIL. Presidência da República. Medida provisória no 2.157-5, de 24 de agosto de 2001. Cria a Agência de Desenvolvimento da Amazônia - ADA, extingue a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM, e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 27 ago. 2001.
• BRASIL. Ministério de Integração Nacional. Política Nacional de Desenvolvimento Regional Brasília, DF: Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, 2005.
• BRASIL. Ministério de Integração Nacional. Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. Revogado pelo Decreto nº 9.810, de 2019. Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 23/02/2007.
• BRASIL. Congresso Nacional. Política Nacional de Desenvolvimento Regional Brasília, DF: Câmara dos Deputados: Edições Câmara, 2008. 162 p. (Série Ação Parlamentar; n. 374). Disponível em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1861 Acesso em: 8 ago. 2021.
  » http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1861
• BRASIL. Decreto nº 7.839, de 9 de novembro de 2012. Revogado pelo Decreto nº 10.053, de 2019. Aprova o Regulamento do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 12 nov. 2012.
• CANO, W. Soberania e política econômica na América Latina São Paulo; Campinas: Unesp/ Unicamp, 2000.
• CECEÑA, A. E.; AGUILAR, P.; MOTTO, C. Territorialidad de la dominación: La Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Buenos Aires: Observatorio Latinoamericano de Geopolítica, 2007.
• FERNÁNDEZ, V. Desenvolvimento regional sob transformações transescalares: por que e como recuperar a escala nacional? In: BRANDÃO, C.; FERNÁNDEZ, V.; RIBEIRO, L. C. (org.). Escalas espaciais, reescalonamentos e estatalidades: lições e desafios para América Latina . Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das Metrópoles , 2018.
• FERNÁNDEZ, V.; CARDOZO, L. G. Nueva estatidad bajo la re-emergencial regional: la reelaboración del proyecto neoliberal y sus alternativas en la periferia. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais . v. 14, n. 2, 2012.
• FURTADO, C. Criatividade e dependência na civilização industrial São Paulo: Companhia das Letras, 2008.
• GARCÍA, A; ROFMAN, A. Poder y espacio. Hacia una revisión teórica de la cuestión regional en Argentina. Revista Problemas del Desarrollo, 175 (44), octubre-diciembre 2013.
• HIRSCHMAN, A. Estratégia do desenvolvimento econômico Rio de Janeiro: Fundo da Cultura, 1960.
• IPT. Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo S/A. Relatório IPT/DES-EI nº 16.886: Planos Diretores dos Distritos Industriais de Barcarena, Tucuruí e Marabá. São Paulo: IPT, 1982.
• MACEDO, F.; PIRES, M.; SAMPAIO, D. 25 años del Fondo Constitucional de Financiamiento en Brasil: avances y desafíos en perspectiva del PNDR. Revista EURE - Revista de Estudios Urbano Regionales, 43(129). 2017.
• MACEDO, F. C. de; PORTO, L. R. Proposta de atualização das tipologias da PNDR: nota metodológica e mapas de referência. Brasília, DF: IPEA, 2018. (Texto para discussão, n. 2414).
• MAHAR, D. J. Desenvolvimento econômico da Amazônia: uma análise das políticas governamentais. Rio de Janeiro: IPEA/Inpes,1978. (Relatório de Pesquisa, 39).
• MICHELOTTI, F. Territórios de produção agromineral: relações de poder e novos impasses na luta pela terra no sudeste paraense. 2019. Tese (Doutorado) - Programa de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional (PUR), Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2019.
• MONTEIRO, M. de A.; SILVA, R. P. da. Expansão geográfica, fronteira e regionalização: a região de Carajás. Confins, v. 1, p. 49, 2021.
• MONTEIRONETO, A.; SILVA, R. de O.; SEVERIAN, D. Perfil e dinâmica das desigualdades regionais do Brasil em Territórios Industriais Relevantes Brasília, DF: IPEA , 2019. (Texto para discussão, n. 2.511).
• PREBISCH, R. O desenvolvimento econômico da América Latina e alguns de seus principais problemas [Manifesto Latino-Americano]. In: GURRIERI, A. (org.) O Manifesto dos Periféricos e outros ensaios Rio de Janeiro: Contraponto: Centro Celso Furtado, 2011.
• PORTUGAL, R.; SILVA, S. A. da. História das políticas regionais no Brasil Brasília, DF: IPEA , 2020.
• SUDAM. Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia. II Plano de Desenvolvimento da Amazônia: Detalhamento do 2ª Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-79). Belém: Sudam, 1976a.
• SUDAM. Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia. Polamazônia Carajás 2. ed. Belém: Sudam , 1976b.
• SUDAM. Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia. Avaliação da política de investimento do Finam na Amazônia Legal Belém: Sudam , 1988. v. 1.
• SUDAM. Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia. Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA: Relatório de avaliação 2006-2014. Belém: Sudam , 2016.
• SUDAM. Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia. Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA: Relatório de avaliação 2015-2016 - resultados potenciais. Belém: Sudam , 2017.
• SVAMPA, M. As fronteiras do neoextrativismo na América Latina: conflitos socioambientais, giro ecoterritorial e novas dependências. São Paulo: Elefante, 2019.

• 1
  . Representado pelos municípios de São João do Araguaia, Conceição do Araguaia, Marabá, São Félix do Xingu e Santana do Araguaia.
• 2
  . Os Fundos Constitucionais de Financiamento (FCs), compostos pelos Fundo de Financiamento do Norte (FNO), Fundo de Financiamento do Nordeste (FNE) e o Fundo de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), foram constituídos pela Lei nº 7.827 em 1989.
• 3
  . Os estados que compõem a Amazônia Legal são Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e Maranhão.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  20 Fev 2023
• Data do Fascículo
  2022

Histórico

• Recebido
  03 Out 2021
• Aceito
  28 Jul 2022