TRANSFERÊNCIA DE RENDA E ELEIÇÕES: A TRAJETÓRIA LATINO-AMERICANA

INCOME TRANSFERS AND ELECTIONS: THE LATIN AMERICAN TRAJECTORY

TRANSFERT DE RENTE ET ÉLECTIONS: LE TRAJET LATINO-AMÉRICAIN

Resumos

Nos últimos quinze anos, programas de transferência de renda condicionada (TRC), isto é, programas que transferem renda para famílias pobres e impõem condicionalidades relacionadas à saúde e educação dos beneficiários, se disseminaram pela América Latina. Estudos recentes mostram que esses programas geram dividendos eleitorais entre os pobres e, consequentemente, ajudam presidentes a se reeleger. Neste artigo, eu mostro que a probabilidade de reeleição de presidentes não aumenta com investimentos em programas de TRC. Mais importante, minhas análises demonstram que, na maioria dos países da região, perdas e ganhos eleitorais estão associados à quantidade de famílias beneficiadas. Presidentes que investiram nesses programas perderam votos nas áreas mais desenvolvidas e ganharam votos nas áreas pobres de seus países.

Redistribuição de renda; Bolsa Família; Eleições presidenciais; América Latina; Reeleição

In the last fifteen years, conditional cash transfer (CCT) programs, that is, programs that deliver cash to poor families imposing health and education conditionalities on the beneficiaries, have spread throughout Latin America. Recent studies show that these programs bring about electoral payoffs among the poor and, as a consequence, they help presidents to get re-elected. In this article, the author shows that the probability of re-election does not increase with investments on CCT programs. More importantly, its analyses demonstrate that in most countries of the region, electoral gains and losses are associated with the proportion of beneficiary families. Presidents who have invested in these programs lost votes in the most developed areas and gained votes in the impoverished areas of their countries.

Income redistribution; Bolsa Família; Presidential elections; Latin America; Re-election

Au cours de quinze dernières années, les programmes de transfert conditionné de revenu (TRC), c’est-à-dire, les programmes qui transfèrent des revenus à des familles pauvres et imposent des conditions liées à la santé et à l’éducation des bénéficiaires, se sont disséminés en Amérique Latine. Des études récentes démontrent que ces programmes gèrent des dividendes électoraux entre les pauvres et, en conséquence, favorisent la réélection des présidents. Dans cet article nous démontrons que la probabilité de réélection de présidents n’augmente pas suite à des investissement en des programmes de TRC. Nos analyses démontrent plutôt que, dans la majorité des pays de la région, des pertes et des gains électoraux sont associés au nombre de familles bénéficiées. Les présidents qui ont investis dans ces programmes ont perdu des votes dans les régions les plus développées et en ont gagné dans les régions pauvres de leurs pays.

Redistribution de rente; Programme “Bourse Famille”; Élections présidentielles; Amérique Latine; Réélection

Introdução

Revertendo uma tendência secular, a maioria dos países latino-americanos vem diminuindo seus respectivos níveis de desigualdade social desde o início dos anos 2000. Presidentes têm utilizado os mais diversos instrumentos para redistribuir renda, mas um em particular vem chamando a atenção de analistas pela sua eficiência, bons resultados, baixo custo e relativo insulamento contra o oportunismo político: programas de transferência de renda condicionada (TRC). A ideia por trás desses programas é simples e persuasiva. O governo distribui certa quantia de dinheiro a famílias classificadas como pobres, mas essas famílias só permanecem no programa se mantiverem as crianças na escola e saudáveis. O dinheiro extra é bem-vindo para aqueles que têm tão pouco, compensando os custos de oportunidade que pagam por abrirem mão do trabalho infantil. A intuição é que, ao proporcionar melhores oportunidades a crianças pobres, esses programas interrompem o ciclo intergeracional da pobreza.

Diversos países tiveram alguma experiência com programas de TRC na década de 1990, mas esses programas tendiam a ser pequenos e com cobertura geográfica restrita. É o caso do Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) no México, dos diversos programas Bolsa Escola estaduais e municipais no Brasil, do Programa de Asignación Familiar (PRAF) hondurenho, entre outros. Os primeiros programas latino-americanos a cobrir todo o território nacional foram o Bolsa Escola e Bolsa Alimentação, implementados pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) em 2001. Cada um deles pagava R$15,00 por criança até o máximo de três por família e, ao fim do mandato de FHC, beneficiavam juntos mais de 5 milhões de famílias em quase todos os municípios brasileiros. Nos anos seguintes, o Progresa (renomeado Oportunidades) e o colombiano Familias em Acción também passaram a ter alcance nacional e novos programas foram criados em outros países. Hoje, a Venezuela e a Nicarágua são as únicas democracias latino-americanas que não possuem programas de TRC, embora a Nicarágua tenha tido uma breve experiência com eles no passado.

Esses programas já foram avaliados inúmeras vezes por economistas, agências governamentais e organizações internacionais, a maioria das vezes através de estudos de caso. O consenso que se formou é que eles trouxeram diversos resultados positivos, como o aumento da matrícula escolar e a diminuição do trabalho infantil (Attanasio et al., 2010; Behrman, Parker e Todd, 2011; Lomelí, 2008; Schady e Araujo, 2008), melhores valores nutricionais entre crianças pobres (Behrman e Hoddinott, 2005; Gertler, 2004), a diminuição da pobreza (Skoufias e Di Maro, 2008; Soares, Ribas e Osório, 2010), entre outros. Alguns autores também associaram a emergência desses programas à redução da desigualdade social (Soares et al., 2009; Soares, Ribas e Osório, 2010). Não obstante, apesar de tanto entusiasmo envolvendo esses estudos, programas de TRC não são vistos como uma panaceia por todo mundo. Presidentes que investem neles tendem a sofrer fortes críticas por parte das classes altas e líderes da oposição. Relatos dessas críticas são muitos e podem ser encontrados facilmente em jornais de alta circulação (Biroli e Mantovani, 2010; Marques, 2010) ou mesmo em estudos realizados por pesquisadores do Centro de Políticas Internacionais para o Crescimento Inclusivo da ONU (Britto, 2007; Moore, 2008, 2009). Líderes da oposição geralmente argumentam que programas de TRC tornam o pobre dependente do Estado e são, portanto, uma forma de assistencialismo (Sewall, 2008). Além disso, como as transferências diretas de renda têm óbvio potencial de influenciar o comportamento eleitoral dos beneficiários, um dos maiores desafios enfrentados pelos presidentes é convencer os repórteres e a opinião pública de que sua verdadeira intenção não é “comprar” o voto do pobre. Em geral, programas de TRC possuem critérios objetivos e transparentes de seleção, o que os tornam relativamente imunes a manipulações políticas, mas o ceticismo geral que os cerca não surpreende. A disseminação de práticas clientelísticas na arena política é constantemente enfatizada em trabalhos de estudiosos da América Latina (Calvo e Murillo, 2004; Hilgers, 2008; Nichter, 2008; Stokes, 2005).

Mais recentemente, cientistas políticos têm analisado o modo como investimentos em grandes programas de TRC afetam o desempenho eleitoral de candidatos à reeleição (De La O, 2013; Díaz-Cayeros, Estévez e Magaloni, 2009; Hunter e Power, 2007; Nicolau e Peixoto, 2007; Nupia, 2011; Soares e Terron, 2008; Zucco, 2008, 2013). Suas conclusões são bastante parecidas e o consenso atual é que beneficiários aumentam sua propensão a votar em candidatos governistas, ajudando-os a se reeleger. Esses autores nunca sugerem que programas de TRC são uma nova forma de clientelismo; pelo contrário, eles tendem a negar isto explícita e enfaticamente. Entretanto, de certa forma, seus estudos confirmam as principais acusações de líderes da oposição: esses programas geram dividendos eleitorais. Presidentes que investem em programas como o Bolsa Família melhoram seu desempenho nas eleições seguintes, em razão do aumento do apoio eleitoral entre os pobres. Essa crença é bastante difundida entre acadêmicos e tem provido à grande mídia do “aval de especialistas” para legitimar o argumento comum de que presidentes se beneficiam eleitoralmente de sua agenda social. Naturalmente, tudo isso tem um potencial enorme para aumentar as suspeitas populares sobre as reais motivações desses presidentes e influenciar o debate político em cada país.

Neste artigo, meu objetivo é reavaliar o pensamento corrente e argumentar que a migração de beneficiários de programas de transferência para as bases do governo não aumenta as chances de reeleição de candidatos governistas. Para demonstrar isto, analisei um banco de dados com informações sobre as cem eleições presidenciais que ocorreram na América Latina entre janeiro de 1990 e junho de 2014. Meus resultados mostram que presidentes que investiram em programas de TRC não tiveram melhor desempenho eleitoral relativamente aos demais presidentes, confirmando resultados apresentados em um outro trabalho (Corrêa, 2015). Em seguida, analisei dados subnacionais de nove países, os quais mostram que tanto ganhos quanto perdas de votos estão associados às transferências monetárias. O padrão é o mesmo para candidatos que perderam as eleições e para aqueles que ganharam com margem maior, menor ou igual de votos. Esses achados servem de alerta contra tentativas corriqueiras de extrapolar resultados de análises de dados individuais e subnacionais para conclusões sobre o desempenho global de candidatos incumbentes. Demonstrar que o apoio do governo cresce entre os pobres não nos permite dizer nada sobre o desempenho eleitoral nacional de candidatos governistas ou sobre suas chances de reeleição.

O atual consenso

A maior parte do que sabemos sobre o modo como programas de TRC afetam resultados eleitorais se deve a estudos do Bolsa Família e seu impacto nas eleições brasileiras de 2006. Alguns meses após tomar posse, o Presidente Lula fundiu o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e outros programas para criar o Bolsa Família, que seria administrado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O novo programa tornou-se fortemente associado à imagem de Lula, mas, na realidade, não diferia muito dos programas anteriores. A novidade mais importante foi o fato de que famílias classificadas como de extrema pobreza (ganhando menos de R$50,00 per capita) receberiam também uma quantia fixa de R$50,00 por mês, mas famílias classificadas como pobres (ganhando menos de R$100,00 per capita) continuariam recebendo R$15,00 para cada criança menor de dezesseis anos até o máximo de três por família. Esses valores e limites de idade foram revistos nos anos seguintes e, ao final do primeiro mandato do Lula, aproximadamente 11 milhões de famílias, ou quase 100% da população alvo, estavam cobertas pelo programa. Em outubro de 2006, Lula se candidatou à reeleição e venceu. Quando os resultados foram publicados pelo TSE, eles rapidamente chamaram a atenção dos analistas. O candidato havia tido um desempenho eleitoral consideravelmente melhor nos municípios menos desenvolvidos, um padrão sem precedentes na história recente do país. Economistas e cientistas políticos rapidamente deram um passo à frente e introduziram o programa Bolsa Família na equação eleitoral. Seja através de mapas, tabelas ou gráficos, a associação entre o desempenho eleitoral do candidato Lula em 2006 e a cobertura do Bolsa Família foi explorada exaustivamente por muitos deles.

A história por trás do padrão ilustrado pelo Gráfico 1 parecia óbvia. Quanto mais o governo investiu no Bolsa Família, maior foi o apoio eleitoral de Lula no município. Logo, o programa alcançou o status de principal variável explicativa para o desempenho eleitoral do candidato petista em artigos publicados em periódicos nacionais e internacionais (Hunter e Power, 2007; Licio, Rennó e Castro, 2009; Soares e Terron, 2008; Zucco, 2008, 2013) e não demorou muito para a grande mídia brasileira começar a reproduzir essas interpretações. Afirmações de que “o programa explicaria X% da votação em Lula” ou de que “para cada Z investido no programa, Lula teria obtido Y votos” se tornaram frequentes em jornais de grande circulação, na maioria das vezes autorizadas por analistas políticos brasileiros.¹ O consenso que se formou após as eleições de 2006 está ainda em voga: os pobres recompensaram Lula nas urnas e o Bolsa Família o ajudou a se reeleger. Isso explicaria porque seu desempenho eleitoral nos municípios está tão fortemente associado com a cobertura do programa em 2006.

Gráfico 1
Proporção de Votos em Lula (1o Turno) e Cobertura do Bolsa Família nos Municípios, em 2006*

O mesmo raciocínio foi aplicado a outros países da América Latina. Um exemplo é o programa mexicano Oportunidades, cuja evolução e consolidação guardam bastante similaridade com a do Bolsa Família. Em 1997, o presidente Zedillo lançou o Progresa, um programa de TRC que beneficiava apenas famílias pobres vivendo em áreas rurais. Quando ocorreu a eleição de 2000, o programa já cobria 11% da população mexicana, um valor muito próximo ao do Bolsa Escola brasileiro no final do governo FHC. Além disso, semelhantemente ao que ocorreu no Brasil em 2002, o candidato governista Labastida teve um desempenho eleitoral muito pior do que seu predecessor e foi derrotado. O sucessor Vicente Fox, do Partido Acción Nacional (PAN), tomou posse em dezembro de 2000, e, pouco mais de um ano depois, realizou algumas pequenas mudanças no programa que herdou, mudou seu nome para Oportunidades e expandiu sua cobertura consideravelmente. No fim do seu mandato, o programa já cobria 4,9 milhões de famílias pobres em todo o território nacional, cerca de 20% da população, e o programa tornou-se fortemente associado à sua imagem.

Na eleição de 2006, o candidato governista Felipe Calderón saiu vitorioso, apesar de conquistar uma proporção de votos menor do que a de seu predecessor. Tradicionalmente, o PAN possui maior apoio eleitoral nas áreas mais desenvolvidas do país e em 2006 não foi diferente. Note no Gráfico 2 que a relação entre a cobertura do Oportunidades e o desempenho de Calderón parece sugerir uma interpretação completamente diferente daquela sobre a eleição brasileira: quanto menor a cobertura municipal do programa em 2006, melhor foi o desempenho do candidato governista.

Gráfico 2
Proporção de Votos em Calderón, em 2006, e Cobertura do Programa Oportunidades no início nos Municípios, em 2007*

Esse evidente contraste não evitou que analistas interpretassem o desempenho eleitoral de Calderón em 2006 de forma semelhante ao modo como a reeleição de Lula tem sido interpretada. Alguns meses após a eleição, Serdán (2006) publicou um estudo mostrando que o candidato governista havia ganhado votos nas regiões menos desenvolvidas do país, relativamente ao desempenho de Fox em 2000. Díaz-Cayeros, Estévez e Magaloni (2009) usaram técnicas de matching para analisar dados de survey e mostraram que beneficiários do Oportunidades eram 11% mais propensos a votar em Calderón do que o resto da população. Baseado nesses achados, os autores concluíram que “o triunfo do PAN não teria se materializado sem o apoio de amplos setores dos pobres urbanos, que votaram na direita em razão de dois programas altamente efetivos focados neles, o Oportunidades e o Seguro Popular” (Díaz-Cayeros, Estévez e Magaloni, 2009, p. 229, tradução minha).

Mais recentemente, histórias parecidas foram contadas sobre as eleições presidenciais no Uruguai e Colômbia. Manacorda, Miguel e Vigorito (2011) analisaram dados de survey com técnicas de regressão descontínua e mostraram que beneficiários do antigo Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (Panes) tinham maiores chances de aprovar o governo atual do que os demais e este efeito teria persistido após o fim do programa. O Panes foi um pacote emergencial de ações sociais lançado pelo presidente Tabaré Vázquez em 2005, pouco depois de ele tomar posse. Seu principal componente foi o Ingreso Ciudadano, um programa de TRC que beneficiou 7% da população antes de ser extinto em dezembro de 2007. Um novo pacote de programas sociais de longo prazo, chamado Plan de Equidade, foi implementado por Vázquez após o término do Panes. Dentre outras coisas, este pacote reformulou o sexagenário programa de assistência social Asignaciones Familiares e o transformou em um grande programa de TRC. Todas as famílias que ainda eram classificadas como pobres pelo governo migraram para o novo Asignaciones Familiares, o qual chegou a beneficiar cerca de 14% da população ao fim do mandato de Vázquez. Em um estudo sobre as eleições de 2009, Queirolo (2010) mostrou que antigos beneficiários do Panes eram mais propensos a votar no candidato governista José Mujica do que o restante dos entrevistados. O argumento de que o programa de TRC uruguaio influenciou as atitudes e o comportamento eleitoral dos beneficiários em favor do governo está alinhado às interpretações correntes sobre as eleições brasileira e mexicana de 2006.

Na Colômbia, analistas também foram muito rápidos em associar o desempenho do candidato governista em 2010 aos investimentos realizados por Álvaro Uribe num grande programa de TRC. O Familias en Acción começou como um pequeno programa de cobertura regionalizada, financiado primariamente pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), durante a administração do Presidente Andrés Pastrana (1998-2002). Quando Pastrana deixou a presidência, o programa cobria apenas 4% da população em metade do território nacional. O período de maior expansão foi o segundo mandato de Álvaro Uribe (2006-2010), quando fundos do orçamento público ultrapassaram as contribuições de organizações internacionais e o número de famílias beneficiadas pulou de cerca de 650 mil para 2,3 milhões (mais de 20% da população). Esse foi também o período em que o programa deixou de ser regionalizado e passou a ter alcance nacional, cobrindo 99% dos municípios colombianos. Em maio de 2010, poucas semanas antes do segundo turno das eleições presidenciais, a ONG norte-americana Global Exchange publicou um relatório de pesquisa sugerindo que a associação entre a cobertura do Familias en Acción e os resultados do primeiro turno das eleições indicavam que o programa teria sido utilizado para promover as ambições políticas do candidato governista.² O relatório mostrava que Juan Manuel Santos teve desempenho muito melhor em municípios com maior proporção de beneficiários, em relação a Uribe em 2006.

Nos dias que se seguiram, citações deste relatório podiam ser encontradas nos principais jornais colombianos³ e o achado da ONG influenciou até estudos acadêmicos. Nupia (2011) replicou as análises dos pesquisadores da Global Exchange e confirmou seus achados. Isto levou o autor a reproduzir o argumento geral que define precisamente o atual consenso da comunidade acadêmica: “Nossos resultados sugerem que programas de combate a pobreza em países pobres podem ser usados pelo governo para aumentar seu apoio político” (Nupia, 2011, p. 20, tradução minha).

Estudos de caso de algumas poucas eleições são as únicas referências que temos atualmente para o que sabemos sobre o modo como programas de TRC afetam resultados eleitorais. Se considerarmos que, desde 1990, mais de cinquenta administrações presidenciais investiram ou investem atualmente nesses programas na América Latina, é evidente que sabemos muito pouco. As análises que serão apresentadas seguem uma perspectiva comparada e levam em conta o efeito eleitoral de programas ainda não estudados pela literatura. Antes de introduzir essas análises, a próxima seção descreve os critérios que utilizei para classificar os diferentes programas latino-americanos de acordo com o seu potencial para influenciar resultados eleitorais.

Alcance dos programas de TRC

A América Latina de língua espanhola/portuguesa compreende dezoito democracias, uma ditadura e um território não soberano.⁴ Se estabelecermos que administrações presidenciais começam e terminam no dia em que ocorre uma nova eleição presidencial, então exatamente cem delas terminaram entre 1 de janeiro de 1990 e 30 de junho de 2014 (incluindo aquelas que começaram antes do período). Em catorze casos, o presidente eleito não terminou o mandato por motivos de morte, renúncia ou impeachment e foi substituído por meios não eleitorais, mas esses casos também contam como apenas uma administração presidencial nas análises a seguir. A Tabela 1 mostra que 42% das administrações investiram em programas de TRC no período. Em julho de 2014, dezesseis administrações presidenciais investiam em programas de TRC, mas elas não estão incluídas na tabela por ainda não terem terminado.

Tabela 1
Administrações Presidenciais que Investiram em TRC (01/01/1990 - 30/06/2014)

País	Total	Programa de Alcance Nacional	Nome do Atual Programa
Argentina	3 (de 5)	Cristina Kirchner (2007-2011)	Asignación Universal por Hijo
Bolívia	1 (de 5)	Evo Morales (2006-2009)	Juancito Pinto / Juana Azurduy
Brasil	3 (de 5)	FHC (1999-2002)	Bolsa Família
Chile	3 (de 5)	Ricardo Lagos (2000-2006)	Chile Solidario
Colômbia	4 (de 7)	Álvaro Uribe (2006-2010)	Familias en Acción
Costa Rica	2 (de 7)	Óscar Arias (2006-2010)	Avancemos
Equador	3 (de 7)	Gutiérrez/Palacio (2003-2007)	Bono de Desarrollo Humano
El Salvador	2 (de 5)	NA	Comunidades Solidárias Rurales
Guatemala	1 (de 6)	Álvaro Colom (2007-2011)	Mi Bono Seguro
Honduras	6 (de 6)	NA	PRAF/Bono 10000
México	3 (de 4)	Vicente Fox (2000-2006)	Oportunidades
Nicarágua	2 (de 5)	NA	NA
Panamá	2 (de 5)	Martín Torrijos (2004-2009)	Red de Oportunidades
Paraguai	2 (de 5)	NA	Tekoporã
Peru	2 (de 6)	NA	Juntos
Rep. Dominicana	2 (de 7)	Leonel Fernández (2004-2008)	Solidaridad
Uruguai	1 (de 4)	Tabaré Vázquez (2005-2010)	Asignaciones Familiares
Venezuela	0 (de 6)	NA	NA
Total	42 (de 100)

• Observação: A coluna “Programa de Alcance Nacional” lista as administrações presidenciais que expandiram o programa de TRC até sua cobertura alcançar mais de 95% das divisões administrativas de segunda ordem e NA se refere a países sem programas de TRC ou com programas que não atingiram aquela marca de 95% em 31/06/2014. Na coluna “Nome do Atual Programa”, NA se refere a países que não possuíam programas de TRC na mesma data.
Fonte: Elaboração própria.

As características de cada programa variam muito entre os países e com o passar do tempo. Para os propósitos deste artigo, a variação mais importante diz respeito ao fato de alguns terem alcance nacional e outros serem regionalizados (isto é, não cobrirem todas as unidades territoriais do país). Eu classifiquei um programa de TRC como de alcance nacional quando pelo menos 95% das unidades administrativas de segunda ordem estão cobertas (essas unidades são os municípios no caso brasileiro). Em junho de 2014, doze países possuíam pelo menos um programa que atendia a esse critério e a terceira coluna da Tabela 1 identifica a administração presidencial que o universalizou.

Distinguir programas com alcance nacional dos regionalizados é importante por dois motivos. Primeiro, a concessão de benefícios às famílias pobres independentemente de onde vivam é um forte sinal de justiça que aumenta a visibilidade do programa e seus potenciais efeitos eleitorais em favor do presidente. Quando apenas cidadãos vivendo em certas unidades territoriais são atendidos, os demais podem se sentir injustiçados e passar a apoiar a oposição. Segundo, quando um programa ganha alcance nacional, seu potencial de expansão diminui, bem como seus efeitos eleitorais. Nenhum presidente pode reivindicar tantos créditos por investir em programas de TRC quanto aquele que o expandiu para todo o território nacional. Isso não significa que presidentes perspicazes não possam “roubar créditos” de seus predecessores. No Equador, por exemplo, Rafael Correa dobrou a quantia paga a beneficiários do BDH após tomar posse em 2006 e expandiu ainda mais a cobertura do programa que herdou, através de ações que priorizaram mais a redução da subcobertura do que do vazamento de benefícios a famílias não elegíveis. Como consequência, o programa teve uma grande influência sobre seu desempenho eleitoral em 2009 e tornou-se mais associado à sua imagem do que à de seu predecessor. É também muito comum que presidentes recém-empossados mudem o nome de programas herdados de outras administrações. O Red Solidaria salvadorenho tornou-se Comunidades Solidarias Rurales quando Funes assumiu em 2009; o guatemalteco Mi Familia Progresa tornou-se Mi Bono Seguro após a eleição de Otto Pérez Molina em 2011; o Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação se transformaram no Bolsa Família em 2004; e o Progresa mexicano tornou-se Oportunidades durante a administração de Fox e está em vias de ter seu nome mudado novamente para Prospera no momento em que escrevo este artigo.

Os programas de TRC latino-americanos também diferem em muitos outros aspectos. Fiszbein e Schady (2009) e Cecchini e Madariaga (2011) listam variações em termos de condicionalidades, restrições de idade, mecanismos de seleção, valores dos benefícios, fontes de investimentos, além de outras. As similaridades desses programas são mais importantes do que essas diferenças para o tipo de análise que apresento neste artigo, pois são precisamente elas que explicam o potencial dos programas para influenciar resultados eleitorais. Todos os programas de TRC distribuem dinheiro para famílias pobres e impõem condicionalidades relacionadas a educação e saúde das crianças. O impacto que esse dinheiro tem nas condições de vida dos beneficiários é alto, e isto gera efeitos opostos em dois segmentos distintos da população: o bem-estar material das famílias beneficiárias aumenta, mas as suspeitas da população de que recursos públicos estão sendo utilizados para fins eleitoreiros também aumentam. Como esses efeitos implicam perdas e ganhos de votos, não é óbvio qual o impacto que programas de TRC têm nos resultados eleitorais agregados ao nível nacional. Na seção seguinte, eu mostro que este impacto é muito pequeno ou inexistente.

Reavaliando mitos: o que programas de TRC não explicam

Presidentes que investem em programas de TRC têm maior probabilidade de serem reeleitos do que os demais? Para responder a esta pergunta, utilizei uma versão atualizada do banco de dados “CCT”, analisado em outro artigo (Corrêa, 2015).⁵ O banco atualizado contém informações para as cem eleições presidenciais que ocorreram nas dezoito democracias latino-americanas entre 1 de janeiro de 1990 e 30 de junho de 2014. Dessas, dez eleições foram excluídas em razão de candidatos governistas não competirem.⁶ Para cada eleição, calculei a proporção de votos válidos do incumbente, bem como a do seu predecessor na eleição imediatamente anterior, todas referentes ao primeiro turno. O incumbente poderia ser o próprio presidente ou um candidatado explicitamente apoiado pelo seu partido. Em seguida, calculei o “ganho de votos”, subtraindo a proporção de votos do predecessor na eleição anterior da proporção de votos do incumbente na eleição atual. Essa variável tem valor positivo se, de fato, o desempenho do incumbente melhorou relativamente à eleição anterior, e negativo caso tenha piorado. Todas essas informações foram coletadas diretamente de fontes oficiais, como o Tribunal Superior Eleitoral para o caso brasileiro. A Tabela 2 mostra um resumo de indicadores de desempenho eleitoral de incumbentes, classificados de acordo com investimentos realizados em programas de TRC.

Tabela 2
Desempenho Eleitoral de Incumbentes Latino-Americanos (01/01/1990 - 30/06/2014)

Subamostras	N	Taxa de Reeleição	Ganho Médio de Votos
Toda a amostra	90	48,89%	-8,79 pp
Não investiram em TRC	52	46,15%	-9,67 pp
Investiram em TRC regionalizados	16	37,50%	-10,04 pp
Investiram em TRC de alcance nacional	22	63,64%	-5,81 pp
Universalizou o TRC durante o mandato	11	72,73%	-4,37 pp

Fonte: Tribunais eleitorais e ministérios de desenvolvimento social. Elaboração própria. O acesso ao banco de dados pode ser solicitado ao autor: <[e-mail]>.

A Tabela 2 ilustra alguns fatos interessantes. Em primeiro lugar, ela confirma achados anteriores de que incumbentes tendem a perder votos entre uma eleição e outra (Paldam, 1991; Nannestad e Paldam, 2002). Na América Latina, eles perderam em média quase nove pontos percentuais de votos válidos no período analisado. Apenas 22 deles (quase 25% do total) ganharam votos. Em segundo lugar, a categoria de incumbentes que mais perdeu votos foi a daqueles que investiram em programas de TRC regionalizados. Como sugerido na seção anterior, uma possível explicação é que a negação de benefícios por razões não relacionadas ao nível de pobreza da família pode ter sido politicamente explorada como um sinal de injustiça. Isto poderia ter levado ao declínio da popularidade do presidente entre os pobres que não foram beneficiados. Em terceiro lugar, aqueles que investiram em programas de alcance nacional tiveram um desempenho consideravelmente melhor e a taxa de reeleição desta categoria é bastante alta. Ainda assim, esses incumbentes também não fugiram à assertiva de Paldam (1991) de que “governar custa votos”.

Essas estatísticas descritivas parecem confirmar o argumento corrente de que programas de TRC geram dividendos eleitorais. Entretanto, eleições são eventos complexos influenciados por inúmeros fatores. Quando outras potenciais variáveis explicativas para o desempenho eleitoral de incumbentes são levadas em consideração, programas de TRC não estão significantemente associados com o desempenho eleitoral de candidatos governistas. Um desses fatores é a economia. Esta tem sido apontada pela literatura como um forte determinante de resultados eleitorais não só na América Latina, mas em diversas regiões do mundo.⁷ Se programas de transferência de renda condicionada aumentam o apoio eleitoral do governo, então incumbentes que investiram nesses programas devem ter melhor desempenho eleitoral que os demais, independentemente da situação econômica do país. Os modelos estimados abaixo controlam pelo crescimento do PIB no ano eleitoral se a eleição ocorreu no segundo semestre e no ano anterior se ela ocorreu no primeiro semestre, pois é esse o procedimento padrão da literatura do voto econômico. Esses dados foram coletados diretamente do site do FMI (World Economic Outlook Databases, October 2014). Em segundo lugar, incluí uma variável indicando que o incumbente é o atual presidente, pois isto lhe dá enormes vantagens na corrida eleitoral. Como apontado por Samuels (2004), presidentes têm vantagens em termos de reconhecimento do nome e organização que outros candidatos não têm. Por fim, uma variável indicando a proporção de votos conquistada na eleição anterior pelo presidente também foi incluída, já que quanto maior essa proporção, maior é a probabilidade de que o incumbente perderá votos na eleição seguinte. O sinal desta variável deve ser sempre negativo.

A Tabela 3 apresenta os resultados de três modelos de regressão linear que estimam a influência de investimentos em programas de TRC no desempenho eleitoral de incumbentes. Cada um dos três modelos estimados utiliza uma variável explicativa diferente. No primeiro, utilizei a cobertura do programa, isto é, o número de famílias beneficiárias dividido pelo número total de famílias na data mais próxima possível do dia da eleição. No segundo modelo, utilizei a mesma variável apenas para casos em que o programa já tinha alcance nacional no dia da eleição e codifiquei todos os demais casos como zero (incluindo programas de TRC regionalizados). No terceiro modelo, utilizei um indicador de expansão do programa, ou seja, a cobertura no dia da eleição menos a cobertura no dia da eleição anterior. Informações sobre o número de famílias beneficiárias foram coletadas diretamente de agências ou ministérios responsáveis pela administração do programa em cada país e informações sobre o número total de famílias foram coletadas do censo realizado no ano mais próximo ao da eleição, desde que os dados já tivessem sido divulgados em novembro de 2014.

Tabela 3
Modelos de Regressão OLS (Variável Dependente = Ganho de Votos)

	Modelo 1		Modelo 2		Modelo 3
	b	p	b	p	b	p
Cobertura do Programa de TRC	0,16	0,265
Cobertura do Programa de alcance nacional			0,13	0,365
Expansão do Programa de TRC					0,22	0,368
Crescimento do PIB	1,23	0,001	1,23	0,001	1,24	0,001
Incumbente é o presidente	0,11	0,002	0,11	0,002	0,11	0,001
Proporção de votos na eleição anterior	-0,32	0,009	-0,32	0,010	-0,32	0,008
Constante	-0,02	0,760	-0,02	0,779	-0,01	0,808
N	90		90		90
R2 Ajustado	0,29		0,29		0,29

Fonte: Banco de dados “CCT”, disponível em: <https://www.sites.google.com/site/diegosanchescorrea/>. Elaboração própria.

Os resultados mostram que, como esperado, o crescimento do PIB afeta positivamente o desempenho eleitoral de incumbentes. Além disso, presidentes que se candidatam à reeleição conquistam mais votos que os demais candidatos governistas e um bom desempenho na eleição anterior afeta negativamente o desempenho eleitoral na eleição seguinte. Por outro lado, investimentos em programas de TRC têm um efeito muito fraco e estatisticamente insignificante no ganho de votos de incumbentes, contrariando expectativas da maioria dos estudos publicados recentemente. A conclusão é a mesma, independentemente do indicador utilizado: cobertura do programa, cobertura apenas de programas de alcance nacional e expansão do programa.

Como conciliar os modelos da Tabela 3 com achados de que beneficiários tornaram-se mais propensos a votar em incumbentes no Brasil (Licio, Rennó e Castro, 2009; Zucco, 2013), no México (Díaz-Cayeros, Estévez e Magaloni, 2009) e Uruguai (Queirolo, 2010)? E o que dizer dos achados de que Lula teve melhor desempenho eleitoral em municípios com maior investimento no programa Bolsa Família em 2006 (Hunter e Power, 2007; Nicolau e Peixoto, 2007; Soares e Terrón, 2008; Zucco, 2008, 2013) e que Juan Manuel Santos ganhou apoio em municípios com maior cobertura do Familias en Acción (Nupia, 2011)? O fato é que os resultados apresentados na Tabela 3 não contradizem esses achados, já que se referem a outro nível de análise. É bem possí- vel que boa parte dos eleitores que não foram beneficiados pelas transferências monetárias tenha abandonado a base eleitoral de incumbentes em diversos países, o que neutralizaria os potenciais efeitos pró-governo entre os pobres. Assim, esses resultados servem apenas de alerta contra extrapolações corriqueiras de informações num nível de análise para conclusões em outro nível. Isto é, dizer que o apoio ao incumbente cresceu entre os pobres ou que esse apoio cresceu em áreas de maior cobertura não nos permite concluir que programas de TRC melhoram o desempenho eleitoral do incumbente no nível nacional. Como mostrarei na seção seguinte, perdas eleitorais nas regiões mais ricas de diversos países latino-americanos estão tão associadas a programas de TRC quanto ganhos eleitorais nas regiões mais pobres e ambos os efeitos precisam ser levados em consideração quando analisamos o efeito global desses programas.

Os efeitos eleitorais de programas de TRC

Para analisar os efeitos eleitorais de programas de TRC no nível subnacional, coletei dados para doze eleições que ocorreram em nove países. Para meus propósitos, esses dados precisavam estar agregados ao nível de uma das subdivisões administrativas do país. Se havia informações para mais de um nível (por exemplo, estados e municípios), utilizei aquelas que correspondiam ao menor deles (neste caso, os municípios). Os bancos de dados analisados são inéditos, possuem variáveis padronizadas e estão listados na Tabela 4. A cobertura do programa é o número de famílias beneficiárias dividido pelo total de famílias. A variável relativa ao desempenho eleitoral do incumbente é exatamente a mesma utilizada na seção anterior, ou seja, o ganho de votos entre uma eleição e outra. Todas essas informações foram extraídas de fontes oficiais, como tribunais eleitorais e ministérios responsáveis pela administração do programa.

Tabela 4
Dados com Informações para Unidades Subnacionais

Eleição	Incumbente	Programa de TRC	Unidades
Brasil 2006	Lula	Bolsa Família	5.564 municípios
Brasil 2010	Dilma Rousseff	Bolsa Família	5.564 municípios
Chile 2005	Michelle Bachelet	Chile Solidario	346 comunas
Chile 2009	Eduardo Frei	Chile Solidario	346 comunas
Colômbia 2010	Juan Manoel Santos	Familias en Acción	1.123 municípios
Costa Rica 2010	Laura Chinchilla	Avancemos	81 cantões
Equador 2006	Gilmar Gutiérrez	BDH	22 províncias
Equador 2009	Rafael Correa	BDH	221 cantões
México 2006	Felipe Calderón	Oportunidades	2.442 municípios
Panamá 2009	Balbina Herrera	Red de Oportunidades	12 províncias
Rep. Dominicana 2008	Leonel Fernández	Solidaridad	32 províncias
Uruguai 2009	José Mujica	Asignaciones Familiares	19 departamentos

Fonte: Elaboração própria.

O que esses dados revelam é que a distribuição geográfica do apoio eleitoral do incumbente foi afetada de forma semelhante por programas de TRC, independentemente da composição original de suas bases eleitorais. Alguns presidentes tinham sido eleitos com um melhor desempenho em áreas pobres (por exemplo, Lúcio Gutiérrez no Equador em 2002 e Martín Torrijos no Panamá em 2004); outros tinham obtido maior apoio em grandes cidades e áreas urbanas (por exemplo, Leonel Fernández na República Dominicana em 2004 e Tabaré Vázquez no Uruguai em 2004); e ainda outros haviam tido desempenho mais equilibrado em todas as regiões (por exemplo, Lula no Brasil em 2002, Ricardo Lagos no Chile em 1999 e Álvaro Uribe na Colômbia em 2006). Uma das únicas características que esses presidentes têm em comum é o fato de terem investido num grande programa de TRC que beneficiou predominantemente famílias pobres vivendo nas áreas mais subdesenvolvidas do território nacional. Como consequência, a distribuição geográfica de seu apoio eleitoral (ou dos candidatos que apoiaram na eleição seguinte) foi afetada de forma semelhante: ganharam votos nas áreas pobres e perderam votos nas áreas ricas.

Para ilustrar este fenômeno, estimei modelos de regressão linear simples para todos os casos. Esses modelos são semelhantes àqueles apresentados na seção anterior: o ganho de votos é a variável dependente e a cobertura do programa é a variável independente. Se programas de TRC aumentam o apoio eleitoral do governo nas áreas de maior cobertura e diminuem esse apoio nas áreas de menor cobertura, os modelos devem revelar três padrões:

1. o coeficiente da cobertura do programa deve ser positivo: quanto maior a cobertura, maior o ganho de votos (ou menor a perda de votos);

2. o intercepto deve ser negativo: incumbentes perdem votos nas áreas de menor cobertura,

3. a intersecção entre a linha de regressão e o eixo-x indica o que eu chamo de “ponto de inflexão”, ou seja, o nível de cobertura em que o número de beneficiários que passam a apoiar o incumbente é exatamente o mesmo do de não beneficiários que passam a se opor a ele. Isto é, nessas unidades o ganho agregado de votos é zero. Relativamente ao ponto de inflexão, áreas com menor cobertura geram perda de votos, enquanto áreas com maior cobertura geram ganho de votos. Se o impacto dos programas de TRC nas condições de vida dos beneficiários for muito maior do que o sentimento de repulsa gerado no restante da população, então o ponto de inflexão deverá estar localizado num nível de cobertura relativamente baixo.

A Tabela 5 apresenta os resultados e mostra que dois terços dos modelos estimados seguiram o padrão esperado de intercepto negativo e coeficiente positivo. Em todas essas oito eleições, o incumbente perdeu votos nas áreas de baixa cobertura e ganhou votos nas áreas com maior proporção de beneficiários. A eleição em que este padrão foi mais forte foi a brasileira de 2006. Note que é esse o modelo em que o incumbente perde mais votos em áreas com cobertura próximas a zero (menor intercepto), em que a associação entre cobertura e ganho de votos é a mais forte (maior coeficiente) e em que a cobertura do programa tem um dos maiores poderes explicativos para a variação do ganho de votos (segundo maior R2 ajustado). De acordo com o modelo, naquela eleição Lula só ganha votos em municípios cuja cobertura do Bolsa Família é maior que 24,3% do total de famílias, ou seja, em cerca de 60% dos municípios brasileiros, onde vive apenas 35% da população. A perda de votos em áreas de baixa cobertura também foi muito grande na eleição chilena de 2009 e na colombiana de 2010. Nestas eleições, o incumbente só ganha votos nas unidades onde a cobertura foi maior do que 42% no Chile e 72% na Colômbia. O Chile Solidario não alcançou esse nível de cobertura em nenhuma comuna e os resultados do modelo refletem o fato de que a coalizão governista perdeu votos em quase todo o território entre 2005 e 2009. A Colômbia tem um programa maior e alguns municípios tiveram cobertura acima do ponto de inflexão. Apesar da grande perda de votos, o incumbente Juan Manuel Santos venceu a eleição.

Tabela 5
Modelos de Regressão OLS: Efeito da Cobertura do Programa no Ganho de Votos do Incumbente

• Observação: Linhas em tom cinza indicam eleições que seguiram o padrão de interceptos negativos e coeficientes positivos para a cobertura de TRC.
Fonte: Elaboração própria.

A Tabela 5 também mostra que quatro eleições fugiram ao padrão, mas por razões diferentes. Os resultados para a eleição brasileira de 2010 indicam manutenção do mapa eleitoral observado na eleição anterior, com ganhos e perdas de votos pouco associados à cobertura do Bolsa Família. O intercepto para aquela eleição, apesar de positivo, é o menor de todos em valores absolutos, e o coeficiente, apesar de negativo, é também o menor de todos e muito próximo a zero. Tão forte foi o rearranjo regional das bases eleitorais do candidato petista em 2006 que pouco espaço restou para um novo rearranjo em 2010. O modelo para a eleição costa-riquenha de 2009 é o único que realmente foge completamente ao padrão. Naquele país, a candidata incumbente Laura Chinchilla do PLN ganha votos nas áreas de menor cobertura e perde nas áreas mais pobres. Uma possível explicação pode ser encontrada no desenho pouco convencional do programa de TRC daquele país, o Avancemos. Trata-se do único programa latino-americano que cobria apenas adolescentes cursando o ensino secundário, isto é, aqueles que já haviam cursado seis anos do ensino primário, o que exclui automaticamente milhares de famílias vivendo em extrema pobreza. Além do mais, diferentemente dos demais países, o nível de desigualdade social da Costa Rica cresceu consideravelmente durante o mandato de Óscar Arias (2006-2010), como mostra o Gráfico 3. O conjunto das ações do governo provavelmente mais do que compensou o possível efeito equalizador do Avancemos e aumentou a distância entre pobres e ricos no país. A eleição equatoriana de 2006 foge à regra porque o coeficiente da cobertura do BDH, apesar de positivo, é estatisticamente insignificante, e a eleição de 2009 no mesmo país é também um caso desviante, porque Rafael Correa ganhou votos no país inteiro, apesar de ter ganhado mais nas áreas de maior cobertura.

Gráfico 3
Índice de Gini da Costa Rica (1990-2012)

Se assumirmos que autores que analisaram dados de survey estão corretos, o padrão observado em dois terços dos casos analisados é resultado do fato de que beneficiários se tornaram mais propensos a votar no candidato governista, mas também de que não beneficiários se tornaram menos propensos a fazer o mesmo. Em geral, os autores têm hesitado em associar a perda de votos de eleitores das classes mais altas com investimentos feitos em transferência de renda. Para o caso do Brasil, por exemplo, as fortes perdas que Lula sofreu no Sul e Sudeste entre 2002 e 2006 têm sido associadas à maior informação e sensibilidade dos eleitores de classes média e alta aos escândalos de corrupção, em vez de à redistribuição de renda propriamente dita (Hunter e Power, 2007; Rennó e Cabello, 2010; Singer, 2009). Este tipo de argumento se enfraquece quando observamos que esses eleitores punem presidentes que redistribuem renda não só no Brasil, mas em todo lugar. Governos que priorizam os pobres e a redistribuição renda são punidos pelas classes altas porque priorizam os pobres e a redistribuição de renda, não porque são corruptos.

Em democracias com alto nível de desigualdade social, onde uma pequena minoria de indivíduos controla abundantes recursos econômicos e a maioria luta para subsistir, presidentes precisam tomar uma decisão importante. Se seu objetivo é se manter no poder, não poderá servir simultaneamente a dois senhores. Ou o presidente confia nos recursos controlados pela minoria poderosa, ou confia nos votos da maioria pobre. As políticas de governo, especialmente aquelas que envolvem redistribuição de renda, trarão consequências eleitorais variáveis em cada segmento social, e o que agrada um segmento deverá desagradar necessariamente o outro. Investir em programas de TRC é um sinal de compromisso com os pobres e o rearranjo das bases eleitorais de incumbentes que o fizeram não deveria ser algo surpreendente. O que é surpreendente é que a literatura tem colocado tanta ênfase em apenas uma face da moeda, o comportamento eleitoral dos beneficiários, enquanto a outra, o comportamento dos não beneficiários, tem sido completamente ignorado ou associado a fatores que nada têm a ver com a redistribuição de renda.

Conclusão

Governos, organizações financeiras internacionais e economistas têm sido bastante otimistas com relação à alta eficiência e impacto social de programas de TRC. Nos anos 2000, altos investimentos foram realizados nesses programas pelos governos latino-americanos e hoje mais de 100 milhões de famílias são beneficiadas em todo o continente. Ao mesmo tempo, a proeminência da transferência de renda nas agendas dos governantes tornou esses programas visíveis a cidadãos de todas as classes sociais. Virtualmente todos eles conhecem o programa de TRC do seu país e têm alguma opinião a respeito. O que as análises apresentadas aqui sugerem é que essas opiniões estão bastante associadas à área de residência e à classe social dos indivíduos.

Tudo o que sabíamos sobre os efeitos eleitorais de programas de TRC era baseado em estudos de algumas poucas eleições. A eleição de Calderón e Lula em 2006, de Mujica em 2009 e de Juan Manuel Santos em 2010, bem como a associação positiva entre a cobertura de programas de transferência e o desempenho eleitoral desses candidatos, levaram autores a argumentar que tais programas os ajudaram a se (re)eleger. Surpreendentemente, ninguém atentou ao fato de que esses incumbentes tiveram desempenho eleitoral similar ou pior que o de seus predecessores e perderam milhares ou milhões de votos nas áreas mais urbanizadas e desenvolvidas de seus respectivos países. Neste artigo, mostrei que presidentes que investiram em grandes programas de TRC não foram mais bem-sucedidos eleitoralmente que os demais presidentes.

Estudiosos dos efeitos eleitorais de programas de TRC têm sido muito rápidos em extrair conclusões de seus achados empíricos. É verdade que o apoio eleitoral do governo tende a crescer entre os pobres, mas há fortes motivos para se crer que esses programas também geram toda uma gama de críticas entre eleitores de classes mais altas, o que os leva a migrar para a oposição. Como consequência, programas de TRC geraram profundas mudanças nas bases de apoio do governo, que passaram a ser compostas por uma maior proporção de eleitores de baixa renda e uma menor proporção de eleitores de classe alta. Isto deve ser encarado como uma consequência natural da consolidação democrática em contextos de alta desigualdade social. Quando o governo redistribui renda de forma efetiva, a maioria pobre toma consciência de que há na arena política partidos que defendem genuinamente seus interesses. A minoria rica também toma essa consciência e passa a apoiar partidos da oposição, na esperança de que seus interesses voltarão a estar em primeiro plano se esses partidos ganharem a presidência.

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Notas

• 1
  Ver, por exemplo, “Urna premia ação assistencialista de Lula”, Folha de S.Paulo (15/10/2006, p. A12); “Bolsa Família é responsável por 3% dos votos em Lula em 2006, diz estudo”, Folha de S.Paulo (edição on-line, 24/07/2009) e “Peso do Bolsa Família é maior em 2014”, O Estado de S. Paulo (edição on-line, 13/10/2014)
• 2
  Os resultados da pesquisa podem ser acessados no site da própria ONG: <http://www.globalexchange.org/sites/default/files/Informe%20Final.pdf>; acesso em: nov. 2014).
• 3
  Ver, por exemplo, “Familias en Acción y las elecciones”, El Espectador (edição on-line, 15/06/2010); “Usos políticos de familias en acción”, Noticias UNO (notícia on-line, 29/05/2010)
• 4
  São democracias: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Honduras, Guatemala, México, Nicarágua, Panamá, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela. A ditadura é Cuba e o território não soberano é Porto Rico.
• 5
  A versão mais recente do banco de dados está disponível no site pessoal do autor: <https://www.sites.google.com/site/diegosanchescorrea/>. Os resultados apresentados nesta seção atualizam aqueles alcançados com uma versão anterior do banco em outro artigo (Corrêa, 2015).
• 6
  Foram excluídas as seguintes eleições: Colômbia 2002, Equador 1996 e 2002, Guatemala 1995 e 2011, Nicarágua 1996, Peru 2001, 2006 e 2011 e Venezuela 1998.
• 7
  Para uma recente revisão da literatura do voto econômico com ênfase na América Latina, ver o artigo de Lewis-Beck e Stegmaier (2008).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Fev 2016

Histórico

• Recebido
  18 Nov 2014
• Aceito
  31 Jul 2015