Indicadores de efetividade da gestão dos resíduos da construção civil. Estudo de caso: município de São José dos Campos/SP

Effectiveness indicators of construction solid waste management. Case study: municipality of São José dos Campos/SP

RESUMO

A disposição inadequada de resíduos da construção civil (RCC) gera poluição difusa em grande parte do território brasileiro, a despeito da legislação ambiental vigente. A incipiência do planejamento de sistemas de gestão de resíduos, no âmbito municipal, e também de seu monitoramento com vistas à melhoria contínua foi o agente mobilizador desta pesquisa, que se propôs a determinar e validar variáveis para um conjunto de indicadores de efetividade de gestão de RCC e, por meio deles, avaliar a gestão dos RCC no município de São José dos Campos, São Paulo. Trata-se de uma pesquisa aplicada com dados quanti-qualitativos, tendo em vista a utilidade pública. Os 15 indicadores de efetividade foram avaliados com o auxílio de 124 variáveis de diferentes significâncias determinadas pelos gestores municipais. O uso da ferramenta para a avaliação de desempenho em São José dos Campos mostrou que, mesmo sendo o município considerado referência nacional na gestão de RCC, ainda há esforços a serem invitados para que essa gestão possa ser considerada efetiva, principalmente nas dimensões econômica e social. Os indicadores e variáveis apresentados no presente trabalho podem nortear avaliações em outros municípios brasileiros, desde que consideradas as especificidades locais.

Palavras-chave:
resíduos da construção civil; efetividade de gestão; indicadores

ABSTRACT

In spite of current environmental legislation, inadequate disposition of construction solid waste (CSW) generates diffuse pollution in a large part of Brazilian territory. Many incipient plans of waste management systems, at the municipal level, and also their monitoring needs for having continuously improved systems were the mobilizing agents of this research, which proposed to determine and validate variables for a set of CSW management effectiveness indicators and through them to evaluate the management of CSW in the municipality of São José dos Campos. It is an applied research with quantitative and qualitative data, with a view to public utility. Fifteen effectiveness indicators were evaluated using 124 variables with different scores determined by the municipal managers. As a result of using the performance evaluation tool, it was showed that, even though São José dos Campos is considered nationwide as reference in the management of CSW, it is still necessary to invite efforts so that its management can be considered effective, mainly in the economic and social dimensions. All indicators and variables presented in this study may guide evaluations in other Brazilian municipalities, as long as respect for local specificities is maintained.

Keywords:
construction waste; management effectiveness; indicators

INTRODUÇÃO

As características dos resíduos da construção civil (RCC) podem variar entre os países, em razão da cultura local, do desenvolvimento econômico, do clima local e das fontes de energia. Mundialmente, os RCC representam, em média, 40% de todos os resíduos gerados nos municípios. Isso significa que, anualmente, são gerados em torno de 520 milhões de toneladas de RCC e que, em 2025, essa geração será da ordem de 880 milhões de toneladas. Se em 2012 o gasto com a gestão e o gerenciamento desses resíduos girou em torno de US$ 82 bilhões anuais, em 2025 esse gasto anual será da ordem de US$ 150 bilhões (HOORNWEG; BHADA-TATA, 2012; ONU, 2013).

As estimativas de geração de RCC evidenciam que países muito populosos, como o Brasil e os Estados Unidos, possuem gerações per capita inferiores às de países menos populosos, como a Bélgica e a Alemanha. Considerada a população brasileira (IBGE, 2012) e a média dos valores estimados para a geração no país (495 kg/hab.ano), em 2012 o Brasil gerou, aproximadamente, 96 milhões de toneladas de RCC, o que representa 18% da estimativa de geração mundial (IPEA, 2012).

No Brasil, o cenário de falta de informação detalhada sobre os RCC não difere da maior parte do mundo, pois também em escala internacional inexistem dados consistentes e confiáveis acerca da ocorrência e do manejo dos RCC. Apesar da escassez de dados, diretrizes de gestão e gerenciamento foram determinadas no Brasil, desde o ano de 2002, com o intuito de minimizar os impactos associados ao destino irregular desses resíduos (NUNES et al., 2007; HOORNWEG; BHADA-TATA, 2012; BRASIL, 2002).

O sistema de gestão proposto pelo arcabouço legal brasileiro para os RCC é diferenciado, quando comparado àqueles estabelecidos para as demais classes de resíduos sólidos. Nesse caso, prevalece a atribuição do Poder Público Municipal de gestão dos resíduos gerados em seu território, mas a responsabilidade de manejo é determinada de forma distinta para grandes e pequenos geradores. Para os pequenos geradores, qualificados localmente, cabe ao Poder Público não apenas determinar o sistema de gestão, mas também prover soluções de destinação dos RCC por eles gerados (NASCIMENTO, 2012; BRASIL, 2010).

A despeito da atribuição de responsabilidade aos geradores, também para essa classe de resíduos é prevista na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) a gestão integrada, com a preconização da implementação de soluções planejadas e aprimoráveis que considerem os atuais pilares da sustentabilidade (econômico, ambiental, social, cultural e político), de modo a atender os objetivos de não geração, redução, reutilização, reciclagem e, como última alternativa, a destinação final ambientalmente adequada (BRASIL, 2010; BRASIL, 2002; AJAYI et al., 2015; CALIJURI; CUNHA, 2013).

A existência de arcabouço legal, que determina a obrigatoriedade do planejamento e da operacionalização municipal dos sistemas de gestão dos RCC, não inferiu avanços significativos na situação de manejo inadequado verificado nos territórios há décadas. De acordo com os dados dos planos estaduais de resíduos sólidos, publicados no país, não há nenhum Estado da Federação onde todos os municípios tenham planejado a gestão de seus RCC. Grande parte dos planos estaduais evidencia a: inexistência de dados; disposição inadequada dos RCC; insuficiência de unidades de beneficiamento e disposição desses materiais e; atuação dos poderes públicos locais nas atividades de coleta e destinação desses resíduos (BRASIL, 2010; 2019a; BRASIL, 2002).

Iniciativas voltadas à obtenção de dados confiáveis, à caracterização de composição dos RCC e à implantação de sistemas de controle de fluxo de materiais já são observadas em municípios das regiões Sul e Sudeste, mas escassos são os mecanismos que inferem a efetividade de suas adoções. Os principais indicadores em uso no país fazem referência às quantidades de RCC geradas e às formas e atribuições de manejo (BRASIL, 2019a; 2019b; ABRELPE, 2017; CÓRDOBA et al., 2019).

No estado de São Paulo, estima-se que diariamente mais de 68 mil toneladas de RCC sejam geradas. No entanto, a disposição inadequada desses materiais ainda é recorrente. Com o intuito de viabilizar a obtenção de dados confiáveis sobre o fluxo de resíduos no território paulista, no ano de 2014 foi disponibilizado aos municípios do estado o módulo construção civil da ferramenta de gestão on-line de resíduos denominado Sistema Estadual de Gerenciamento Online de Resíduos Sólidos (SIGOR), cujas resultantes de uso, no que tange à melhoria dos sistemas de gestão, pouco se conhece. Destacam-se, no entanto, a ocorrência de sistemas municipais de gestão de RCC consolidados que foram desenvolvidos de modo individualizado, mas cujas especificidades e efetividade também se desconhecem (SÃO PAULO; SINDUSCON, 2012; SÃO PAULO, 2014; SÃO PAULO, 2016).

É no contexto de incipiência da gestão dos RCC e de carência de ferramentas aptas a mensurar a efetividade dos diferentes sistemas municipais em operação no Brasil que o projeto foi conduzido, com o objetivo de avaliar se os indicadores de efetividade validados regionalmente seriam capazes de mensurar a condição de qualidade da gestão dos RCC vigentes no município de São José dos Campos (SJC), São Paulo. Assim, esta pesquisa foi desenvolvida para responder às seguintes questões:

• Qual a validade e os pesos dos indicadores para aplicação nesse território?

• Quais variáveis devem compor cada um dos indicadores?

• Qual é a efetividade do sistema de gestão de RCC municipal?

• Os indicadores representam adequadamente a condição de qualidade do território?

METODOLOGIA

O presente trabalho é uma pesquisa aplicada (GERHARDT; SILVEIRA, 2009) no qual foram utilizadas ferramentas de análise de dados quanti-qualitativos referentes à geração e gestão de RCC no município de SJC (Figura 1). Os indicadores de efetividade de gestão, utilizados como referencial para este trabalho, foram construídos e validados por meio de survey envolvendo os membros da Câmara Técnica de Resíduos Sólidos da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária (CTRS/ABES) e os representantes legais das secretarias de municípios da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte - RMVPLN (GUIMARÃES; FIORE, 2017).

Figura 1 -
Etapas obedecidas no presente trabalho.

Esses indicadores, classificados pelas dimensões da sustentabilidade apresentadas na PNRS (social, cultural, política, ambiental e econômica), foram novamente validados e ponderados por agentes públicos do município de SJC, atuantes em uma ou mais dessas dimensões. A definição dos agentes sociais validadores e do número de entrevistados foi realizada considerando-se os índices de resíduos do estado de São Paulo; os trabalhos desenvolvidos por Milanez (2002), Polaz e Teixeira (2009) e Ramos (2013), assim como o modo de distribuição das atividades relacionadas à gestão de RCC entre as secretarias municipais, no ano de 2017.

Para a ponderação local dos indicadores, foi adotado pelos entrevistados o critério de determinação de pesos, em uma escala de 1 a 5, sendo 1 o grau de menor significância e 5, o de maior. Os resultados proporcionais obtidos, denominados significâncias dos indicadores (Si), foram apresentados em uma escala ponderada, de modo que a soma dos pesos atribuídos fosse igual a 1, convergente com a escala utilizada nos indicadores ambientais para a gestão municipal apresentados por Silva (2008). A significância das dimensões da sustentabilidade (Sd), para o território municipal, foi então dada pelo valor proporcional ao peso atribuído aos indicadores nela contidos, em relação ao valor somado total.

Para cada indicador foram propostas variáveis (Vj), com peso proporcional ao número de variáveis contidas no indicador (1/Vj), a partir das seguintes fontes: publicação nacional e internacional sobre o tema na última década; conteúdo do arcabouço legal vigente no país; e informações obtidas nas entrevistas semiestruturadas realizadas com os gestores públicos locais. Para a descrição dessas variáveis foram observados os critérios estabelecidos por Calijuri e Cunha (2013). Essas variáveis foram dispostas em forma de checklist e, para cada uma delas, foi atribuída uma pontuação binária 0 ou 1, para as atribuições de respostas - não e sim, respectivamente. Dessa forma, a determinação da efetividade de gestão para cada um dos indicadores (Ri) foi dada pela Equação 1:

$Ri=(1/i\times j)\times ƩVj$ (1)

Em que:

• i =   número de indicadores;
• j =   número de variáveis para cada indicador.

Para a avaliação do sistema de gestão no município de SJC, foram coletados dados atuais sobre a gestão de RCC, no ano de 2017. A coleta de dados ocorreu em fontes diretamente associadas à prefeitura, em arquivos on-line e off-line, e por meio de entrevistas com os mesmos agentes públicos que participaram da validação dos indicadores.

A condição de efetividade da gestão municipal (Ceg) foi determinada pela média dos valores somados de Ri, ponderados pelos pesos atribuídos a cada dimensão multiplicados por 10. A avaliação de cada dimensão, por sua vez, foi realizada comparando o valor observado com o que seria uma situação ideal (em que todas as variáveis tivessem respostas afirmativas, representadas numericamente pelo número 1). Assim, a nota de Ceg ficou compreendida entre valores de 0 a 10, o que permite sua equiparação com índices de qualidade associados a resíduos sólidos, no estado de São Paulo (SÃO PAULO, 2016). Essa escala foi dividida linearmente em cinco patamares de sustentabilidade, conforme mostrado no Quadro 1, de forma a facilitar a leitura e a utilização dos resultados apresentados, uma vez que sua classificação se assemelha à de outros índices consolidados no país, tal como o de qualidade de águas (IQA).

Quadro 1 -
Classificação dos patamares de sustentabilidade de gestão de resíduos da construção civil.

Classificação	Péssima	Ruim	Razoável	Boa	Ótima
Nota	Ceg ≤ 2	2 < Ceg ≤ 4	4 < Ceg ≤ 6	6 < Ceg ≤ 8	8 < Ceg ≤ 10

• Ceg: condição de efetividade da gestão municipal.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Contextualização

A gestão de RCC do município de SJC iniciou-se, oficialmente, quatro anos após a vigência da Resolução 307 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 2002), com a promulgação da Lei municipal nº 7.146, que instituiu o Plano de Gerenciamento e o Sistema de Gestão Sustentável de Resíduos da Construção Civil e Resíduos Volumosos (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2006). A lei possui modelo semelhante ao que foi proposto por Pinto e González (2005), sendo decisiva para a definição dos grandes geradores de RCC. Essa lei também determinou a obrigatoriedade, para grandes geradores, de elaboração de planos de gerenciamento dos RCC, que compõem e são avaliados em processos de liberação de Habite-se.

A mesma lei definiu ações para o desenvolvimento de um sistema de gestão de RCC, além dos seguintes componentes de infraestrutura: rede de pontos de entrega voluntária (PEVs) e serviço disque-coleta para pequenos volumes de resíduos; áreas de recepção de grandes volumes, tais como áreas de transbordo e triagem (ATT) e áreas de reciclagem e aterros; previsão de ações para informação e educação ambiental, para o controle e a fiscalização das atividades e para o núcleo de gestão permanente. Além disso, a lei municipal também estabeleceu a obrigatoriedade de cadastramento dos transportadores de RCC, bem como a limitação volumétrica dos pequenos geradores, em 1 m³ por descarga de resíduos.

Grande parte das ações de gestão municipal de RCC segue o que foi estabelecido no Plano de Gestão de Resíduos da Construção Civil (PGRCC) elaborado por Fiore, Rutkowski e Mendonça (2008). O plano, construído antes da vigência da PNRS, trouxe dados primários de caracterização dos RCC gerados no território, por região do município, e demais informações em seu diagnóstico que subsidiaram a determinação de seus objetivos, com fins de melhorias da realidade existente à época do diagnóstico. Entre essas irregularidades, destaca-se a situação de descontrole de manejo e de disposição inadequada dos RCC. De forma complementar, foi promulgada a Lei municipal n.º 8.646/2012 visando à incorporação, em cadastros de monitoramento, das informações sobre os transportadores de RCC (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2012).

No município, desde 2009, encontra-se em operação um sistema eletrônico de controle dos RCC, desenvolvido sob encomenda municipal, no qual grandes e pequenos geradores, transportadores e organizações aptas ao beneficiamento e disposição de RCC, após credenciamento municipal, devem registrar o fluxo dos RCC gerados e destinados no território municipal. Segundo dados da Secretaria do Meio Ambiente Estadual, o município pode ser considerado modelo de gestão eficaz de RCC (SÃO PAULO, 2016). Assim, há, em SJC, uma situação de destaque em relação a qualquer outro município brasileiro que não dispõe de mecanismos específicos para a gestão desse tipo de resíduo.

Indicadores de resíduos da construção civil

Os indicadores adotados como referência nesta pesquisa foram propostos e validados pelos municípios pertencentes à região metropolitana, na qual se insere o município de SJC. No entanto, com a finalidade de garantir isonomia desta pesquisa, os 15 indicadores de efetividade de gestão de RCC apresentados por Guimarães e Fiore (2017) foram validados na esfera municipal, em 12 entrevistas diretas com agentes públicos municipais, pertencentes às secretarias de Urbanismo e Sustentabilidade, Gestão Habitacional e Obras e de Manutenção da Cidade, nos meses de abril a novembro de 2017. O processo de validação local (microvalidação) ocorreu em basicamente duas etapas:

• 1) seleção, entre os indicadores macrovalidados, daqueles considerados aplicáveis para o território local, de acordo com a visão dos entrevistados;

• 2) atribuição de pesos aos indicadores selecionados, pelos gestores públicos entrevistados, considerando as especificidades locais.

Na opinião desses gestores, todos os indicadores foram considerados adequados à aplicação no território local (Quadro 2).

Quadro 2 -
Indicadores de efetividade de gestão de resíduos da construção civil.

Dimensão	Indicadores	Identificação
Social	Existência de educação ambiental continuada na área de RCC, com participação da população.	I-01
	Existência de coleta sistemática de dados e publicação de informações sobre a gestão de RCC.	I-02
	Existência de atividades multiplicadoras e divulgação de boas práticas de manejo de RCC.	I-03
Cultural	Existência de sistema de cadastro e monitoramento dos RCC no território.	I-04
	Diminuição do volume de RCC do município em função da adoção de práticas de construção e demolição mais avançadas.	I-05
	Atendimento à legislação brasileira, às normas e recomendações técnicas para o manejo dos RCC.	I-06
Econômica	Recuperação ou reaproveitamento material ou energético dos RCC.	I-07
	Existência de recursos financeiros próprios para a gestão dos RCC.	I-08
Ambiental	Existência de disposição inadequada de RCC.	I-09
	Existência de instalações capazes de evitar impacto negativo, facilitar a segregação por tipo de material e armazenar temporariamente a pequena geração de RCC.	I-10
	Existência de local de armazenamento de RCC capaz de evitar impacto negativo sobre o meio e facilitar a segregação por tipo de material, no local de sua geração.	I-11
Política	Existência e implementação de planos de gerenciamento de grandes geradores de RCC.	I-12
	Existência de PMGIRS.	I-13
	Atendimento ao conteúdo mínimo da PNRS para o PMGIRS.	I-14
	Existência de Plano de Gerenciamento dos RCC para as obras públicas municipais.	I-15

• RCC: resíduos da construção civil; PMGIRS: Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos; PNRS: Política Nacional dos Resíduos Sólidos.

A significância de cada um dos indicadores para o território municipal, obtida na validação dos indicadores (Si), está mostrada na Figura 2. A partir da significância unitária, foi possível determinar a soma dos pesos dos indicadores (Sd) e a significância relativa de cada uma das dimensões da sustentabilidade para o município de SJC, conforme mostrado no gráfico da Figura 3.

Figura 2 -
Significância dos indicadores para São José dos Campos.

Figura 3 -
Significância das dimensões.

As variáveis e os resultados da avaliação de efetividade da gestão dos RCC do município de SJC estão apresentados nos Quadros de 3 a 7, também separados por dimensão da sustentabilidade.

Dimensão social

A dimensão social, na gestão de RCC, foi definida para este trabalho como sendo a participação e o controle social por parte da população, a comunicação social e a educação ambiental como instrumentos de transformação das práticas individuais e coletivas, bem como a inclusão social e produtiva dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis a serem organizados e valorizados como prestadores de serviços de manejo de resíduos sólidos, especialmente da coleta seletiva (ROMANI; SEGALA, 2014). Assim, as variáveis de avaliação dos indicadores propostas foram as mostradas no Quadro 3, que também traz a percepção dos gestores públicos locais sobre sua ocorrência no município de SJC.

Quadro 3 -
Variáveis da dimensão social de efetividade de gestão de resíduos da construção civil.

Variáveis			Vj
I-01	Existência de programa(s) municipal(is) de educação ambiental contemplando, no mínimo, os seguintes temas:	Segregação de RCC na fonte geradora; Valor econômico, social e cultural dos RCC; Esclarecimento sobre como ocorre ou deveria ocorrer a rede técnica municipal de gerenciamento dos RCC; Apresentação dos desafios enfrentados e oportunidades de desenvolvimento econômico com o manejo dos RCC, conclamando a participação popular em debates e proposição de ideias e soluções para a gestão municipal de RCC; Orientação sobre a importância de evitar a compra de materiais conhecidamente perigosos, como amianto, mercúrio, tintas contendo aditivos poliméricos perigosos à saúde, entre outros.	0 0 0 0 0
	Registro anual de atividades realizadas.		0
	Existência de conteúdos já elaborados pelo Poder Público Municipal, dentro da temática de gestão dos RCC, destinados à rede pública de ensino (fundamental, médio e superior).		0
	Nomeação de responsável(is) público(s) municipal(is) pela coordenação dos programas e conteúdo de educação ambiental na área de RCC.		0
	Existência de objetivos e metas específicas para o tema de gestão de RCC no município, a serem alcançadas com os programas de educação ambiental.		0
	Existência de controle da porcentagem de metas cumpridas, entre as que foram estabelecidas no programa de educação ambiental sobre os RCC.		0
$R_{01}=(1/3\times 10)\times \left(ƩVj\right)$			0
I-02	Participação municipal em sistemas estaduais e federais de informação sobre a gestão de resíduos sólidos, tais como o SNIS e o SIGOR (no estado de São Paulo).		1
	Coleta de dados primários no município, com frequência mínima anual.		0
	Coleta de dados em todas as regiões administrativas do município.		0
	Publicação de informações relevantes a pequenos e grandes geradores, bem como aos transportadores de RCC, em sítios de domínio municipal, na rede mundial de computadores, com o seguinte conteúdo mínimo:	Informações relevantes aos transportadores: variedade de caminhões que podem ser utilizados, cuidados de segurança a serem tomados no transporte dos resíduos, melhores rotas, estradas que devem ser evitadas em função da má conservação; Informações relevantes aos grandes geradores: boas práticas no canteiro de obras, para reduzir a geração de resíduos e reaproveitar o que for gerado; como acessar a lista de empresas que podem ser contratadas para o transporte de resíduos; definição de quem são os grandes geradores e o porquê da necessidade de fazer um PGRCC; benefícios do PGRCC para a obra e para a comunidade; Informações relevantes aos pequenos geradores: boas práticas e materiais mais indicados em obras e reformas, para reduzir a geração de resíduos e evitar o emprego de materiais perigosos; como utilizar adequadamente os PEVs; definição de quem são os pequenos geradores; malefícios ambientais e à saúde da comunidade decorrentes do descarte de RCC em áreas públicas e parques.	0
			0
			0
	Contagem de visitantes da página de publicação das informações (com o objetivo de revisar a forma com que as informações são publicadas, caso a visitação esteja baixa).		0
	Definição do número mínimo (porcentagem da população total do município) de visitação mensal que se deseja obter com a publicação das informações no sítio municipal.		0
	Convergência do conteúdo publicado com os objetivos e diretrizes de gestão dos RCC, determinados pelo Poder Público Municipal.		0
	Estratégias de publicação dos dados (diversidade de mídias e de conteúdos) atendem a públicos diversificados (no mínimo três tipos diferentes de público).		0
	Clareza dos objetivos a serem alcançados com a publicação dos dados, para a gestão pública.		0
	Associação da responsabilidade de publicação das informações a um servidor público municipal.		0
$R_{02}=(1/3\times 12)\times \left(ƩVj\right)$			0,03
I-03	Relação de boas práticas, contendo, no mínimo, três práticas adotadas no Brasil e três, no exterior, contemplando pequenos e grandes geradores.		0
	Divulgação de boas práticas em ambientes como feiras, eventos, semanas de meio ambiente, sítio de domínio municipal na rede mundial de computadores (com controle de visitantes), entre outros afins - em ao menos um dos ambientes citados.		0
	Definição de servidor público responsável pela coordenação das boas práticas e pela fiscalização da efetividade das formas de multiplicação adotadas.		0
	Definição dos objetivos e metas a serem alcançadas com a estratégia de multiplicação das boas práticas.		0
$R_{03}=(1/3\times 4)\times \left(ƩVj\right)$			0

• Vj: conjunto de variáveis de um indicador de efetividade de gestão; RCC: resíduos da construção civil; SNIS: Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento; SIGOR: Sistema Estadual de Gerenciamento Online de Resíduos Sólidos; PGRCC: Plano de Gestão de Resíduos da Construção Civil; PEVs: pontos de entrega voluntária.

Observa-se que, de todas as variáveis, apenas uma foi identificada como presente no território local, evidenciando que os planos e programas voltados para a comunicação, o diálogo e a interação popular ainda inexistem na atual gestão dos RCC. Verificou-se também que não há programas de educação ambiental estruturados em implantação no território local, voltados para os RCC. Todas as atividades desenvolvidas para a educação ambiental se referem ao bom funcionamento dos PEVs (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2014).

Até 2017, a coleta de dados sobre a geração e o manejo de RCC em SJC ocorreu de duas maneiras: por meio do registro do material entregue nos PEVs pelos pequenos geradores; e por meio do sistema on-line de monitoramento de grandes geradores e transportadores. Uma vez que esses registros correspondem, respectivamente, a 17 e 30% do total de RCC estimado em SJC, infere-se que são desconhecidas as informações de mais da metade dos resíduos gerados no município (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2017d).

Apesar de conhecida pelos gestores públicos entrevistados, a situação de baixa qualidade em relação aos aspectos sociais da geração de RCC no município ficou mais evidente com a aplicação dos indicadores propostos. Há, assim, estímulo à iniciativa de programas voltados para melhorar essa situação, tais como a coordenação de programas de educação ambiental por agentes públicos capacitados.

Dimensão cultural

Foram considerados como aspectos de dimensão cultural os desafios e as oportunidades, no contexto da PNRS, que estão associados à “atenção à diversidade de culturas, valores e respeito às especificidades regionais e locais, e promoção de padrões sustentáveis de produção e de consumo”, e a:

[...] criação de setor específico e valorização da equipe responsável com programas de capacitação; definição de tecnologias e soluções adequadas às realidades regional e local; dimensionamento de equipamentos, viabilizando o desenvolvimento de sistemas de coleta seletiva e logística reversa (ROMANI; SEGALA, 2014, p. 12).

As variáveis de avaliação dos indicadores e os resultados de sua avaliação para o município de SJC estão mostrados no Quadro 4.

Quadro 4 -
Variáveis da dimensão cultural de efetividade de gestão de resíduos da construção civil.

Variáveis			Vj
I-04	Sistema de cadastro e monitoramento de aspectos relacionados à gestão municipal de RCC.		1
	Controle da frequência com que são inseridas/modificadas informações no sistema (itens/mês).		1
	O sistema monitora, no mínimo:	Volume de RCC coletados em PEVs, LEVs (T/semana); Classe de RCC destinados a uma ATT (A, B, C ou D); Volume de RCC destinados a uma ATT (m3/mês); Tipos químicos de RCC destinados à reciclagem; Volume de RCC destinados à reciclagem (m3/mês); Tipos químicos de RCC destinados a aterro de inertes; Volume de RCC destinados a aterro de inertes (m3/mês); Tipos químicos de resíduos destinados a aterro industrial; Volume de resíduos destinados a aterro industrial (m3/mês); Volume de orgânicos destinados à unidade de orgânicos (m3/mês); Tipos químicos de RCC destinados a aterros sanitários; Volume de RCC destinados a aterros sanitários (m3/mês); Tipos químicos de RCC destinados a aterros sanitários de pequeno porte; Volume de RCC destinados a aterros sanitários de pequeno porte (m3/mês); Empresas transportadoras cadastradas para atender aos grandes geradores; Empresas transportadoras cadastradas para coleta de volumes gerados pelos pequenos geradores; Quantidade transportada (m3/empresa.viagem); Catadores de recicláveis.	0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1
	Controle das metas já atingidas, referentes à gestão dos RCC, constantes no PMGIRS.		0
$R_{04}=(1/3\times 21)\times \left(ƩVj\right)$			0,29
I-05	Controle de obras que apresentam projeto com propostas de baixa geração de RCC.		0
	Certificação municipal de construção de baixa geração de resíduos.		0
	Definição, por parte do Poder Público Municipal, de incentivos de ordem monetária e não monetária (ao menos um de cada ordem) aos grandes geradores não vinculados ao Poder Público Municipal que especificarem, em seu Plano de Gerenciamento dos RCC, materiais e técnicas de baixa geração de resíduos.		0
	Existência em processos de aprovação de projetos de novas construções, sob controle do servidor público, de:	Listagem de materiais (ao menos três) que resultem em menor geração de RCC durante a construção e, posteriormente, em uma eventual demolição; Listagem de práticas e técnicas (ao menos três) de construção que, caso sejam empregadas, contribuam para menor geração de RCC durante a construção e, posteriormente, possam contribuir para a segregação e a reutilização dos materiais e menor geração de rejeitos em uma eventual demolição das estruturas.	0
			0
$R_{05}=(1/3\times 5)\times \left(ƩVj\right)$			0
I-06	O PMGIRS elaborado pelo município prevê, de forma clara e especificada (números e datas de normas e legislações), o atendimento às exigências legais aplicáveis à gestão e ao gerenciamento de RCC, tanto para atividades públicas quanto para as de iniciativa privada.		0
	Os servidores públicos, atuantes na gestão municipal de RCC, revisam e atualizam, constantemente (ao menos uma vez a cada seis meses), o conjunto de requisitos legais e normativos aplicáveis à gestão dos RCC.		1
$R_{06}=(1/3\times 2)\times \left(ƩVj\right)$			0,17

• Vj: conjunto de variáveis de um indicador de efetividade de gestão; RCC: resíduos da construção civil; PEVs: pontos de entrega voluntária; LEVs: locais de entrega voluntária; ATT: área de transbordo e triagem; PMGIRS: Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos.

Muitos dos aspectos culturais relacionados ao monitoramento, às legislações e normas técnicas são levados em consideração pela atual gestão municipal. O atendimento às legislações e normas para gerenciamento e transporte de RCC dos grandes geradores é verificado na etapa de concessão do Habite-se. Ao requerente do Habite-se, compete a apresentação de relatório em que constem todas as classes de resíduos gerados, respectivas quantidades e meios adotados para a destinação dos materiais. Além da avaliação desses comprovantes, são também verificadas, nessa fase, eventuais autuações de órgãos fiscalizadores, como a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (Cetesb) e o Ministério Público. Caso sejam apresentados todos os comprovantes de transporte e destinação ambientalmente adequada e não sejam constatadas autuações por infração, entende-se que todas as normas e exigências legais foram cumpridas.

Os indicadores propostos evidenciaram a importância do uso de ferramentas de tecnologia da informação na gestão pública, os quais necessitam ser constantemente aprimorados para processar e organizar dezenas de informações relacionadas a mais de mil Controles de Transporte de Resíduos (CTRs) a cada mês.

Dimensão econômica

A dimensão econômica se ateve às questões relativas aos custos e às possibilidades de sua redução, para viabilizar economicamente os sistemas e recuperar os gastos operacionais por meio de mecanismos de cobrança diferenciados, segundo o perfil dos geradores e sua capacidade de pagamento (ROMANI; SEGALA, 2014). Incluiu também a relação entre as necessidades humanas e a disponibilidade de recursos (naturais e industrializados), para atender essas necessidades. As variáveis e os resultados de sua avaliação para o município de SJC estão mostrados no Quadro 5.

Quadro 5 -
Variáveis da dimensão econômica de efetividade de gestão de resíduos da construção civil.

Variáveis			Vj
I-07	Existência de reaproveitamento de material ou recuperação energética dos RCC.		0
	Priorização municipal do reúso ou da reciclagem dos RCC, frente à possibilidade de aterramento ou de recuperação energética.		0
	Recuperação energética apenas de materiais que não podem ser reciclados ou reutilizados.		0
$R_{07}=(1/2\times 3)\times \left(ƩVj\right)$			0
I-08	Existência de recursos financeiros, promulgados por leis e decretos municipais, para atender, no mínimo:	Programas de educação ambiental sobre os RCC;	0
		Encargos administrativos especificados (coleta de disposição irregular, contratos com transportadoras, entre outros, de acordo com as atividades desenvolvidas) relacionados à gestão de RCC no município;	1
		Disposição final dos rejeitos ou de inertes em aterros de resíduos de classe A;	1
		Monitoramento dos RCC gerados no município;	0
		Fiscalização de práticas consideradas ambientalmente inadequadas pela legislação brasileira.	0
	Existência de recursos financeiros, em projetos aprovados pela Prefeitura, para o planejamento do gerenciamento dos grandes geradores para, no mínimo:	Treinar e capacitar trabalhadores encarregados de manejar os RCC durante a execução de obras; Dispor de espaço próprio à correta segregação e armazenamento temporário dos resíduos, facilitando o reaproveitamento de alguns materiais no canteiro de obras ou em outros projetos; Transportar, tratar e dispor de forma ambientalmente adequada e separadamente, sempre que necessário, os diferentes tipos químicos de RCC gerados.	0 0 0
$R_{08}=(1/2\times 8)\times \left(ƩVj\right)$			0,13

• Vj: conjunto de variáveis de um indicador de efetividade de gestão; RCC: resíduos da construção civil.

A partir da utilização dos indicadores propostos, ficou evidente aos gestores públicos entrevistados que a maior parte dos aspectos econômicos não faz parte da agenda municipal de gestão dos RCC. O município, em geral, nem recupera o valor econômico de materiais descartados - seja por meio de reciclagem, seja por meio de geração de energia -, nem mensura seus gastos com os RCC de forma específica. Com os resultados obtidos, foram discutidas, durante as entrevistas com os gestores públicos, alternativas que possam minimizar tal fragilidade, tais como melhorar a segregação dos materiais e avaliar a viabilidade econômica de utilização de agregados provenientes de material reciclado.

Os indicadores possibilitaram o esclarecimento de informações relacionadas à rota dos materiais: os RCC coletados em PEVs e em pontos de descarte irregular no município são armazenados em unidades regionais (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2017c). O material armazenado em regionais é doado à Urbanizadora Municial S. A. (Urbam), que o utiliza como material de aterramento e impermeabilizante de cobertura das células do aterro sanitário que administra (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2015). A madeira coletada em pontos de descarte irregular e em PEVs é armazenada no centro de zoonoses e doada para uma composteira particular. Além disso, ficou evidente que o município dispõe de orçamento próprio (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2017b) para as seguintes atividades de manejo dos RCC: gestão dos PEVs, disposição de asbestos, destinação de gesso e aluguel de maquinário para coleta de entulho descartado em áreas públicas (SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, 2017a).

Dimensão ambiental

Os resultados da avaliação dessa dimensão, para o município de SJC, estão mostrados no Quadro 6. Essa dimensão contempla o desenvolvimento de tecnologias limpas aplicadas aos resíduos sólidos; o uso racional dos recursos naturais, considerando a minimização e o tratamento dos resíduos; e a disposição final adequada de rejeitos (ROMANI; SEGALA, 2014). Com os resultados evidenciados pelos indicadores propostos a essa dimensão, foi possível notar que, a despeito da infraestrutura associada ao armazenamento temporário dos RCC, o município ainda necessita considerar aspectos ambientais fora desses locais de armazenamento, para evitar a contaminação do meio e a proliferação de vetores de doenças, uma vez que a disposição irregular de RCC persiste em todas as áreas administrativas do território municipal. De acordo com os gestores entrevistados, programas continuados de educação ambiental são a melhor maneira de alcançar melhores resultados ambientais.

Quadro 6 -
Variáveis da dimensão ambiental de efetividade de gestão de resíduos da construção civil.

Variáveis			Vj
I-09	Controle, no mínimo, das seguintes informações:	1. Passivos ambientais relacionados ao descarte irregular de RCC; 2. Quantidade de pontos de disposição inadequada de RCC; 3. Localização dos pontos de disposição inadequada; 4. Tipos de materiais que foram recolhidos em cada ponto; 5. Quantidade de RCC recolhida em pontos de descarte irregular, em áreas públicas do município (m3/mês); 6. Número de autuações de órgãos fiscalizadores, em função do descarte irregular de RCC.	1 1 1 0 0 1
$R_{09}=(1/3\times 6)\times \left(ƩVj\right)$			0,22
I-10	Controle do local (aplicável a todos os locais existentes), contendo as seguintes informações mínimas:	1. Existe planejamento de uso do local, com: a. Definição de objetivos de existência do local de armazenamento; b. Definição das atividades que devem ser desenvolvidas no local, para garantir que haja correto armazenamento dos RCC. 2. Existe controle de uso do local de armazenamento, contendo as seguintes informações mínimas: a. Volume atualmente armazenado (diferença entre o que chega e o que sai do local de armazenamento, em média) (m3/mês); b. Servidor público responsável pela operação do local ou seu substituto; c. Definição dos materiais que podem ser armazenados; d. Definição dos materiais que devem ser segregados, caso sejam despejados na forma de “entulho”; e. Saturação da capacidade de armazenamento, caso haja acúmulo mensal de resíduos (% da capacidade total/mês); f. Volume total disponível para armazenamento dos resíduos (m3); g. Referência de normas técnicas adotadas para o planejamento (sugestão: NBR 15.112/2004). 3. Existência de cobertura capaz de evitar acúmulo de água da chuva em recipientes. 4. Existência de impermeabilização do solo, capaz de evitar a contaminação por contato com substâncias perigosas eventualmente derramadas. 5. Delimitação e sinalização do local, de forma a evitar a entrada de catadores informais, o uso incorreto dos resíduos e a contribuir para a harmonia paisagística do entorno.	0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0
$R_{10}=(1/3\times 12)\times \left(ƩVj\right)$			0,08
I -11	Controle de projetos e atividades em execução, contendo as seguintes informações mínimas:	1. Características do local: a. Definição das atividades a serem desenvolvidas para que os RCC gerados sejam corretamente segregados e armazenados; b. Definição dos objetivos de existência do local de armazenamento dos RCC; c. Definição de metas a serem atingidas, em relação à segregação e ao armazenamento dos resíduos; d. Dimensão do local de armazenamento temporário (m2); e. Estimativa de volume que deverá ser armazenado (m3/dia). 2. Definição do responsável pela manutenção do local de armazenamento durante a execução do projeto ou seu substituto; 3. Determinação de medidas a serem adotadas para evitar acúmulo de água da chuva em recipientes; 4. Determinação de medidas a serem adotadas para evitar a contaminação do solo por substâncias perigosas; 5. Determinação de medidas a serem adotadas para evitar a presença de vetores de doenças (roedores, insetos, aves, cachorros, gatos, entre outros); 6. Definição do servidor público responsável pela fiscalização do local de armazenamento, durante a execução do projeto, ou seu substituto.	0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
$R_{11}=(1/3\times 10)\times \left(ƩVj\right)$			0

• Vj: conjunto de variáveis de um indicador de efetividade de gestão; RCC: resíduos da construção civil; NBR: Norma Brasileira.

Dimensão política

A dimensão política foi entendida como a integração entre Poder Público e demais atores e instituições envolvidas, com definição clara de responsabilidades; criação de políticas especialmente voltadas para o setor de resíduos sólidos; implementação dos instrumentos legais e dos Planos de Resíduos Sólidos, considerando possibilidades de soluções consorciadas e articulação de políticas e programas específicos que tenham interface com o tema (ROMANI; SEGALA, 2014). Os resultados da avaliação dos indicadores políticos estão mostrados no Quadro 7.

Quadro 7 -
Variáveis da dimensão política de efetividade de gestão de resíduos da construção civil.

Variáveis			Vj
I-12	Planos de gerenciamento, contendo as seguintes informações mínimas:	1. Data de elaboração do plano; 2. Equipe ou responsável técnico; 3. Escopo do plano de gerenciamento: a. empreendimento vinculado; b. principais atividades geradoras de RCC. 4. Datas para fiscalização da execução do plano, por parte do Poder Público Municipal, durante a execução das atividades, em número proporcional à dimensão do projeto; 5. Servidor público responsável pela fiscalização da execução do plano ou seu substituto; 6. Referência às exigências legais e normas técnicas especificadas no conteúdo mínimo da PNRS e no PMGIRS, no plano de gerenciamento apresentado; 7. Pleno atendimento às exigências legais e normas técnicas especificadas no conteúdo mínimo da PNRS e no PMGIRS, nas etapas desenvolvidas para a implementação do plano de gerenciamento.	0 0 0 0 0 0 0 0
$R_{12}=(1/4\times 8)\times \left(ƩVj\right)$			0
I-13	PMGIRS elaborado pelo município.		1
	PMGIRS dentro do prazo de vigência.		1
	PMGIRS aprovado por decreto ou lei municipal.		1
$R_{13}=(1/4\times 3)\times \left(ƩVj\right)$			0,25
I-14	O PMGIRS possui:	1. Diagnóstico dos resíduos sólidos gerados (origem, volume, caracterização, formas de destinação e disposição final); 2. Identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente adequada de rejeitos (observados o plano diretor e o zoneamento ambiental); 3. Identificação de soluções consorciadas ou compartilhadas com outros municípios; 4. Identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento; 5. Procedimentos e especificações mínimas a serem adotados no manejo de resíduos sólidos sob responsabilidade do município (incluída a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos); 6. Indicadores de desempenho operacional e ambiental do manejo de resíduos sólidos sob responsabilidade do município; 7. Regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos; 8. Definição das responsabilidades de todas as etapas do gerenciamento de resíduos sólidos para os casos em que ocorre a atuação direta do município; 9. Programas e ações de capacitação técnica voltados para a implementação e a operacionalização do PMGIRS; 10. Programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos; 11. Programas e ações para a participação dos grupos interessados (especialmente as cooperativas de catadores de recicláveis); 12. Mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego, renda e valorização dos resíduos sólidos; 13. Sistema de cálculo dos custos da prestação e cobrança pelos serviços de manejo dos resíduos sólidos sob responsabilidade do município; 14. Metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem (com foco na redução de rejeitos gerados); 15. Participação do Poder Público local na coleta seletiva e na logística reversa; 16. Controle e fiscalização da implementação e operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos e dos sistemas de logística reversa; 17. Ações preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo programa de monitoramento; 18. Identificação dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas saneadoras; 19. Periodicidade de revisão.	0 0 0 1 0 1 0 0 0 1 0 1 0 1 1 0 1 0 0
$R_{14}=(1/4\times 19)\times \left(ƩVj\right)$			0,09
I-15	Controle do planejamento de obras, reformas ou demolições municipais, contendo as seguintes informações mínimas:	1. Data de elaboração do plano; 2. Equipe ou responsável técnico; 3. Escopo do plano de gerenciamento: a. Nome do empreendimento atendido pelo plano; b. Definição das atividades que poderão gerar resíduos. 4. Fiscalização da execução do plano, durante a execução das atividades, em número proporcional à dimensão do projeto; 5. Definição do responsável pela fiscalização da execução do plano ou seu substituto; 6. Cumprimento total ou parcial do plano de gerenciamento; 7. Atendimento das exigências legais aplicáveis aos grandes geradores de RCC.	0 0 0 0 0 0 0 0
$R_{15}=(1/4\times 8)\times \left(ƩVj\right)$			0

• Vj: conjunto de variáveis de um indicador de efetividade de gestão; RCC: resíduos da construção civil; PNRS: Política Nacional dos Resíduos Sólidos; PMGIRS: Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos.

A aplicação dos indicadores propostos tornou perceptível que a despeito do sistema de controle dos RCC e planos de gestão (como observado pelos próprios gestores públicos entrevistados), há no município de SJC a necessidade de aprimoramento dos registros com a determinação de conteúdos mínimos e modelos aos planos de gerenciamento de RCC de grandes geradores, acompanhados de protocolos específicos, tanto para obras públicas quanto para as de iniciativa particular.

Efetividade da gestão municipal

Os resultados percentuais de Ri, em relação ao valor máximo de cada indicador, estão mostrados na Figura 4. Por meio dela, é possível observar que na dimensão social (S) nenhum dos indicadores foi considerado como atendido e que em nenhuma das dimensões há atendimento pleno dos indicadores.

Figura 4 -
Avaliação da efetividade da gestão de resíduos da construção civil no Município de São José dos Campos.

Considerando os pesos adotados para os indicadores, foi realizado o cálculo da nota de Ceg para o município e das notas percentuais, que representam o quanto o município ainda precisa avançar, em cada dimensão da sustentabilidade, para alcançar o que seria uma situação ideal. Esses valores são mostrados no Quadro 8.

Quadro 8 -
Resultado de avaliação por dimensão de sustentabilidade.

Ceg municipal		Patamar
2,5		Ruim
Fórmula de cálculo
$Ceg=\frac{10}{\mathrm{4,7267}}〔\mathrm{0,9}.(\sum _1^{3}Ri)+\mathrm{0,9067}.\left(\sum _4^{6}Ri\right)+(\sum _7^{8}Ri)+\mathrm{0,9467}.(\sum _9^{11}Ri)+\mathrm{0,9733}.(\sum _{12}^{15}Ri)〕$
Dimensão	Fórmula de cálculo	Nota percentual (%)	Patamar
Social	$\sum _1^{3}Ri$	3	Péssimo
Cultural	$\sum _4^{6}Ri$	45	Razoável
Econômica	$\sum _7^{8}Ri$	13	Péssimo
Ambiental	$\sum _9^{11}Ri$	31	Ruim
Política	$\sum _{12}^{15}Ri$	34	Ruim

• Ceg: condição de efetividade da gestão municipal; Ri: efetividade de gestão para cada um dos indicadores.

Verifica-se que o desempenho da gestão de RCC no município de SJC em 2017, obtido com o uso da ferramenta proposta, variou, para as dimensões da sustentabilidade, entre péssimo e razoável. As dimensões avaliadas como de menor desempenho foram a econômica e social, evidenciando que todo o esforço de manejo dos resíduos ainda ocorre às expensas do Poder Público local e que a participação social ainda é pequena. Ressalta-se que, a partir da implementação das metas associadas aos RCC, já especificadas no Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS), o desempenho da gestão pode alcançar patamares classificados como bons e ótimos. Isso demonstra que o município tem conhecimento das oportunidades de aprimoramento do sistema implantado e intenciona solucioná-los. No momento, apenas 37% do conteúdo mínimo do PMGIRS, estipulado pela PNRS, está sendo observado no município.

Duas das principais práticas adotadas em diferentes países com bons resultados relacionados à gestão de RCC consistem em:

• Programas continuados e estruturados com base nas necessidades locais de reutilização e reciclagem de materiais;

• Preferência por materiais pré-moldados em canteiros de obras com limites claros à segregação dos materiais residuais (UNIÃO EUROPEIA, 2016; FISCHER; WERGE, 2009) - que não é estimulada em políticas públicas coordenadas pelo município avaliado.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Todos os indicadores de efetividade de gestão validados para a região metropolitana foram entendidos como aplicáveis pelos gestores municipais na esfera local, os quais atribuíram maiores significâncias aos indicadores de dimensões (social e econômica) que, ao final da pesquisa, obtiveram as piores classificações (Quadro 8). O conjunto de variáveis atribuído a cada indicador se mostrou eficaz para revelar aspectos positivos e negativos da gestão pública municipal de RCC, conforme revelado e comentado pelos próprios gestores entrevistados.

O sistema de gestão de RCC de SJC possui, de modo geral, baixa efetividade, principalmente por não possuir mecanismos capazes de atender requisitos considerados mais significativos pelos próprios gestores públicos. Por ter sido evidenciada essa condição, conclui-se que os indicadores, bem como suas variáveis, mostraram-se adequados para avaliar a condição de qualidade da gestão local.

A avaliação de desempenho da efetividade de gestão de RCC pode ser entendida como uma ferramenta de gestão aplicável a municípios da RMVPLN, do estado de São Paulo. No entanto, considerando que os indicadores que lhe deram origem foram também validados por agentes sociais pertencentes a todas as macrorregiões brasileiras, seu uso é recomendado em outros municípios brasileiros, desde que sejam realizadas as devidas validações no território de aplicação, para que as especificidades locais sejam respeitadas.

AGRADECIMENTOS

Os autores agradecem à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo - FAPESP (processo nº 2016/12289-3).

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• 1
  Reg. Abes: 20180084

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  20 Nov 2020
• Data do Fascículo
  Sep-Oct 2020

Histórico

• Recebido
  15 Ago 2018
• Aceito
  07 Ago 2019