Gestão colaborativa de bacias hidrográficas nos Estados Unidos: uma possibilidade de melhoria para a realidade brasileira

Collaborative watershed management in the United States of America: ways to improve the Brazilian reality

RESUMO

Diante do crescimento mundial do gerenciamento participativo de bacias hidrográficas e das diversas dificuldades que o modelo de gestão hídrica brasileiro tem enfrentado para se consolidar na prática, este estudo objetivou discutir o modelo colaborativo de gestão de bacias hidrográficas utilizado nos Estados Unidos da América, especialmente o do estado de Ohio, que tem se destacado na promoção da gestão colaborativa no país, a partir da literatura internacional e de um estudo de caso realizado junto a um dos grupos mais atuantes na gestão de bacias hidrográficas. Salienta-se que a experiência americana proporcionou identificar elementos que, se bem utilizados, podem fortalecer a atuação dos comitês de bacias hidrográficas no Brasil e, consequentemente, na Política Nacional de Recursos Hídricos Brasileira.

Palavras-chave:
gestão colaborativa; grupos de bacias hidrográficas; gestão hídrica

ABSTRACT

Faced with the growing of global participatory watershed management and the various difficulties that the Brazilian water management model has faced to consolidate itself in practice, this study aims to discuss the collaborative model of watershed management used in the United States, especially in the state of Ohio, which has excelled in promoting collaborative management in the country, based on international literature and a case study carried out with one of the most active groups in watershed management. It should be noted that the American experience has identified elements that, if well used, can strengthen the performance of watershed committees in Brazil and, consequently, in the Brazilian Water Resources National Policy.

Keywords:
collaborative management; watersheds groups; water management

INTRODUÇÃO

Diferentemente do Brasil, os Estados Unidos da América (EUA) não possuem uma “lei de água”, e sim várias legislações que orientam o consumo e o manejo desse recurso. De particular importância, no âmbito federal, tem-se o Clean Water Act (CWA), que se concentra no controle da contaminação das águas superficiais, e o Safe Drinking Water Act (SDWA), que ajuda a garantir a qualidade da água “potável” que chega às residências norte-americanas.

Acerca do CWA é importante destacar que, apesar de ter sido promulgado em 1948, por meio de Ato Federal de controle da poluição das águas, foi reorganizado e ampliado em 1972, e atualmente é a principal legislação que trata sobre a proteção da qualidade das águas superficiais nos EUA. Essa lei regulamenta as descargas de fontes pontuais de águas residuais, no esforço para reduzir as cargas de poluentes nos cursos de água. Destaca-se que o CWA também reconhece os padrões ambientais estabelecidos pelos estados norte-americanos para águas ambientais - que definem normas para a instalação de estações de tratamento de águas residuais a partir de sistemas de esgotos públicos, operações comerciais e industriais. O principal objetivo dessa legislação é manter a integridade biológica e física das águas superficiais no país e ampliar a proteção da vida natural e a recreação.

O CWA também determina que indústrias e outras instalações, tais como escolas, hospitais, companhias de saneamento público e de tratamento de água, possuam licenças (National Pollutant Discharge Elimination System - NPDES) para descarregarem seus resíduos no leito dos rios, após apropriado tratamento. Essa autorização é exigida pela United States Environmental Protection Agency (USEPA), mas é normalmente emitida pelos estados (CWA, 1972). Nos EUA, 46 de 50 estados estão atualmente “autorizados” a emitir licenças (NPDES) em suas jurisdições (USEPA, 2016). Apenas aos estados de Idaho, Massachusetts, New Hampshire e Novo México não foi concedida autoridade para emitir licenças (NPDES) dentro de suas fronteiras. Nesses estados, as licenças NPDES são emitidas pela USEPA.

Já o SDWA está voltado para o estabelecimento de padrões para manter a qualidade das águas potáveis, sejam elas provenientes de fontes superficiais ou subterrâneas. Essa legislação autoriza que a USEPA estabeleça padrões mínimos para proteger a qualidade das águas que chegam às residências, exigindo que os proprietários e os operadores de sistemas públicos de água cumpram com essas normas (SDWA, 1974).

Com base no CWA e no SDWA, pode-se notar que o modelo norte-americano de gestão dos recursos hídricos é variado - com diversas legislações nacionais - e focado no forte papel dos governos estaduais na gestão das águas. Diferentemente do modelo de gestão brasileiro, em que a descentralização e a participação foram legalmente estabelecidas, principalmente em virtude da criação dos comitês de bacias hidrográficas (CBHs), o modelo norte-americano não exige o engajamento social na gestão hídrica.

No entanto, Chaffin et al. (2012) ressaltam que mesmo sem obrigatoriedade legal para a existência dos “watershed groups” (nome dado aos grupos de bacias hidrográficas nos EUA), estes surgiram principalmente no início dos anos 1990, em razão - pelo menos em parte - do apoio financeiro concedido pelo Governo Federal para os grupos que ajudassem no controle das fontes difusas de poluição.

Salienta-se que apesar de o CWA não regulamentar as fontes difusas, o Congresso dos Estados Unidos elaborou um adendo ao Ato no ano de 1987, chamado “Section 319”, que dispõe sobre as transferências de fundos para os estados, especialmente para o desenvolvimento de programas para o controle e o tratamento das fontes difusas de poluição. No entanto, para que o repasse seja efetuado é necessário que o estado tenha um plano de bacia hidrográfica. Nesse sentido, muitos estados têm buscado o auxílio dos grupos de bacias hidrográficas para elaborar e implementar tais planos (CHAFFIN et al., 2012).

Segundo Hoornbeek e Hansen (2013), o CWA abre espaço à gestão colaborativa de bacias hidrográficas a partir de três aspectos:

• Enfatiza a questão do controle e da regulação das águas difusas;

• Requer o desenvolvimento e o controle da carga máxima de um poluente que um corpo de água pode absorver e ainda cumprir com os padrões de qualidade da água, conhecida como Total Maximun Daily Load (TMDL);

• Oferece subsídios para os estados no desenvolvimento de projetos que controlem a emissão de poluentes provenientes de fontes difusas nas bacias hidrográficas. Neste caso, os autores apontam que, muitas vezes, os estados podem repassar esses recursos para apoiar projetos desenvolvidos por grupos de bacias hidrográficas.

Dessa forma, muitos estados norte-americanos têm discutido e praticado o modelo de gestão colaborativo por meio de maior participação dos grupos das bacias hidrográficas, tanto na elaboração e na implantação dos planos de bacias hidrográficas quanto na implementação dos esforços para redução da poluição exigida pelos TMDLs (HOORNBEEK; HANSEN, 2013; MARGERUM, 2011; ELSHORBAGY et al., 2005).

Este estudo visou responder ao seguinte questionamento de pesquisa: que lições os grupos de bacias hidrográficas americanos, especialmente os grupos em Ohio, podem fornecer aos comitês gestores de bacias hidrográficas brasileiros, tendo em vista que o modelo de gestão social das águas que está se constituindo no Brasil apresenta muitas dificuldades na sua implementação, conforme apontam os estudos de Gagg (2014); Fracalanza, Jacob e Eca (2013); Machado (2012); Carneiro et al. (2010); Pereira; Medeiros (2009); entre outros?

Nesse sentido, este artigo objetivou discutir o modelo colaborativo de gestão de bacias hidrográficas utilizado nos EUA, especialmente no estado de Ohio, que oferece lições úteis a serem consideradas nos esforços para melhorar a gestão das bacias hidrográficas no Brasil. Além disso, um estudo de caso foi desenvolvido junto a um grupo de bacias hidrográficas particularmente ativo em Ohio - o Watershed Partnership Chagrin River (CRWP) -, possibilitando traçar lições que, se bem utilizadas e monitoradas, poderão fortalecer a atuação dos CBHs no Brasil e, consequentemente, a Política Nacional de Recursos Hídricos Brasileira.

METODOLOGIA

A metodologia utilizada obedeceu aos pressupostos da revisão integrativa, a qual permite identificar e analisar a produção científica em relação a uma determinada temática (GANONG, 1987). Nesse sentido, duas revisões integrativas foram realizadas: uma voltada para o levantamento de artigos científicos (português e inglês) e outra para o levantamento de dissertações de Mestrado e teses de Doutorado que identificassem a realidade desses grupos no Brasil e/ou em Ohio, EUA. Salienta-se que a escolha pelo estado de Ohio ocorreu pelo seu pioneirismo e destaque na gestão colaborativa de bacias hidrográficas nos EUA. O levantamento de tais estudos possibilitaram comparar as experiências com os grupos de bacias hidrográficas no Brasil e nos EUA.

Destaca-se que a revisão integrativa é um método de pesquisa que permite a busca, a avaliação crítica e a síntese das evidências disponíveis do tema investigado, sendo o seu produto final o estado atual do conhecimento do tema (SOARES et al., 2014). Seu objetivo principal não é o recorte teórico dos estudos identificados, e sim a síntese e a categorização (integração) dos achados, a fim de identificar evidências comuns nos múltiplos estudos, inclusive provenientes de diferentes paradigmas da produção do conhecimento, no intuito de concretizar a complexidade de temáticas que envolvem a integração entre questões individuais e contextuais, como é o caso desses grupos no Brasil e nos EUA. A revisão integrativa permitiu, dessa forma, focalizar nos estudos um problema específico: neste caso, lições que os grupos de bacias norte-americanos poderiam possibilitar à realidade brasileira.

Para a busca, procederam-se as seguintes etapas: seleção dos descritores de interesse a partir do tema; definição dos descritores ou palavras-chave; estabelecimento dos critérios para seleção da amostra; registro dos estudos selecionados em formulário previamente construído; análise dos dados; e interpretação dos resultados (análise de conteúdo).

Os artigos selecionados constam no Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) - trabalhos publicados desde a promulgação da Lei de Águas no Brasil. Optou-se pelo portal da CAPES, pois ele centraliza a produção mundial de mais de 21.500 revistas nacionais e internacionais. Segundo a CAPES, o portal foi lançado em novembro de 2000 e representa uma das maiores bibliotecas virtuais do mundo, reunindo conteúdo científico de alto nível (CAPES, 2004), no qual estão incluídas as bases: OneFile (Gale); Directory of Open Acces Journals (DOAJ); SciELO (Crossref); SpringerLink; SciELO Brazil (Scientific Electronic Library Online), Scopus e MEDLINE (National Library of Medicine - NLM).

Já as teses e as dissertações foram buscadas na Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD). Destaca-se que a BDTD é um mecanismo de busca que integra todos as bibliotecas digitais de teses e dissertações das universidades brasileiras que utilizam o sistema BDTD do Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia (IBICT), vinculado ao Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT). Esse portal foi escolhido para a busca das teses e das dissertações, pois ele disponibiliza os arquivos na forma digital, o que não ocorre em outros sistemas. Ressalta-se que o sistema foi criado em 2001 e congrega em sua base teses e dissertações publicadas a partir de 2002.

A fim de melhor compreender como operam esses grupos no estado de Ohio, foi selecionado um grupo de bacia hidrográfica para analisar seu plano de bacia e sua sistemática de trabalho, com base em seus projetos realizados durante o ano de 2015. O grupo escolhido foi o Chagrin River Watershed Partenership (CRWP), indicado pela USEPA como um grupo bastante atuante. Salienta-se que o CRWP foi fundado em 1996, em razão dos constantes problemas de inundações, erosão e de qualidade da água dentro da bacia hidrográfica do Rio Chagrin.

O rio Chagrin e seus tributários fluem através de quatro municípios e 37 comunidades, dos quais dois municípios e 35 comunidades são membros do CRWP. Salienta-se que aproximadamente 14% da bacia hidrográfica é protegida por meio de parques naturais, que são mantidos pelos membros parceiros do CRWP e que permitem o desenvolvimento de diversas atividades recreativas e educacionais (CRWP, 2006).

Para melhor ordenamento do território e da qualidade da água na bacia hidrográfica, o CRWP desenvolveu dois planos de ação: o Plano da Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin, em 2006, e o Plano de Crescimento Equilibrado da Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin, elaborado em 2009 e aprovado pela USEPA em 2010 - voltado principalmente para o controle do TMDL na bacia hidrográfica e desenvolvido em parceria com os planos diretores de cada cidade.

Além disso, o CRWP publica anualmente um relatório de prestação de contas dos recursos financeiros utilizados nos projetos desenvolvidos dentro da bacia hidrográfica, que podem ser divididos em quatro categorias de atuação:

• Projetos voltados à conservação da terra;

• Projetos de restauração dos parques naturais;

• Projetos de melhoria recreativa e estética dos parques urbanos;

• Projetos voltados ao escoamento, ao tratamento e à restauração de fluxos fluviais.

Dessa forma, realizou-se uma análise documental do Plano da Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin e do relatório de prestação de contas dos projetos desenvolvidos em 2015 pelo CRWP. Os resultados são apresentados e discutidos na próxima secção.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Os watersheds groups e a gestão colaborativa de bacias em Ohio

Nos EUA, os grupos das bacias hidrográficas surgiram para auxiliar os governos estaduais a controlar, ainda que sem autoridade legal sobre o recurso hídrico, e influenciar as agências e as autoridades governamentais locais no planejamento e no monitoramento das fontes difusas de poluição e, principalmente, na criação de programas de controle dessas fontes (GENSKOW, 2009).

Lubell et al. (2002) destacam que os grupos das bacias hidrográficas são mais propensos a surgir nos EUA nas localidades que enfrentam problemas graves de poluição, associados principalmente às atividades agrícolas e ao escoamento urbano, sobre as quais se observa uma presença mais tímida de normas de controle.

Segundo Chaffin et al. (2012), existem nos EUA mais de 6 mil grupos ativos das bacias hidrográficas, auxiliando a USEPA no controle da poluição difusa e na implantação dos planos de bacias hidrográficas. Os autores ainda destacam que esses grupos de stakeholders se reúnem regularmente para orientar, aconselhar e se envolver junto à USEPA em questões voltadas aos recursos hídricos.

Para Moore e Koontz (2003), esses grupos surgiram nos EUA como resposta ao fracasso da abordagem tradicional de gestão dos recursos hídricos que tem sido utilizada no país, caracterizada por ser de cima para baixo, estrategicamente centrada no comando e no controle dos recursos hídricos. Para os autores, apesar de essa estratégia ter resolvido, no passado, muitos dos problemas ambientais norte-americanos, hoje ela não é suficiente para resolver sozinha problemas mais complexos, advindos, principalmente, do acelerado desenvolvimento econômico, como é o caso da poluição difusa. Dessa forma, o governo norte-americano vem estimulando, com base em experiências estaduais, a abordagem colaborativa de bacias hidrográficas, envolvendo principalmente as comunidades locais e as municipalidades no processo de controle dessas fontes. Nesse contexto, o estado de Ohio tem se destacado na promoção da gestão colaborativa das bacias hidrográficas nos EUA (WOLFSON et al., 2015).

Moore (2001), que realizou um vasto estudo sobre os grupos das bacias hidrográficas criados até os anos 2000 no estado de Ohio, observou que apesar de a maior parte dos grupos - 38% dos 69 grupos de bacias investigados - ter surgido a partir de 1995, 28% deles sugiram entre 1990 e 1994 e 34%, entre os anos de 1955 e 1989. Esses dados demonstram que, nos EUA, esses grupos já existem há bastante tempo. A autora também investigou qual foi o principal motivador para o surgimento desses grupos, tendo em vista que não existe obrigatoriedade legal para a sua existência, e estudou a composição deles. Para a maior parte dos entrevistados pela pesquisadora (42%), o principal motivo para o seu surgimento foi a existência de alguma ameaça na bacia hidrográfica, que poderia prejudicar o uso do solo e o desenvolvimento existente. De modo geral, a autora percebeu que 70% dos grupos pesquisados possuíam representantes dos cidadãos, de órgãos ambientais estaduais e de órgãos ambientais locais.

A pesquisa de Moore (2001) também relevou que 25 grupos não receberam nenhum tipo de recurso financeiro e, por isso, possuem pouca atuação. No entanto, 44 grupos responderam receber, anualmente, entre US$ 20.000 e US$ 75.000, sendo as principais fontes de financiamento: agências e programas estaduais (51%), agências e programas federais (32%) e outras fontes (17%), tais como doações de empresas.

Entre os temas mais tratados por esses grupos, Moore (2001) identificou a qualidade da água, o uso e ocupação do solo e a degradação ambiental. A autora revelou também que esses grupos trabalham, principalmente, na promoção da educação ambiental (44%), na restauração dos habitats atingidos (36%) e no melhoramento da organização ambiental da bacia hidrográfica, por meio da implantação dos planos de bacias hidrográficas (34%).

Tanto os estudos de Fleishman (2004) quanto os de Moore (2001) observam que os grupos que são formados mais por cidadãos da bacia hidrográfica do que por entes governamentais apresentam maior dificuldade de envolver as partes interessadas, contam com menos recursos e estão mais voltados ao desenvolvimento de ações de lobbying. Já os grupos que contam com o envolvimento das agências e das municipalidades locais (prefeituras) conseguem se organizar melhor no que diz respeito ao orçamento financeiro e também desenvolvem mais ações voltadas ao planejamento e à gestão da bacia hidrográfica, avançando inclusive nos projetos realizados.

Dessa forma, a experiência norte-americana com esses grupos - com base nos estudos de Hoornbeek e Hansen (2013), Hardy e Koontz (2008), Elshorbagy et al. (2005), Fleishman (2004) e Moore (2001) - permite identificar alguns fatores que podem contribuir para potencializar o sucesso deles. Primeiramente, a maturidade do grupo. Nos EUA, esses grupos atuam há bastante tempo, e apesar de sua existência não ser considerada obrigatória, como no Brasil, os resultados de uma existência mais prolongada têm contribuído para melhor implantar os instrumentos que melhoram a qualidade das águas (SHAUL; KOONTZ, 2014).

Outro dado relevante está relacionado à formação desses grupos nos EUA, que, diferentemente do Brasil, não apresentam uma proporcionalidade legalmente instituída de representantes. No entanto, Moore (2001) demonstra que os grupos que são formados pela tríade “sociedade, governo e ciência” atuam mais na gestão e no planejamento da bacia hidrográfica. Koehler e Koontz (2008), que também analisaram a participação social dentro de 12 grupos das bacias hidrográficas no estado de Ohio, destacam a importância da presença dos governos nesses grupos, principalmente no sentido de garantir apoio técnico e organizacional. Os autores também observaram que a presença dos governos estaduais e locais nesses grupos é um fator para potencializar a participação social e aumentar as chances de sucesso.

Para Fleishman (2004), o sucesso da gestão colaborativa de bacias hidrográficas está relacionado às boas parcerias formadas entre os governos (federal, estadual e municipal) e a sociedade civil e, principalmente, à disponibilidade de recursos financeiros e técnicos. As organizações educacionais, tais como universidades e centros de apoio (criados dentro dessas), também aparecem como fatores importantes, principalmente no desenvolvimento da pesquisa dentro da bacia hidrográfica e no desenvolvimento de estudos técnicos de controle das águas - a presença desse segmento também é destacada pelo autor.

As estruturas organizacional e financeira também são entendidas como fatores propulsores de sucesso, e sua ausência (tanto no Brasil quando nos EUA) prejudica o funcionamento desse modelo. Entretanto, observa-se que nos EUA existem mais oportunidades de captação de recursos financeiros por parte desses grupos, tendo em vista a possibilidade de programas financiados pelo CWA e a facilidade que esses grupos encontram para receberem e administrarem diretamente esses recursos - já que eles, diferentemente dos CBHs brasileiros, possuem personalidade jurídica própria e podem receber recursos públicos e privados (doações). No Brasil, muitos desses grupos enfrentam empecilhos para a implementação da cobrança direta pelo uso da água, principalmente por causa da inexistência das agências de bacias ou de águas - órgão responsável pela implantação e execução da cobrança pelo uso da água.

Hardy e Koontz (2008) constataram em sua pesquisa que, em 2006, a USEPA investiu US$ 204.000.000 em programas para auxiliar no combate à poluição difusa - com base na elaboração e na implantação de plano de bacias hidrográficas -, dos quais 35% (US$ 71.750.000) foram repassados para os grupos das bacias hidrográficas espalhados por todo o território norte-americano. Além disso, 35 estados também forneceram assistência financeira e técnica para apoiar iniciativas de colaboração nas bacias hidrográficas. Ohio foi o sétimo estado a mais receber recursos advindos da secção 319 do CWA - em 2006, recebeu um pouco mais que US$ 6.000.000, e 50% desse valor foi repassado para os grupos das bacias hidrográficas (HARDY; KOONTZ, 2008).

Os autores também constataram que muitos dos programas estaduais são estruturados para se alinhar com os programas federais, especialmente para atingir os níveis de TMDL, exigindo dos proponentes dos projetos de captação dos recursos o monitoramento e a prestação de contas das áreas projetadas ou controladas, por meio de relatórios.

Para Hoornbeek e Hansen (2013), a presença dos grupos colaborativos das bacias hidrográficas está positivamente associada ao progresso percebido na implementação TMDL dentro das bacias hidrográficas dos estados de Ohio e West Virginia. No entanto, Hoornbeek et al. (2013) destacam que a abordagem colaborativa de bacias hidrográficas, para o controle da poluição das águas nos EUA, deve ser vista como complementar aos esforços de regulamentação tradicional, e não como seu substituto. Portanto, a questão-chave nos EUA é como maximizar as capacidades combinadas entre as ferramentas de controle existentes na legislação, tais como os NPDES e a abordagem colaborativa de bacias hidrográficas, para que se chegue a uma efetiva melhoria na qualidade das águas.

Koontz e Newig (2014) observam que, embora a gestão colaborativa das bacias hidrográficas possa demandar tempo considerável para apresentar resultados, pois exige esforços, informação e financiamento, às vezes, superiores aos das políticas tradicionais de controle e comando, esse modelo de gestão apresenta como principal benefício a criação de planos de bacias hidrográficas que são facilmente implantados, pois contam com o apoio local.

Outro aspecto relevante da gestão colaborativa de bacias hidrográficas nos EUA, destacado por Koontz e Newig (2014), é o apoio dos governos federal e estadual, principalmente no sentido de financiar as ações e auxiliar no diálogo com proprietários de terra, indústrias locais, principais usuários e poluidores locais para a cooperação. Para os autores, o papel do Estado é crucial na gestão colaborativa das bacias hidrográficas, e a abordagem de baixo para cima utilizada na elaboração dos planos necessita ser complementada por um processo de “cima para baixo”, para garantir que as metas estabelecidas nesses planos sejam efetivamente cumpridas, conforme demonstra a Figura 1.

Figura 1 -
Gestão colaborativa de elaboração e implantação dos planos de bacias hidrográficas no estado de Ohio, Estados Unidos.

Com base na Figura 1, é possível observar que, embora a orientação para iniciar os planos de bacias hidrográficas seja realizada tomando-se por base a agência estadual e, principalmente, os fundos existentes do CWA, cabe aos grupos de bacias hidrográficas desenvolver esses planos valendo-se da realidade local - à agência estadual caberia apenas a aprovação e a liberação dos recursos financeiros para a implantação das ações. A Figura 1 demonstra também que os atores locais (municipalidade, empresas, agências locais, entre outros) são coordenados para implementar as ações previstas no plano por meio de redes de contatos, além de apresentar relatórios demonstrando a execução dos recursos.

Fleishman (2004) chama atenção para o papel da liderança - desempenhada principalmente pelo coordenador de bacias hidrográficas - que trabalha na articulação de redes de contatos, outro importante componente da gestão colaborativa. Com base nessas redes de contato, são identificados os colaboradores que efetivamente podem atuar nas ações previstas no plano da bacia hidrográfica. A disposição de todos os membros da comunidade local - principalmente os proprietários de terra - em auxiliar também é um aspecto destacado pela autora, além de ser um fator importante para que esse modelo seja efetivamente implantado na prática.

Salienta-se que, atualmente, o estado de Ohio conta com 143 grupos das bacias hidrográficas (OHIO WATERSHED NETWORK, 2016), e que segundo o Relatório Anual dos Programas de Financiamento Concedidos aos Grupos de Bacias Hidrográficas de 2013/2014, elaborado pelo Departamento de Recursos Naturais do Estado de Ohio, de 2001 a 2014 foram repassados recursos financeiros a 69 grupos das bacias hidrográficas no estado, especialmente para a implantação dos planos de bacia - mais de US$ 200.000.000 foram destinados, advindos de diferentes fontes (programas do governo e fontes externas). Sobre esses financiamentos, o departamento destaca que eles foram investidos dentro dos planos, nas seguintes áreas: 23% na restauração de córregos; 20% na drenagem de minas; 19% na aquisição e servidão de terras; 17% no desenvolvimento de melhores práticas de manejo para atividades agrícolas; 10% no gerenciamento de águas pluviais; 10% em outros temas relacionados à água; e 1% no desenvolvimento da educação ambiental (OHIO DEPARTMENT OF NATURAL RESOURCES, 2014).

Com base nesse relatório, observa-se que, nos últimos anos, Ohio tem investido na melhoria da qualidade das águas e no uso do solo, especialmente no desenvolvimento de tecnologia de controle da poluição e na implementação de ações para melhorar a qualidade das águas. O relatório apresenta uma lista completa de todos os programas, valor investido, área atingida, objetivos e práticas desenvolvidas em cada bacia hidrográfica. Ele é produzido anualmente e compõe o sistema de informações sobre solo e recursos hídricos do estado de Ohio (OHIO DEPARTMENT OF NATURAL RESOURCES, 2014).

Salienta-se que um dos principais problemas enfrentados pelos CBHs brasileiros é a falta de recursos financeiros para custear os projetos a serem desenvolvidos nas bacias hidrográficas. Esse problema é oriundo, principalmente, da ausência da institucionalização do instrumento de cobrança pelo uso da água e do baixo e burocrático volume de fundos repassados pelos estados brasileiros para esses grupos (FRACALANZA; JACOB; ECA, 2013; MACHADO, 2012; OLIVEIRA, 2011; MOREIRA, 2008).

No intuito de identificar algumas lições para ajudar na melhoria da gestão hídrica no Brasil, um grupo de bacias hidrográficas particularmente ativo do estado de Ohio foi selecionado para análise mais profunda. Essa análise envolveu o Plano de Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin e o relatório de prestação de contas dos projetos desenvolvidos pelo grupo em 2015.

Sobre o plano da bacia é importante salientar que sua elaboração iniciou em 1998 e contou com a participação das 35 comunidades locais. Atualmente, esse plano conta com um histórico completo sobre os recursos hídricos na bacia hidrográfica e sobre o uso e a ocupação do solo na região, e prevê a implantação de mais de cem projetos ao longo de toda a Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin, a fim de atingir as metas estabelecidas. Além disso, destaca-se que, diferentemente da maioria dos planos de bacias elaborados pelos CBHs no Brasil (CARNEIRO et al., 2010), esse plano define claramente os recursos financeiros, os prazos, a área de atuação e as responsabilidades pela execução dos projetos.

Segundo o relatório de prestação de contas dos projetos desenvolvidos pelo CRWP em 2015, foram aplicados cerca de US$ 13.000.000 na Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin. Entre os principais benefícios proporcionados pelos projetos, estão:

• A instalação de 1.458 m² de pavimento permeável para melhorar o escoamento de água e evitar que águas sem tratamento atinjam os córregos dos rios;

• A realização de 136 consultorias junto aos proprietários de terra para orientação sobre erosão, inundações, águas pluviais e manejo do solo;

• A restauração de 1.013 m² de margens de córregos e rios, predominantemente em áreas públicas - o que representa 0,000149% de restauração do território total da bacia, que conta com uma área de drenagem total de 264 milhas;

• A realização de 13 oficinas a respeito do monitoramento e do manejo de águas pluviais junto a proprietários de terra e residentes da bacia hidrográfica;

• O plantio de 12.637 árvores nos corredores ecológicos (CRWP, 2015).

No que se refere ao Plano de Crescimento Equilibrado da Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin, foi possível verificar que o grupo realizou um planejamento para o crescimento mais sustentável da bacia a partir de 2010 e estabeleceu diversas medidas para manter a qualidade das águas que já atendem os padrões estabelecidos e para potencializar o atendimento daquelas que ainda não cumprem os padrões de qualidade. Para isso, o CRWP divide a bacia hidrográfica em dois tipos de área:

• Áreas prioritárias para conservação (APCs): áreas exclusivas para proteção e restauração no local designado. Elas podem ser importantes corredores ecológicos, locais de lazer e áreas de acesso público, que são significativos para a manutenção da qualidade da água e da vida geral na bacia;

• Áreas prioritárias de desenvolvimento (PDAs): áreas onde o desenvolvimento e/ou a remodelação local deve ser incentivada, a fim de maximizar o potencial de desenvolvimento e a utilização eficiente das infraestruturas, promover a revitalização das cidades e das vilas e contribuir para a restauração da vida aquática, especialmente a do Lago Erie (CRWP, 2009).

Destaca-se que, diferentemente da experiência brasileira - que nos demonstra a carência de integração entre os planos diretores municipais e os planos de bacias hidrográficas (MACHADO, 2012) -, na Bacia Hidrográfica do Rio Chagrin a gestão colaborativa parece estar funcionando com base na perspectiva de interação entre o plano de crescimento da bacia hidrográfica e os planos diretores de cada cidade, como propõe o CWRP. Fleishman (2004) observa que isso ocorre, principalmente, quando os representantes municipais estão envolvidos diretamente nos grupos de bacias hidrográficas e atuam na implantação dos planos.

Dessa forma, com base na experiência internacional com o CRWP e na realidade brasileira é possível traçar um paralelo entre o formato desses grupos no Brasil (a maioria dos grupos atuantes no país) e nos EUA (especialmente em Ohio) - o que, de certa forma, afeta, direta ou indiretamente, na eficácia ou não desses grupos, conforme demonstra o Quadro 1.

Quadro 1 -
Paralelo entre o formato dos grupos de bacias hidrográficas no Brasil e em Ohio, Estados Unidos.

Variável	Brasil (baseado na realidade da maioria dos grupos de bacias hidrográficas)	Estados Unidos (baseado na experiência de Ohio, a partir do grupo CRWP)
Personalidade jurídica	Não possuem personalidade jurídica. Essa ausência limita a captação de recursos financeiros e a execução de projetos por parte desses grupos.	Possuem personalidade jurídica de organizações sem fins lucrativos.
Competências	Órgãos de Estado, de caráter consultivo e deliberativo, com atribuições definidas por lei (Lei nº 9.433/97).	Suas atribuições não são definidas por lei. De modo geral, esses grupos auxiliam voluntariamente no controle da poluição e na manutenção da qualidade das águas, além de contribuir para a elaboração e a implantação dos planos de bacias hidrográficas.
Recursos financeiros	Só podem receber recursos públicos, o que não pode ocorrer de maneira direta, ou seja, necessitam de uma entidade dotada de personalidade jurídica para realizar a execução financeira.	Podem receber recursos públicos e privados (doações). Administram sua execução financeira diretamente, o que amplia a possibilidade de financiamento.
Composição	Devem ser compostos de três segmentos: • Usuários de água; • Poderes públicos; • Organizações da sociedade civil relacionadas à água.	Não existe obrigatoriedade em sua composição. Por isso, na prática, esses grupos têm composição variada entre entes públicos e privados.
Estrutura organizacional	Diretoria (presidente e vice-presidente), secretário e câmaras técnicas.	Diretoria (presidente, vice-presidente, diretor executivo e diretor de projetos), secretários, tesoureiros, coordenador da bacia e assistentes administrativos.
Unidade executora dos projetos	Os CBHs não são entidades executoras de projetos (caberia às agências de bacias realizarem esse papel). No entanto, de modo geral, a maioria dos CBHs brasileiros ainda não conta com agências de bacias ou entidades delegatárias, o que tem prejudicado a execução dos trabalhos.	O próprio grupo, com base na figura do coordenador da bacia hidrográfica, identifica, valendo-se da rede de atores locais, as empresas, associações e agências locais (que participam ou não do grupo) que atuam na bacia hidrográfica e que são capazes de executar os projetos e as ações. O grupo controla a execução das ações.
Produto/Resultado	Apresentam-se como um “parlamento de águas”, que atua na mediação de conflitos de uso dos recursos hídricos, não necessariamente impactando as decisões voltadas ao gerenciamento e à alteração física e espacial na bacia hidrográfica.	Não possuem caráter de órgãos colegiados. Identificam a situação da bacia hidrográfica para elaborarem e executarem projetos voltados à manutenção e restauração da qualidade das águas com base na captação de recursos junto a entes públicos e privados.

• CRWP: Watershed Partnership Chagrin River; CBHs: comitês de bacias hidrográficas.

Com base no Quadro 1 é possível observar que os grupos no Brasil, apesar de apresentarem maior volume de competências em relação aos grupos nos EUA, especialmente pelo fato de poderem deliberar, em certa medida, a respeito da gestão hídrica em cada bacia hidrográfica, apresentam estrutura bastante limitada e ineficiente, devido, entre outros motivos:

• À ausência de personalidade jurídica própria (BRASIL, 1997);

• À falta de agências de bacias para auxiliar na execução das tarefas (OLIVEIRA, 2011);

• Às limitações financeiras, tendo em vista que os CBHs operam com recursos públicos e necessitam de uma entidade executora para fazer a captação e a aplicação de tais recursos, que também podem ser oriundos de parcerias com instituições que sejam membros ou apoiadores dos CBHs (GAGG, 2014; OLIVEIRA, 2011; PEREIRA; MEDEIROS, 2009);

• À baixa produção de evidências, por meio de relatórios, que demonstrem os resultados diretos na promoção na melhoria da gestão bacias hidrográficas, especialmente aqueles relacionados à melhoria da qualidade e gestão das águas (AZEVEDO, 2009; MOREIRA, 2008).

Observa-se ainda que, apesar das diferenças entre os grupos que atuam nas bacias hidrográficas no Brasil e nos EUA, ambos possuem um objetivo em comum: melhorar a qualidade das águas em seu país de origem, especialmente com base na elaboração e na implantação dos planos de bacias hidrográficas. No entanto, no âmbito brasileiro, esses grupos ainda não conseguem cumprir todas as suas atribuições legais, inclusive a elaboração e a implantação de tais planos, em razão das fragilidades estruturais já comentadas e das fragilidades externas, que vão desde a ausência de suporte técnico, físico e financeiro do Estado até a baixa participação dos governos (estaduais e municipais) nesses grupos, conforme destaca a literatura brasileira (GAGG, 2014; FRACALANZA; JACOB; ECA, 2013; MACHADO, 2012; OLIVEIRA, 2011; PEREIRA; MEDEIROS, 2009).

Já no âmbito norte-americano, em que os grupos colaborativos de bacias hidrográficas não são instituídos por lei e não são entes de gestão, observa-se, com base no estudo de caso com o CRWP e nos estudos de Koontz e Newig (2014), Hoornbeek e Hansen (2013), Lejano e Ingram (2009), Fleishman (2004) e Moore (2001), que esses grupos estão auxiliando na melhoria da qualidade das águas e na organização das bacias hidrográficas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com base no conhecimento do modelo colaborativo de bacias hidrográficas utilizado em Ohio, especialmente pelo grupo CRWP, pode-se destacar quatro estratégias trabalhadas por esses grupos, lições que auxiliam na superação do desafio de transformar os CBHs brasileiros em entes mais ativos.

A primeira lição refere-se à necessidade imediata de um ente dentro do sistema de gerenciamento hídrico brasileiro que possua personalidade jurídica própria, tendo em vista que essa característica permite maior flexibilidade operacional e financeira, especialmente para administrar seus próprios recursos.

A segunda lição diz respeito à necessidade de maior apoio financeiro e operacional por parte dos governos federais e, especialmente, dos governos estaduais, uma vez que no Brasil esses grupos não podem contar com o auxílio financeiro de entes privados.

A composição diversificada e, principalmente, a participação dos governos locais, de modo a compatibilizar os planos diretores e os planos das bacias hidrográficas, representam a terceira lição evidenciada pela experiência com o CRWP.

Por fim, a quarta e principal lição nos permite identificar a necessidade de maior foco na implementação dos planos de bacias hidrográficas, a fim de que os esforços desses grupos possam realmente representar impactos reais na gestão de recursos hídricos no Brasil.

Ressalta-se que apesar de a experiência norte-americana apresentar aspectos peculiares à sua realidade, ela revela que reformas podem ser feitas para melhorar o modelo de gestão das águas brasileiras, principalmente no intuito de transformar essa política - que parece muito “robusta e admirável” conceitualmente, mas com problemas de implantação - em um modelo que repercuta efetivamente em um melhor gerenciamento hídrico e, principalmente, na melhoria da qualidade da água e da vida nas bacias hidrográficas.

AGRADECIMENTOS

Os autores agradecem à CAPES/Fulbright Brasil pelo apoio financeiro concedido na pesquisa.

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• 1
  Reg. Abes: 20180111

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  20 Nov 2020
• Data do Fascículo
  Sep-Oct 2020

Histórico

• Recebido
  30 Ago 2018
• Aceito
  13 Nov 2019