Efeitos da desoneração de impostos no crescimento econômico

Resumo

Diante de crise e estagnação econômica, o governo brasileiro, no âmbito fiscal, tem se caracterizado pela adoção de políticas tributárias desonerativas. Nesse cenário, o presente trabalho visou investigar o comportamento de algumas dimensões da atividade industrial, tendo como mote central o efeito das desonerações do Imposto Sobre Produtos Industrializados no crescimento econômico dos municípios brasileiros. A estratégia empírica consistiu no uso de modelos estatísticos em dados em painel e regressão quantílica, tomando como referência o período entre os anos de 2007 e 2017. Dentre os principais resultados destacam-se o fato de que mesmo com o comportamento positivo da atividade industrial, principalmente entre os anos de 2009 e 2013, as desonerações não contribuíram para o crescimento econômico dos municípios brasileiros.

Palavras-chave:
Crise; Municípios; Desoneração; Crescimento

ABSTRACT

Faced with economic crisis and stagnation, the Brazilian government, in the fiscal realm, has been characterized by the adoption of exemption tax policies. In this scenario, the present study aimed to investigate the behavior of some dimensions of industrial activity, having as its central focus the effect that the Tax on Industrialized Products exemptions has on the economic growth of Brazilian municipalities. The empirical strategy employed used statistical models in panel data and quantile regression, taking the period between 2007 and 2017. The main results indicated that, even with the positive behavior of industrial activity, especially between 2009 and 2013, the exemptions did not contribute to the economic growth of Brazilian municipalities.

KEYWORDS:
Crisis; Municipalities; Exemptions; Growth

1. INTRODUÇÃO

Para desempenhar suas funções políticas, sociais e econômicas, o Estado precisa de recursos financeiros, alcançados por meio da produção de moeda, dívidas contraídas através de empréstimos e tributos (Martins, 2011). No caso da tributação, o código tributário brasileiro, em seu artigo 3º, define que sua instituição ocorre por meio de lei e a cobrança se dá por intermédio de atividade administrativa plenamente vinculada. Além do Código Tributário Nacional, o texto constitucional atribuiu competências comuns, individuais e poder aos entes federados para instituir e arrecadar tributos de sua competência. Essas atribuições se referem às competências de cada ente governamental, em relação a quem deve arrecadar os diferentes tributos existentes, e quem é responsável por prestar os serviços públicos (Mendes, 2004).

Dentre os tributos, o Imposto sobre os Produtos Industrializados (IPI), devido à sua característica extrafiscal, tem potencial de intervenção no setor produtivo como regulador ou estimulador da produção de bens (Miranda, Abrantes & Rocha, 2020). O aspecto extrafiscal do IPI tem origem na sua forma de taxação, caracterizada por variar conforme a política do governo de subsidiar determinados setores (Oliveira, 2007). Essa função extrafiscal do IPI existe em decorrência de normativos elaborados pelo Estado. Aliado a isso, vale ressaltar o seu papel estabilizador de intervenção no setor econômico, na busca do crescimento sustentado. Nas pressuposições do estudo seminal de Musgrave(1959), entende-se como função estabilizadora a atuação do Estado por meio do controle da inflação, estabilidade de preços e níveis de emprego.

Nesse cenário, a crise econômica de 2008, que teve início com a divulgação da falência do banco de investimento Lehman Brothers, gerou um choque exógeno ao setor bancário do Brasil (Martins, 2010). Por conseguinte, buscando amenizar os possíveis efeitos causados por essa crise, o governo federal, diante da desaceleração econômica, editou várias medidas normativas na tentativa de reverter esse cenário (Miranda, Abrantes & Rocha, 2020; Araujo & Gentil, 2011; Freitas, 2009).

Baseando-se na lógica estabilizadora do IPI e diante do quadro econômico de 2008, com o objetivo de evitar a queda do consumo dos produtos industrializados e aumentar o investimento, renda e nível de emprego, o governo brasileiro, como medida de estímulo fiscal, interveio em alguns setores produtivos da economia, reduzindo as alíquotas do IPI, por meio de desonerações tributárias (Miranda, Abrantes & Rocha, 2020). O setor automotivo foi o primeiro a ser beneficiado e, posteriormente, os de eletrodomésticos de linha branca, materiais de construção e moveleiro também foram favorecidos (Miranda, Abrantes & Rocha, 2020).

Todavia, as políticas tributárias para o IPI, na busca de conter a crise econômica beneficiando o setor privado, podem gerar externalidades negativas para o setor público. Isso porque, parte da arrecadação do IPI é repassada aos estados e municípios por meio das transferências constitucionais, como o Fundo de Participação dos Estados - FPE e o Fundo de Participação dos Municípios - FPM. A divisão das receitas provenientes da arrecadação de impostos entre os entes federados tem como objetivo estimular o equilíbrio socioeconômico entre estados e municípios (Brasil, 1988).

No cerne da teoria da descentralização fiscal, tomada como sustentação para esta investigação, mecanismos tributários usados pelo Estado, como desonerações fiscais, podem atingir as transferências governamentais para os entes subnacionais, interferindo nas finanças dos mesmos. Nesse contexto, frente à problemática apresentada, indaga-se: as políticas de desoneração do IPI contribuíram para o crescimento econômico dos municípios brasileiros e para a manutenção do nível de emprego?

Nesse sentido, considerando as desonerações do IPI realizadas pelo governo federal brasileiro entre os anos de 2009 e 2013, este estudo analisou o comportamento da atividade industrial no setor privado e o crescimento econômico dos municípios brasileiros. Especificamente, a pesquisa objetivou: i) analisar o comportamento de algumas variáveis relacionadas à atividade industrial; ii) identificar o efeito das desonerações do IPI no crescimento econômico dos municípios brasileiros.

Diversos estudos nacionais buscaram verificar empiricamente os efeitos das desonerações tributárias do IPI. Esses trabalhos analisaram, de forma pontual, o setor privado, identificando os efeitos dessas desonerações no faturamento das empresas automobilísticas de capital aberto, no crescimento do setor da construção civil e na venda de automóveis no Brasil (Abrantes, Barbosa, Almeida& Oliveira, 2017; Serrano, Campos, Oliveira, Wilbert& Damasceno,2018; Wilbert, Serrano, Gonçalves& Alves2014). Já em relação ao setor público, são analisados os efeitos das desonerações do IPI sobre o hiato tributário, o controle do tabaco na saúde pública, a arrecadação própria dos municípios brasileiros e a tributação energética para proteção ambiental (Barbosa, Abrantes, Brunozi Júnior& Almeida, 2020; Blanchet & Oliveira, 2014; Correia & Teixeira, 2017; Paes, 2012).

Na literatura internacional existe uma escassez de estudos empíricos que analisam os efeitos tributários do IPI. Um dos motivos é que, devido às características tributárias diferentes entre os países, encontrar um imposto com natureza e incidência idênticas às do IPI brasileiro é muito raro. Entretanto, vários estudos empíricos têm-se debruçado sobre a análise das desonerações fiscais em prol do crescimento econômico e manutenção do nível de emprego no setor privado. De maneira geral, esses trabalhos buscaram elementos que permitiram identificar os efeitos das desonerações em setores econômicos, tais como financiamento imobiliário, renda, finanças públicas, mercado financeiro, indústria e meio ambiente (Aničić, Jelić & Đurović, 2016; Drucker, Funderburg, Merriman & Weber, 2020, Giovanniello, Perroni, Scharf & Slivinski, 2019; Hamid, Jailani, Noor & Yahya, 2016; Miller, Nikaj & Lee, 2019).

Assim, ao analisar se as desonerações do IPI realizadas pelo governo federal geraram crescimento econômico nos municípios brasileiros e aumentaram o nível de emprego no setor privado, este trabalho se faz relevante e avança no estudo das políticas tributárias. Embora tais desonerações possam ocasionar alterações econômicas positivas no setor privado, na esfera pública, por outro lado, podem acentuar as distorções existentes nos municípios. Em termos de contribuições práticas, os resultados empíricos deste estudo indicam números positivos em relação ao nível de emprego para o setor industrial, entre os anos de 2009 e 2013. Entretanto, as estimativas encontradas sugerem que as desonerações tributárias do IPI não contribuíram para o crescimento econômico dos municípios brasileiros.

Portanto, a justificativa deste trabalho está na importância de se analisarem as consequências das intervenções governamentais no IPI, tanto no âmbito público quanto no privado. Diante de um quadro de estagnação econômica, como o que o país atravessa desde 2014, medidas de desonerações tributárias vêm sendo adotadas para aquecer a economia (Barbosa Filho, 2017). Todavia, renúncias fiscais podem provocar queda na arrecadação tributária da União, redução das transferências intergovernamentais para os entes subnacionais e consequências negativas no crescimento econômico dos municípios brasileiros.

2. DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL E CRESCIMENTO ECONÔMICO

Em termos conceituais a descentralização fiscal diz respeito à cooperação dos entes subnacionais nas finanças e despesas governamentais no âmbito do federalismo (Musgrave & Musgrave, 1989). Dessa forma, ela abarca os encargos fiscais, as competências tributárias e tranferências governamentais, além da coordenção comandada pelo governo central (Silva, 2005).

A teoria da descentralização fiscal tem fomentado discussões e questionamentos entre os pesquisadores da área. Bahl e Linn (2016) relatam que a descentralização fiscal maximiza a eficiência alocativa do setor público, o que inibe a ação estatal na economia. Já Brennan e Buchanan (1980) argumentam que ela promove a concorrência na oferta do serviço público local, produzindo efeito positivo na gestão pública. No entanto, a literatura também aponta as falhas da descentralização, ao defender que esse modelo fiscal amplia as diferenças regionais, atrapalha o controle macroeconômico, aumenta os gastos públicos e dificulta o combate à corrupção (Prud’homme, 1995).

Na literatura internacional, estudos empíricos também discutem se a descentralização fiscal promove crescimento econômico. Tais pesquisas, em geral, analisam os efeitos da descentralização no crescimento, por meio do Produto Interno Bruto (PIB), bem como a atividade industrial e as desigualdades regionais (Akai & Sakata, 2002; Canavire-Bacarreza, Martinez-Vazquez& Yedgenov, 2020; Di Novi, Piacenza, Robone& Turati, 2019; Gnap & Konečný, 2015).

Ding et al. (2019), ao analisarem o mecanismo de sistema de partilha de impostos na China, destacam que a descentralização fiscal foi positiva para o crescimento econômico e para o aumento das receitas do governo. Em um estudo sobre os países da OCDE, os resultados apresentados por Mauro, Pigliaru e Carmeci(2018) sugeremque o efeito da descentralização fiscal no crescimento econômico no curto e longo prazo, depende diretamente do tamanho da reforma política de cada país. Em uma análise empírica das regiões russas entre 2005 e 2012, Yushkov (2015) indica que a descentralização fiscal excessiva, que não é acompanhada pelo respectivo nível de descentralização da receita, tem efeito significativamente negativo sobre o crescimento econômico.

Yang (2016) analisou as mudanças na política de descentralização fiscal associadas à reforma tributária em 29 províncias da China, entre 1990 e 2012. Os resultados mostraram que o efeito da descentralização sobre o crescimento econômico varia entre os três setores principais da economia, com o maior impacto no setor secundário. Os resultados também indicaram que existe uma relação em forma de U invertido entre o grau de descentralização e o crescimento do setor secundário (Yang, 2016).

Em relação ao Brasil, Rodrigues e Teixeira(2010) destacaram que a descentralização fiscal proporciona à esfera estadual uma maior capacidade de impulsionar o crescimento econômico. Além disso, no caso de países como o Brasil, a crise fiscal dos entes federados só aumenta e se transforma em uma bola de neve (Miranda, Abrantes & Rocha, 2020). Isso porque, a desobediência fiscal, devido à descentralização, provoca crises financeiras sistêmicas que prejudicam o crescimento econômico (Rodden, 2003). Uma das consequências da descentralização fiscal no Brasil, principalmente nos municípios menores e pouco industrializados, é o baixo esforço em arrecadar os tributos de sua competência, devido às altas taxas de receitas provenientes das transferências intergovernamentais (Massardi & Abrantes, 2015). Além disso, os municípios brasileiros, diante da descentralização fiscal, assumiram um maior nível de responsabilidade diante da sociedade. “Deve-se entender, no entanto, que há despesas que estarão exclusivamente às expensas dos cofres municipais” (Suzart, Zuccolotto & Rocha, 2018, p. 134).

Vale destacar, que a descentralização fiscal no Brasil atribuiu à União uma concentração majoritária das receitas tributárias. Tal fato implica o aumento da dependência dos entes subnacionais em relação às transferências intergovernamentais, o que se agrava considerando a diferença estrutural entre eles e o nível de dependência econômica.

Este estudo pressupõe que o equilíbrio entre competência, receitas e gastos e a própria manutenção das políticas públicas não se sustenta, considerando as constantes oscilações na arrecadação dos tributos, sobre as quais os municípios não têm nenhum controle. Além disso, os municípios se sujeitam à implementação de políticas fiscais sem participarem da sua elaboração, o que pode prejudicar o seu crescimento econômico.

Dentre essas políticas está a desoneração fiscal do IPI, que suspende, de forma parcial ou total, o nível de incidência tributária sobre os produtos industrializados. Este trabalho buscou, portanto, investigar empiricamente se tal política, à luz da descentralização fiscal brasileira, contribuiu para o crescimento econômico dos municípios. Para tanto, estabeleceu-se a seguinte hipótese:

• H1: As desonerações fiscais do IPI não tiveram efeitos positivos no crescimento econômico dos municípios brasileiros.

3. AS DESONERAÇÕES FISCAIS DO IPI E O NÍVEL DE EMPREGO

A intervenção do Estado na economia por via tributária resulta na capacidade de induzir os contribuintes a tomarem ou não decisões econômicas e direciona os comportamentos socioeconômicos, estimulando ou desestimulando a tomada de decisão do cidadão, ao torná-los mais ou menos custosos (Folloni, 2014; Miranda, Abrantes & Rocha, 2020).Entre os tributos com capacidade de intervenção no âmbito econômico, tem -se o IPI, que é um imposto não cumulativo, incide sobre o consumo, seletivo de acordo com a essencialidade do bem, cujo valor é repercutido ao consumidor final (Vieira, Oliveira & De Ávila, 2021; Brasil, 1988). Sua cobrança, aliás, não possui qualquer vínculo com a contraprestação estatal, o que facilita seu manejo de acordo com as intenções do fisco (Martins, 2011).

Diante da crise econômica mundial de 2008, o governo federal brasileiro adotou várias medidas de desoneração do IPI, especialmente, entre os anos de 2009 e 2013. Essas renúncias fiscais foram realizadas por meio da publicação de normas, como medidas provisórias e decretos, e procuraram estimular determinados setores da economia (Assunção, 2011).

Devido às especificidades tributárias de cada país, tornam-se raros estudos internacionais voltados para um imposto com características semelhantes às do IPI brasileiro. Sob a lente das desonerações tributárias, em geral, a literatura investiga o crescimento econômico e o nível de emprego no setor privado. Esses trabalhos analisam as consequências das desonerações em vários setores econômicos, tais como financiamento imobiliário, renda, finanças públicas, mercado financeiro, indústria e meio ambiente (Benczúr, Kátay & Kiss, 2018; Bhattarai et al., 2018; Drucker et al., 2020; Giovanniello et al., 2019;Kalcheva, Plečnik, Tran& Turkiela, 2020; Miller et al., 2019).Ku, Schönberg e Schreiner (2020) também levantaram a discussão em relação à geração de emprego local na Noruega, diante de desonerações da folha de pagamento. Os resultados indicaram que esse tipo de incentivo fiscal pode ser eficaz no estímulo de emprego local (Ku et al., 2020).

No Brasil, especificamente, há muitos estudos que analisaram as desonerações do IPI. Tais trabalhos abordam o faturamento da indústria, a constitucionalidade das desonerações do ponto vista jurídico, o federalismo fiscal brasileiro, o desenvolvimento econômico e a arrecadação municipal (Blanchet & Oliveira, 2014;De Souza, Cardoso& Domingues, 2016; Ferreira, Subeldia Junior& Schneider, 2016; Gentil & Hermann, 2017; Nelson, 2018; Soares, 2013).

Porém, percebe-se uma escassez de estudos empírico-quantitativos sobre os efeitos das desentoações do IPI em relação ao crescimento econômico e ao nível de emprego. Entre os poucos trabalhos publicados, Ferreira et al. (2016) analisaram as políticas industriais brasileiras a partir do ano 2000. Na pesquisa, os autores destacaram a desoneração fiscal do IPI durante o governo da presidente Dilma, descrevendo que as medidas de redução do imposto asseguraram às empresas o consumo interno, de modo que postos de trabalhos não foram sacrificados.

Em um estudo sobre o uso de políticas tributárias para estimular a economia, Geracy, Corseuil e Silveira (2019), baseados nos dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), analisaram o impacto das desonerações do IPI sobre o mercado de trabalho, entre 2007 e 2012. Os resultados encontrados mostraram que ao longo do período analisado as desonerações tiveram efeito nulo em relação ao nível de emprego. Já Porsse e Madruga (2014) verificaram, por meio de uma abordagem quantitativa, os efeitos das desonerações do IPI sobre o setor automobilístico. Os resultados apresentados indicaram que as desonerações foram positivas para a produção e para o emprego, contribuindo para a redução do desemprego.

Frente ao contexto apresentado, esta pesquisa analisa o comportamento de algumas variáveis relacionadas à atividade industrial, com destaque para o nível de emprego, que representa um dos importantes indicadores de crescimento econômico. Segundo Todaro e Smith (2012), um estímulo maior na produção de emprego cria condições para um rápido crescimento econômico.

4. METODOLOGIA

4.1. Caracterização da unidade de análise, fonte de dados e descrição das variáveis

Para a consecução dos objetivos propostos, a unidade de análise compreendeu os 5.570 municípios brasileiros, os quais, por serem caracterizados por grande heterogeneidade socioeconômica, permitiu uma análise ampla e diversificada. Utilizaram-se informações de dados anuais relativos ao crescimento econômico do setor industrial e às transferências intergovernamentais do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). As variáveis analisadas no estudo estão apresentadas na Tabela 1.

Tabela 1.
Variáveis utilizadas na pesquisa

Variável	Descrição	Fonte	Literatura
VABind	Valor adicionado bruto do setor industrial	IBGE	Suri et al. (2011); Todaro & Smith, (2012)
Emplacamentos	Número de emplacamento anual de automóveis novos para todo território nacional	FENABRAVE	Brue (2006)
Emprego	Razão entre o número anual de admissões e demissões formais por município brasileiro	CAGED	Todaro & Smith (2012); Aglietta(1979)
Estabelecimentos	Número de estabelecimentos no setor industrial por município para cada ano em estudo	CAGED	Brue (2006)
desIPIxFPM	Desonerações do IPI sobre o FPM	Portal da Legislação e FINBRA	Musgrave (1959)
IFGF	Índice Firjan de Gestão Fiscal para cada município brasileiro	FIRJAN	Jorge & Martins (2013)
desIPI	Dummy para indicar a desoneração do IPI entre 2009 e 2013	Portal da Legislação	-

• Fonte: Elaborado pelos autores.

Para mensurar o crescimento econômico, utilizou-se a variável Valor Adicionado Bruto Industrial (VABind), que representa a capacidade econômica industrial dos municípios brasileiros. O VABind, uma vez que compõe o PIB, reflete o aumento da produção real de um país, sendo um importante impulsionador do crescimento econômico, por causa da relação existente com o emprego e a renda da população (Suri, Boozer, Ranis & Stewart, 2011; Todaro & Smith, 2012). Já a variável emprego é um indicador econômico de desenvolvimento, que retrata o crescimento econômico, pois o aumento do desemprego interfere significativamente no crescimento (Aglietta, 1979). Além disso, um maior estímulo na produção de emprego cria condições para um rápido crescimento econômico (Todaro & Smith, 2012).

Segundo Brue (2006), o crescimento econômico é caracterizado pelo aumento da produção de um país por meio do seu PIB, durante um intervalo de tempo. Dessa forma, as variáveis relacionadas ao número de emplacamentos de veículos novos e de estabelecimentos são bons indicadores de crescimento, pois “resulta de (1) maior quantidade de recursos naturais, humano e capital, (2) melhorias na qualidade dos recursos e (3) avanços tecnológicos que impulsionam a produtividade” (Brue, 2006, p. 459).

Em relação ao Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF) para cada município brasileiro, a gestão fiscal é um aspecto importante na determinação da dinâmica das economias monetárias de produção (Jorge & Martins, 2013, p. 5). A política fiscal, nesse contexto, tem efeitos sobre a demanda agregada por diversos canais, por meio dos impostos, gastos e transferências correntes, bem como pelos investimentos públicos e o efeito multiplicador sobre o consumo e investimento privados (Jorge & Martins, 2013). Desse modo, a política fiscal é capaz de influenciar o crescimento econômico (Jorge & Martins, 2013, p 5). Por fim, a variável desIPI representa uma dummy de corte temporal com 0 para os anos sem desoneração e 1 para os anos em que houve desoneração no IPI. As normas publicadas pelo governo federal permitiram a identificação dos anos nos quais ocorreram as desonerações.

Os dados foram coletados para 11 períodos no tempo, entre os anos de 2007 e 2017, e isso possibilitou captar os efeitos das diferentes medidas de desoneração do IPI adotadas pelo governo federal ao longo dos anos de 2009 a 2013. A amplitude temporal permitiu analisar o comportamento dos indicadores de crescimento econômico antes, durante e após o período das desonerações. Ressalta-se, que o limite temporal até o ano de 2017 se deu devido à falta de dados referentes ao valor acionado bruto industrial para os anos posteriores.

Quanto à fonte, os dados secundários foram extraídos das bases de dados do site Finanças do Brasil (FINBRA), que pertence à secretaria do Tesouro; da Federação Nacional da Distribuição de Veículos Automotores (FENABRAVE); do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED); da Federação das Indústrias do Rio de janeiro (FIRJAN), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); e do Portal da Legislação, do Planalto, para consulta das normas que criaram as desonerações. Por fim, os valores monetários foram deflacionados pelo Índice Geral de Preços (IGP-DI), da Fundação Getúlio Vargas - FGV, na data de 31/12/2017, em milhares de reais e ponderados pela população (per capita).

4.2. Modelo Empírico e Tratamento dos dados

A fim de atingir os objetivos propostos, o artigo foi desenvolvido em duas fases. Na primeira, usou-se a estatística descritiva baseada em medidas de posição (média aritmética) e dispersão (desvio-padrão). Assim, analisou-se o comportamento dos indicadores de crescimento econômico entre os anos de 2007 e 2017.

O procedimento metodológico para as variáveis associadas ao crescimento econômico - VABind, Emprego e Estabelecimentos - consistiu em somar os valores correspondentes a todos os municípios brasileiros e dividir pela quantidade de municípios por ano de estudo, ou seja, determinou-se a média aritmética simples anual. Ressalta-se, que a variável Emprego foi criada por meio da razão entre o número de admissões formais e o de demissões para cada município, sendo calculada, por fim, a média aritmética anual desse quociente. Já a variável emplacamentos não foi manipulada e, assim, utilizaram-se os valores absolutos anuais de emplacamentos de automóveis no país.

A segunda etapa analisou os efeitos das desonerações do IPI no crescimento econômico dos municípios brasileiros. Partiu-se da hipótese de que as desonerações do IPI afetaram os repasses do FPM e, consequentemente, o crescimento econômico dos municípios.Nesse sentido, foram estimados quatro modelos econométricos de regressão para dados em painel, tendo como variável resposta o VABind e como variáveis explicativas desIPI e desIPIxFPM. Ainda, com o objetivo de inferir sobre o crescimento econômico dos municípios brasileiros foram usadas como variáveis de controle: Emprego, estabelecimentos e IFGF.

Destaca-se que, nos modelos econométricos de dados em painel estimados nesse estudo, i refere-se a cada um dos municípios brasileiros, e t representa cada ano no período entre os anos de 2007 e 2017. Todos os modelos apresentaram-se significativos pelo Teste F ao nível de 5% de probabilidade. O que confirma a existência de relação linear entre as variáveis, dada a hipótese nula para o modelo, H₀: estabilidade dos parâmetros (Doane & Seward, 2008), ao nível de 5% de probabilidade.

A decisão de qual o melhor modelo para se estimar os parâmetros ocorreu por meio dos testes estatísticos de Chow, Hausman e Breush-Pagan(Gujarati & Porter, 2011). nesse sentido, estabeleceram-se as hipóteses nulas: H₀: modelo restrito (Pooled); H₀: modelo de efeitos aleatórios; H₀: modelo restrito (Pooled), em contraponto, respectivamente, às hipóteses alternativas: H_a: modelo irrestrito (efeitos fixos); H_a modelo irrestrito (efeitos fixos); H_a modelo de efeitos aleatórios (Gujarati & Porter, 2011).

Após os testes, a estimação dos parâmetros para a estrutura dos dados de cada modelo se deu pelo Método dos Mínimos Quadrados Ordinários (MQO) com efeitos fixos. Costa (2013) relata que tal método produz estimativas consistentes e não tendenciosas, pressupondo em relação aos erros a normalidade homocedasticidade e ausência de correlação.

A robustez do modelo foi verificada por meio de uma regressão quantílica nos quantis 0,25; 0,50; 0,75. A estimação por regressão quantílica considera a heterogeneidade não observada, e os dados em painel com efeitos fixos permitem controlar as covariáveis não observadas (Canay, 2011). Ademais, a variável resposta VABind usada no modelo apresenta grande heterogeneidade, devido às características diversificadas dos municípios brasileiros. Com isso, o uso da regressão quantílica se justifica, ao observar a resposta de cada quantil por meio da mediana condicional, que torna a regressão mais robusta em resposta aos outliers em relação às estimações por MQO (Duarte, Girão & Paulo, 2017; Marioni, Vale, Perobellin& Freguglia, 2016).

Por fim, para verificar se a diferença dos coeficientes estimados nos quantis é significativa, aplicou-se teste de Wald, para hipótese nula H₀: 𝛽1(𝑡) = 𝛽1(𝜃) 𝑒𝛽2(𝑡) = 𝛽2(𝜃) 𝑒 … 𝑒𝛽𝑗(𝑡) = 𝛽𝑗(𝜃) (Wald, 1943). É viável testar simultaneamente múltiplos coeficientes e verificar se a função do 𝜏-ésimo e 𝜃-ésimo quantil condicional são diferentes uma da outra (Souza, Silva, Cavalcante, Lima, &De Souza, 2019).

5. RESULTADOS E DISCUSSÕES

5.1. Análise descritiva dos indicadores da atividade industrial

Os primeiros resultados, constantes na Tabela 2, apresentam a análise descritiva dos indicadores da atividade industrial entre os anos de 2007 e 2017. O comportamento do VABind pode ser divido em dois momentos. O primeiro, que vai de 2007 a 2014, apresenta um crescimento médio per capita de aproximadamente 53,0 %, passando de R$ 3.689,37 em 2007 para R$ 5.650,85 em 2014. Esses percentuais podem indicar que as desonerações tributárias do IPI, ocorridas entre 2009 e 2013, ajudaram na manutenção da atividade industrial, pois só no referido período o aumento médio foi de aproximadamente 21,0%. Já o segundo momento de análise do VABind se inicia em 2015 e vai até 2017. Tal período é marcado por uma queda no VAB industrial de aproximadamente 13,0%, passando de R$ 5.650,85 em 2014, para R$ 4.914,89, em 2016.

Tabela 2.
Comportamento médio dos indicadores da atividade industrial - 2007 a 2017

Ano	VABind per capita		Emprego		Estabelecimentos
	Média	desv. pad.	Média	desv. pad.	Média	desv. pad.
2007	3.689,37	10.780,29	1,34	1,55	86,32	611,10
2008	3.762,80	10.94,36	1,27	1,75	89,48	627,58
2009	3.793,13	10.631,34	1,26	1,70	91,59	937,83
2010	3.939,69	11.466,56	1,35	1,91	94,13	651,13
2011	4.100,82	12.781,24	1,22	1,09	97,10	667,30
2012	4.217,85	13.773,48	1,18	1,10	99,83	683,23
2013	4.595,47	16.343,00	1,19	1,14	117,20	773,62
2014	5.650,85	40.045,21	1,14	1,05	120,04	780,94
2015	5.044,40	27.332,93	0,97	1,15	117,71	751,38
2016	4.914,89	21.527,92	1,02	1,18	110,92	709,57
2017	5.080,08	27.208,96	1,12	1,17	108,25	679,90

• Fonte: Dados da pesquisa

Durante o período analisado, o Brasil passou por duas crises econômicas, a primeira de âmbito global, em 2008, e a segunda em 2014, de dimensão doméstica. Nesse cenário, os percentuais descritos podem indicar que as desonerações do IPI entre 2009 e 2013 contribuíram para o crescimento da atividade industrial, pelo menos até 2014, ano em que se iniciou a recessão econômica, a qual ainda atinge o país (Barbosa Filho, 2017; Lara & Black, 2016; Oreiro, 2017; Rossi & Mello, 2017).

Em relação ao número de empregos gerados pelos setores industriais beneficiados com as desonerações do IPI, considerando a média da razão entre o número de admissão e o de demissão formal, os resultados encontrados para o período entre 2007 e 2014 apresentam certa oscilação, mas sempre positiva. Contudo, a referida descrição não permite inferir sobre os efeitos das desonerações no nível de emprego, apenas indicam que no referido período aconteceram mais admissões que demissões, dada a razão superior a 1. Porém, há de se destacar que em 2015, provavelmente devido à recessão iniciada em 2014, os números foram bem piores, com uma razão de 0,97, indicando que no citado ano o número de demissões ultrapassou o de admissões formais, e isso sinaliza um aumento na taxa de desemprego no setor.

Já os resultados referentes ao número de estabelecimentos do setor industrial no período em estudo apresentaram, em média, um crescimento percentual de aproximadamente 25,0%, passando de cerca de 86 estabelecimentos em 2007, para 108,25 em 2017. Destaca-se, novamente, o ano de 2015, que representou o início de uma retração do setor (Oreiro, 2017), como consequência passou-se de uma média de 120,04 estabelecimentos em 2014, para 108,25 em 2017, queda de aproximadamente 10,0%.

De maneira geral, em termos médios, os percentuais descritivos dos indicadores econômicos apresentados foram positivos para o VAB industrial e para o emprego e moderados para o número de estabelecimentos. No entanto, ressalta-se que tais resultados não permitem inferir sobre os efeitos das desonerações do IPI em relação às variáveis analisadas, servem apenas para indicar o comportamento dos dados diante delas.

Especificamente, em relação à indústria automotiva, diretamente beneficiada com as desonerações ocorridas no IPI entre os anos de 2009 e 2013, os resultados referentes ao emplacamento de veículos novos no Brasil revelam um significativo aumento nas vendas entre os anos de 2009 e 2013, conforme ilustra a Figura 1.

Figura 1.
Comportamento do emplacamento de automóveis novos no Brasil de 2007 a 2017.

Os percentuais evidenciam que a quantidade de automóveis novos vendidos no país aumentou em torno de 15,0% entre 2009 e 2013, atingindo o ápice em 2012, com cerca de 3.115.056 veículos emplacados no território nacional. Depois desse período, os resultados apresentam uma queda de aproximadamente 45,0% nas vendas, passando de 3.041.863 emplacamentos em 2013 para 1.688.149 em 2016. Esse número voltou a crescer em 2017 - 1.875.874 unidades - mas, mesmo assim, com números abaixo dos apresentados durante as desonerações do IPI.

Os valores relacionados à variável emplacamento indicam que as desonerações do IPI foram representativas para o setor automobilístico, já que elas incidiram diretamente no preço dos automóveis. Porém, Abrantes et al. (2017) argumentam que a política tributária de desoneração do IPI não ajudou as empresas do setor automotivo a ampliarem seus faturamentos.

Dado o rigor que tal análise exige, a próxima seção apresenta o resultado inferencial sobre os efeitos das desonerações fiscais do IPI no crescimento econômico dos municípios brasileiros. Afinal, uma das principais transferências intergovernamentais para os municípios, o FPM, é constituído em grande parte pelas receitas do referido imposto. Vale realçar, contudo, que no Brasil, em geral, a maioria dos municípios de pequeno porte são predominantemente rurais, estão em regiões menos favorecidas economicamente, possuem base econômica fraca e dependem consideravelmente das transferências intergovernamentais (Massardi & Abrantes, 2014;Silva, Quintela & Vieira, 2018; Suzart et al., 2018).

5.2. Efeitos da desoneração do IPI sobre o crescimento econômico dos municípios brasileiros

Os coeficientes dos modelos de regressão para dados em painel, estimados com o objetivo de determinar o efeito das desonerações do IPI no crescimento econômico dos municípios brasileiros, estão apresentados na Tabela 3. Para se verificar a robustez dos resultados foram estimados quatro modelos. Todos foram significativos a 5% de probabilidade, para os efeitos fixos dos erros, por meio dos testes de Chow, Hausman e Breush-Pagan.

Tabela 3.
Coeficientes estimados para as variáveis do estudo

Variáveis	Modelo 1	Modelo 2	Modelo 3	Modelo 4
DesIPI	- 526,17*	- 769,94*	- 783,38*	- 896,93*
FPMxDesIPI	0,2659*	0,4692*	0,4819*	0,5718*
Emprego		- 9,3097	- 4,3460	- 26,4228
Estabelecimento			7,6850*	8,4572*
IFGF				1.117,7**
nº de observações	61.235	52.549	51,832	49.349
Teste F	0,0156*	0,0148*	0,0000*	0,0000*

• ^*
  Significativo ao nível de 1% de probabilidade; ^** Significativo ao nível de 10% de probabilidade.
• Fonte:Resultadosda pesquisa

No modelo 1 a variável dependente, relacionada ao crescimento econômico e mensurada pelo VABind, foi estimada apenas em função das variáveis de interesse, desIPI e desIPIxFPM, as quais se mostraram significativas a 5% de probabilidade. No referido modelo, o valor negativo do coeficiente estimado para a desoneração permite inferir que tal política não produziu crescimento econômico para os municípios brasileiros.

Como a variável desIPIxFPM foi construída por meio do produto da dummy referente às desonerações pelo FPM, a estimação de seu efeito é dada pela soma dos coeficientes das respectivas variáveis. Por isso, quando os coeficientes estimados para as variáveis desIPI e desIPIxFPM foram somadas, o resultado também se mostra negativo, ou seja, o FPM no período de desoneração do IPI também não contribuiu para o crescimento econômico dos municípios.

Ao ser inserida no modelo 2, a variável de controle, relacionada ao emprego, as variáveis de interesse contidas no modelo 1 se mantiveram estáveis, o que indica robustez de seus resultados. Entretanto, a variável emprego não foi estatisticamente significativa.

No modelo 3, apesar de ser acrescentada mais uma variável de controle -estabelecimentos-, observa-se que as variáveis explicativas continuam estáveis. Além disso, estabelecimentos é uma variável significativa no modelo ao nível de 5% de probabilidade. O coeficiente positivo estimado para o número de estabelecimentos nos setores industriais que foram beneficiados com as desonerações indica que a quantidade de estabelecimentos tem efeito positivo no crescimento econômico dos municípios.

Já no modelo 4 é acrescida mais uma variável de controle, o IFGF. As estimativas das variáveis explicativas desIPI e desIPIxFPM continuam significativas a 5% de significância e se mantêm estáveis. Em relação ao IFGF, sua estimativa foi positiva e significativa a 10% de probabilidade. Como descrito em sua metodologia, o IFGF é composto por quatro indicadores, os quais assumem o mesmo peso (25%) para o cálculo do índice geral: Autonomia, Gastos com Pessoal, Liquidez e Investimentos (Firjan, 2019). Dessa forma, tal resultado indica que uma boa gestão fiscal dos municípios tem efeito positivo no seu crescimento econômico.

Num sentido mais amplo, a gestão pública, entre elas a gestão fiscal, fortalece o Estado, amplia a legitimidade do regime democrático e favorece o crescimento econômico (Bresser-Pereira, 2008).

Após estimar os quatro modelos, os resultados apresentados evidenciam que em todos eles as variáveis explicativas desIPI e desIPIxFPM foram significativas a 5% de probabilidade e tiveram efeito negativo sobre o crescimento econômico dos municípios brasileiros. Tais resultados, à luz da Teoria da Descentralização Fiscal, podem indicar uma possível externalidade negativa das desonerações do IPI nos entes subnacionais. A descentralização pode aumentar as disparidades regionais e prejudicar o controle macroeconômico (Prud’homme, 1995).

Com isso, os resultados confirmam a hipótese traçada no estudo, baseada na Teoria da Descentralização Fiscal, que as desonerações do IPI não contribuíram para o crescimento econômico dos municípios brasileiros. Isso porque a centralização de receitas na União implica o aumento da dependência dos entes subnacionais em relação às transferências intergovernamentais, fazendo com que os municípios se sujeitem à implementação de políticas fiscais, como as desonerações do IPI.

Os resultados deste estudo também corroboram as conclusões de Massardi e Abrantes (2015), que chamam atenção para a necessidade de uma reformulação dos critérios de rateio do FPM, seja por meio de uma reforma tributária, seja de divisão de competências.

Ressalta-se, ainda, que o emprego, inserido no estudo como variável de controle, não se mostrou significativo em relação ao crescimento econômico dos municípios, em nenhum dos modelos analisados. Ou seja, mesmo que a Tabela 3 tenha apresentado números os quais descrevam que o nível de emprego nos setores industriais beneficiados com as desonerações do IPI foi positivo, não se pode inferir que eles contribuíram para o crescimento econômico dos municípios.

Visando ampliar a robustez da análise, a Tabela 4 ilustra os resultados dos coeficientes para o modelo de regressão quantílica estimado nos quantis 0,25; 0,50; 0,75, tendo como variável dependente o VABind.

Tabela 4.
Coeficientes estimados para regressão quantílica

Variáveis	Quantis
	0,25	0,50	0,75
FPMxDesIPI	-0,0303*	-0,0833*	-0,3125*
	(0,0058)	(0,0071)	(0,0298)
Emprego	-25,5472*	-56,9323*	-97,4825*
	(1,0534)	(1,4489)	(10,8867)
Estabelecimento	1,2314*	3,9428*	8,0102*
	(0,1750)	(0,3069)	(0,6008)
IFGF	1.980,16*	3.799,01*	8.788,10*
	(29,8138)	(57,0329)	(148,2966)
Teste de Wald: 0,0000*; nº de observações: 49.349

• ^*
  Significativo ao nível de 5% de probabilidade; ( ) Erro padrão robusto entre parênteses
• Fonte: Resultados da pesquisa.

Vale salientar que no modelo em questão os valores encontrados para o efeito das desonerações do IPI no crescimento econômico, representado pela variável VABind, reforçam os resultados obtidos como a regressão para dados em painel. Assim, nos três quantis analisados, as estimativas indicam que as desonerações não contribuíram para promover crescimento econômico nos municípios brasileiros. Nesse sentido, os resultados fortalecem o papel das políticas tributárias e jogam luz sobre a importância das desonerações sobre a atividade econômica no nível municipal.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A presente pesquisa buscou investigar o comportamento de algumas dimensões da atividade industrial, tendo como mote central o efeito das desonerações do IPI no crescimento econômico dos municípios brasileiros. Dentre os principais resultados, ressalta-se o fato de as desonerações não terem contribuído para o crescimento econômico dos municípios. Esse é um dos motivos que revelam a importância de se analisarem as consequências das intervenções governamentais no IPI. As renúncias fiscais podem provocar queda na arrecadação tributária da União, redução das transferências intergovernamentais para os entes subnacionais e consequências negativas no crescimento econômico dos municípios brasileiros.

Sob a ótica da Teoria da Descentralização Fiscal, os resultados encontrados confirmam a hipótese deste trabalho, no sentido de que a centralização de receitas na União implica o aumento da dependência dos entes subnacionais em relação às transferências intergovernamentais, o que se agrava considerando a diferença estrutural entre eles e o nível de dependência econômica. Nesse aspecto, a centralização das receitas reflete na autonomia financeira dos municípios e os tornam dependentes dos repasses governamentais. O equilíbrio entre competência, receitas, gastos e a própria manutenção das políticas públicas não se sustenta tendo em conta as constantes oscilações na arrecadação dos tributos, sobre os quais os municípios não têm nenhum controle e se sujeitam, também, à implementação de políticas fiscais sem participação na sua elaboração.

Ressalta-se, todavia, que o comportamento descritivo médio dos indicadores do setor industrial, beneficiado pelas desonerações do IPI, mostraram que, de maneira geral, a atividade do setor se manteve em alta durante o período em análise. O aumento médio do valor adicionado bruto do setor corroborou tal afirmativa. Em relação ao emprego, pode-se considerar que as desonerações serviram para manter os postos de trabalho, pelo menos até 2011. A partir de 2012, os resultados apontaram uma queda acentuada nos índices de emprego, que se agravou em 2015, provavelmente pela recessão iniciada no ano anterior.

De maneira mais contundente, os dados relacionados à indústria automobilística, devido ao expressivo número de emplacamentos de veículos novos, permitem considerar que as desonerações do IPI não só serviram para manter a atividade industrial do setor durante a crise de 2008, mas também para alavancar essa atividade.

Nesse contexto, em termos de avanços teóricos e empíricos, este trabalho evidencia que as políticas de desonerações fiscais adotadas pelo governo federal precisam ser mais bem analisadas. Afinal, tais desonerações podem ocasionar alterações positivas na atividade industrial do setor privado, contudo, na esfera pública, podem acentuar as distorções econômicas, não contribuindo para o crescimento econômico dos municípios brasileiros.

Diante da complexidade do tema e da limitação do método, faz-se importante compreender melhor as políticas tributárias nacionais. Sugere-se, então, para estudos futuros, analisar as desonerações do IPI no crescimento e desenvolvimento econômico dos municípios brasileiros, por meio de uma avaliação de impacto, com pareamento pelo propensity score matchinge estimativas pelo método das diferenças em diferenças, comparando um setor da indústria que não foi beneficiado pelas desonerações com um que foi beneficiado.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  21 Mar 2022
• Data do Fascículo
  Mar-Apr 2022

Histórico

• Recebido
  22 Jan 2021
• Revisado
  05 Jul 2021
• Aceito
  26 Jul 2021
• Publicado
  16 Fev 2022