A trajetória do movimento social dos extrativistas florestais da Amazônia: Mudanças nas lutas políticas, estratégias, demandas e conquistas

Resumo

Uma característica marcante dos movimentos sociais surgidos na América Latina na década de 1980 é o papel central que a identidade desempenhou em suas mobilizações e reivindicações. Além disso, as relações estabelecidas com o governo levaram a mudanças em seu repertório. Nesse sentido, analisamos como as mudanças tem afetado a dinâmica relacionada à mudança de escala e como ela afeta a percepção de conquistas, estratégias e demandas pelo movimento dos extrativistas florestais da Amazônia brasileira. Utilizamos arquivos de organizações locais e nacionais e entrevistas com lideranças do movimento social. Observamos que o movimento vem mudando suas estratégias e demandas. No entanto, isso não significa que está se tornando menos eficaz em reivindicar suas demandas através do âmbito da política. O desenvolvimento de abordagens específicas como estratégia levou a um atrito sobre a definição de metas entre os líderes de nível inferior e superior. O movimento continua marcante na região até os dias de hoje.

Palavras-chave:
Amazônia; Extrativistas Florestais; Reserva Extrativista; Política Pública; Chico Mendes

Abstract

A remarkable characteristic of the social movements that arose in Latin America in the 1980s is the central role that identity played in their mobilization and demands. The relationships established with the government led to changes in their repertoire. We analyze how those changes have affected the dynamics related to scale shift and how it affects the perception of achievements, strategies, and demands by the forest extractivists movement in the Brazilian Amazon. We use archives of local and national organizations, and interviews with leaders of the social movement. The movement has been changing its strategies and demands. However, this does not mean that it is becoming less effective in pursuing its demands through the realm of politics. The development of specific approaches as a strategy led to a friction about the definition of goals between lower and higher-level leaders. The movement remains remarkable in the region to this day.

Keywords:
Amazon; Forest Extractivists; Extractive Reserve; Public Policy; Chico Mendes

Resumen

Una característica destacada de los movimientos sociales que surgieron en América Latina en la década de 1980 es el papel central que la identidad desempeñó en sus movilizaciones y reivindicaciones. Las relaciones establecidas con el gobierno produjeron cambios en su repertorio. Analizamos cómo estos cambios afectan la dinámica del cambio de escala y cómo esta afecta la percepción de logros, estrategias y demandas por parte del movimiento de las poblaciones extractivistas de la Amazonia brasileña. Utilizamos archivos de organizaciones y entrevistas con representantes de movimientos sociales. El movimiento ha ido cambiando sus estrategias y demandas. Sin embargo, esto no significa que su eficacia para reivindicar sus demandas en el ámbito de la política se haya reduczido. El desarrollo de enfoques específicos como estrategia ha generado roces en la definición de metas entre líderes de nivel inferior y superior. El movimiento es notable la región hasta el día de hoy.

Palabras-clave:
Amazonia; Extractivistas Forestales; Reserva Extractivista; Política pública; Chico Mendes

Introdução

Na década de 1980, muitos países da América Latina enfrentaram um forte levante de movimentos sociais após o colapso do regime militar (ECKSTEIN, 2001). Uma característica marcante desses movimentos sociais é o papel central que a identidade tem em sua formação e reivindicações (ESCOBAR; ALVAREZ, 1992). Após a abertura política, algumas de suas demandas foram incorporadas pelo Estado e levaram ao reconhecimento de algumas de suas reivindicações e à incorporação de direitos nas novas constituições.

Os resultados do reconhecimento de seus direitos e da relação estabelecida com o Estado variam em um amplo espectro. Alguns movimentos desapareceram, outros mudaram seus objetivos e reivindicações e outros foram incorporados informalmente à estrutura do governo (PALEY, 2001). A interdependência entre governo e movimentos sociais pode ser explicada pela falta de recursos de muitos desses movimentos sociais para sua automanutenção (FOWERAKER, 1995). Por outro lado, o apoio com recursos parece ser uma importante ferramenta do Estado para abafar muitas das demandas dos movimentos sociais (PALEY, 2001).

Durante o regime militar no Brasil (1964 - 1985), as políticas traçadas pelo governo para a Amazônia brasileira baseavam-se na construção de grandes infraestruturas como estradas e barragens, criação de projetos de colonização, e investimentos e incentivos fiscais para grandes empreendimentos agropecuários (SCHMINK; WOOD, 1992; BECKER, 2001). As principais consequências desses processos foram o desmatamento e o deslocamento de indígenas e comunidades extrativistas.

Nesse contexto, os seringueiros afetados por essas políticas organizaram um movimento inédito com o objetivo principal de lutar por uma política de reforma agrária que reconhecesse suas formas de uso da terra e seus conhecimentos tradicionais sobre os recursos florestais (ALLEGRETTI; SCHMINK, 2009).

O Estado do Acre, no Sudoeste da Amazônia Brasileira, é o berço do movimento social dos seringueiros. Em um cenário de desmatamento maciço e conflitos agrários, Chico Mendes foi o principal líder do movimento e, devido à sua campanha por justiça socioambiental contra a destruição da floresta, foi assassinado por pecuaristas em 1988. Sua morte teve repercussão internacional, levando a mídia e a sociedade brasileira a descobrir a existência de um movimento social voltado para a defesa da Amazônia, e forçou a criação de um novo modelo de regularização fundiária, respeitando os modos tradicionais de produção extrativista e de conservação da floresta: as Reservas Extrativistas (Resexs). Em 1990, por meio do decreto-lei 98.897, o modelo proposto pelos seringueiros finalmente se tornou uma política e foram criadas as quatro primeiras Resexs (ALLEGRETTI, 1994).

O Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS) foi criado em 1985 como um elo entre os movimentos locais em torno das Resexs e o Estado. Como “organização intermediária”, seu principal papel é transmitir reivindicações, organizar debates e moldar políticas em espaços de tomada de decisão (CHALMERS et al., 1997). Com quase quatro décadas de existência, a organização cresceu em estrutura, espaços políticos para influenciar políticas públicas, recursos econômicos e visibilidade. Isso aconteceu graças à sua capacidade de definir abordagens, construir alianças, canalizar recursos e aproveitar oportunidades para fortalecer o movimento social dos seringueiros (EHRINGHAUS, 2006; HOCHSTETLER; KECK, 2007; ALLEGRETTI; SCHMINK, 2009; GOMES et al., 2012). Os moradores das Resexs não são diretamente filiados ao CNS. Em vez disso, as associações locais estão vinculadas ao CNS, e suas lideranças canalizam as demandas locais de cada Resex por meio do CNS.

A estratégia intencional de suas principais lideranças em promover a ampliação do movimento em torno das Resexs trouxe uma diversidade de identidades e novas demandas ao movimento social. No entanto, para fazer referência ao movimento desde seus primeiros anos, decidimos manter o rótulo de “seringueiros”, ao invés de “extrativistas” - rótulo atualmente utilizado. Hoje, o movimento dos seringueiros tornou-se um movimento nacional, desenvolveu uma grande estrutura e adotou uma identidade mais ampla. A verticalização e o crescimento do movimento parecem ter gerado conflitos entre lideranças de diferentes níveis, quando as lideranças nacionais tentavam agregar novas ideias às reivindicações já consolidadas.

Ainda que exista uma literatura ampla sobre o movimento dos seringueiros (ALLEGRETTI, 1994, 2002; BROWN; ROSENDO, 2000; CARDOSO, 2002; ALMEIDA, 2004; EHRINGHAUS, 2006; ALLEGRETTI; SCHMINK, 2009; VADJUNEC et al., 2011; GOMES et al., 2012, 2018), poucos estudos abordaram a dinâmica interna desde a institucionalização das Resexs como política pública. Além disso, poucos estudos contemplaram a diversidade expressa nos diferentes capítulos do movimento ao longo das décadas.

Acostumado a trabalhar em um ambiente de governos de direita, o movimento dos seringueiros enfrentou em 2002 o primeiro mandato do presidente Luís Inácio Lula da Silva, fundador do Partido dos Trabalhadores (PT), que havia participado de alguns momentos importantes do movimento, como protestos após o assassinato de Wilson Pinheiro (em 1980) e Chico Mendes (em 1988), líderes do movimento dos seringueiros. Nesse novo contexto político, o movimento teve que mudar sua dinâmica para continuar a canalizar efetivamente suas demandas e angariar apoio político e financeiro para o movimento social (HOCHSTETLER; KECK, 2007). Ao mesmo tempo, também corria o risco de sofrer revés por perder sua autonomia, visibilidade política e esvaziamento de liderança, uma vez que muitos de seus membros e militantes estavam ocupando cargos no governo do Partido dos Trabalhadores.

Diante desse cenário, questionamos: (i) Como a relação estabelecida com o Estado e a mudança do contexto político afetaram a dinâmica do movimento dos seringueiros?; e (ii) Como a relação estabelecida com o Estado e a mudança no contexto político afetaram a escolha de reivindicações e táticas, e percepções das lideranças sobre as conquistas do movimento dos seringueiros?

Referencial teórico

Usamos dois referenciais teóricos diferentes para explorar essas questões. O primeiro é a teoria dos novos movimentos sociais, que é uma combinação de diferentes teorias e ideias desde a década de 1960, formada em torno da explicação da origem, peculiaridades e importância cultural dos movimentos. O segundo é a teoria da mobilização de recursos, que consiste na compreensão da mobilização eficaz de recursos e do gasto de recursos para alcançar as mudanças desejadas. Em conjunto, essas teorias sugerem que os movimentos sociais são uma ação coletiva voltada para transformações estruturais e mudanças sociais, políticas e culturais que dão origem a novas fontes de conflitos e alteram o processo de constituição de identidades coletivas. O fluxograma abaixo (Figura 1) mostra como os dois referenciais teóricos são integrados, destacando os conceitos usados para abordar cada uma das duas questões do problema de pesquisa.

Figura 1
Fluxograma integrando referencial e metodologia adotada

Na primeira, Mc Adam et al. (2008), ao invés de trabalhar com a agenda clássica dos movimentos sociais, propõem uma análise mais dinâmica do desenvolvimento e dos resultados dos movimentos sociais como parte de uma estratégia para promover uma compreensão mais ampla do confronto político por meio dos mecanismos e processos que eles identificam como comum. Os autores descrevem três processos: (i) constituição do ator; (ii) polarização; e (iii) mudança de escala. Este último será útil em nossa discussão sobre a dinâmica adotada pelo movimento dos seringueiros em distintos contextos políticos de sua trajetória.

A mudança de escala é definida pelos autores como uma “mudança no número e nível de ações litigiosas coordenadas levando a uma disputa mais ampla envolvendo mais atores e unindo suas reivindicações e identidades” (MC ADAM et al., 2008:331). O estudo do processo de mudança de escala como um mecanismo robusto na emergência e manutenção de um movimento social está se tornando mais comum com o surgimento de movimentos sociais transnacionais e globais (PORTA; TARROW, 2005; TARROW, 2007; PORTA et al., 2009).

Em sua análise de um mecanismo de mudança de escala, Tarrow (2007) propõe um modelo descritivo que começa com uma ação local seguida pelo estabelecimento de alguma coordenação por meio da criação de uma colaboração interespacial. No entanto, a coordenação só atinge seu objetivo se um mecanismo prático que vincula lugares sociais (intermediação) funcionar em consonância com a generalização de uma ideia local, ou reivindicação, para um grupo mais amplo de potenciais demandantes ou teorização (TARROW, 2007).

O próximo componente do modelo proposto por Tarrow (2007) é um deslocamento de objeto e reivindicação. O autor propõe uma explicação na qual mover a disputa de um nível para outro leva a mudanças nas reivindicações ou na forma como as ideias são apresentadas, com novos alvos ou ideias associadas a elas. O sexto componente dessa cadeia é uma mudança de identidade, ou uma “alteração nas definições compartilhadas de uma fronteira entre dois atores políticos e das relações através dessa fronteira” (TARROW, 2007: 122).

A mudança de escala pode operar em duas direções: ascendente, que ocorre nos casos em que a ação local se estende para além de seus limites originais, para níveis superiores; e descendente, referindo-se aos casos em que a disputa vai de níveis superiores para níveis regionais e locais (TARROW, 2007). De acordo com Tarrow (2007: 132) “assim como a mudança de escala para cima leva à identificação de novos alvos e à formulação de novas reivindicações, a mudança de escala para baixo permite que ativistas de nível inferior assumam alvos locais e façam reivindicações locais em novos e diferentes caminhos”.

A maioria dos estudos refere-se à análise de mudanças de escala envolvendo diferentes movimentos sociais e estão centrados em mudanças de escala ascendentes (PORTA; TARROW, 2005; TARROW, 2007; MC ADAM et al., 2008). Analisamos, nesse estudo, um caso de mudança de escala realizado por um mesmo movimento social em diferentes períodos de sua trajetória e como ele foi influenciado por mudanças no contexto político e institucionalização das Resexs.

O segundo referencial teórico é o proposto por McCarthy e Zald, que elaboram a Teoria da Mobilização de Recursos, focada basicamente em como os movimentos sociais surgem, além do significado da infraestrutura e da acumulação de recursos, aspectos organizacionais e coordenação coletiva de ações pela liderança do movimento social (MCCARTHY; ZALD, 1987). Focamos nas mudanças na percepção dos líderes dos movimentos sociais sobre suas conquistas, estratégias e reivindicações, provocadas pelo alcance de seus objetivos e pela estreita relação estabelecida com o Estado.

No período pós-militar na América Latina, a aceitação das reivindicações dos movimentos sociais por parte do Estado, a criação de espaços democráticos para a condução de suas demandas e seu reconhecimento como interlocutores significativos os impactaram de forma considerável (CARDOSO, 1992). Escobar e Alvarez (1992:03) afirmam que alguns movimentos sociais declinaram porque não conseguiram avançar das táticas mais disruptivas do período de transição para as estratégias de negociação. Por outro lado, outros movimentos sociais utilizaram estratégias que lhes permitiram estreitar seus vínculos com o Estado ou estabelecer processos de negociação na tentativa de ter suas reivindicações incorporadas como políticas públicas (ESCOBAR; ALVAREZ, 1992; FOWERAKER, 1995). No entanto, a lógica de organização dos órgãos estatais com os quais as lideranças dos movimentos sociais passaram a trabalhar não se baseia na mobilização; mas na ordem, formalização e institucionalização (ECKSTEIN, 2001).

A formalização é definida por Lebon (1998:30) como um processo pelo qual um movimento social ou OMS’s (Organizações do Movimento Social) informais se formalizam, com regras mais estabelecidas, requisitos de filiação mais rígidos e maior divisão do trabalho. A institucionalização é um processo pelo qual os representantes do movimento passam a adotar estratégias mais previsíveis e convencionais para apresentar suas reivindicações. Além disso, estabelecem uma relação integradora-cooperativa com o Estado (LEBON, 1998). A profissionalização é descrita como um processo pelo qual membros de uma organização de movimento social passam a ser remunerados por suas atividades.

Ainda que alguns estudiosos acreditem que a conquista de demandas leve à desmobilização de grupos (FOWERAKER, 1995), estudos também têm mostrado que alguns movimentos sociais estabeleceram uma relação com o Estado como estratégia de ter suas demandas atendidas ou incorporadas pelo Estado, sem necessariamente se desmobilizar (HIPSHER, 1998; HABER, 2006). No entanto, da mesma forma que os movimentos sociais influenciam o Estado, por outro lado, o Estado afeta os movimentos sociais na forma como eles percebem seus interesses, organizam-se coletivamente, e nas estratégias que adotam (ESCOBAR; ALVAREZ, 1992). Uma das principais consequências do estabelecimento de uma relação próxima com o Estado é a profissionalização e formalização dos movimentos sociais com mudanças em suas estratégias e reivindicações (PALEY, 2001; HABER, 2006).

Staggenborg (1988) argumenta que “as OMSs formalizadas se envolvem em menos táticas disruptivas do tipo que pressionam as autoridades governamentais e outras elites a fazer concessões ou fornecer apoio do que as OMSs informais”. OMSs formalizadas também tendem a selecionar estratégias e táticas que melhorem a manutenção organizacional (STAGGENBORG, 1988). Enfocando metas e demandas, a autora afirma que “a institucionalização de táticas de movimento por OMSs formalizadas não significa necessariamente que as metas de movimento se tornem menos radicais” (STAGGENBORG, 1988). Diferentemente do grupo estudado por Staggenborg (1988), as organizações do movimento dos seringueiros formadas com a criação das Resexs possuem poucos ou nenhum pessoal remunerado, sendo a maioria do trabalho realizado por voluntários. Alguns dos dirigentes têm de lidar com a falta de recursos na organização e, consequentemente, com uma elevada dependência de recursos externos, principalmente fornecidos pelo Estado. Além disso, a formalização dos movimentos sociais locais por meio da criação de associações foi um pré-requisito para ter acesso a uma série de políticas pública. A proposta apresentada pelo movimento social dos seringueiros por meio do CNS já tinha a formação das associações locais como ponto crucial para o sucesso das Resexs, pois diversas políticas só poderiam ser concretizadas se os moradores estivessem organizados em uma organização formalizada.

Metodologia

Para analisar a trajetória do movimento dos seringueiros, recorremos a diferentes fontes de informação e métodos. O fluxograma (Figura 1) destaca as principais fontes de informações e métodos utilizados, bem como os relaciona a cada um dos referenciais teóricos. O primeiro foram estudos prévios sobre diferentes aspectos do movimento e da criação de Resexs. A segunda fonte de informação foram os arquivos de organizações locais e nacionais envolvidas na história das organizações de movimentos sociais associadas às Resexs. Para analisar os documentos coletados, consideramos o período, o assunto principal e a fonte. Finalmente, a terceira consistiu em entrevistas semiestruturadas realizadas com lideranças dos movimentos sociais e gravações de falas e palestras proferidas por lideranças das organizações dos movimentos sociais em diferentes reuniões por elas promovidas.

Todas as entrevistas foram transcritas e analisadas por meio da técnica de análise do discurso, que se refere a um conjunto de abordagens aplicadas para analisar a estrutura dos discursos em relação aos seus contextos sócio-políticos e históricos. No nosso caso, a técnica foi utilizada para analisar elementos dos referenciais teóricos que se vinculavam ao discurso de lideranças de movimentos sociais, facilitando a identificação de elementos analíticos para as questões de pesquisa. Os temas que emergiram com frequência nas entrevistas foram considerados relevantes para o estudo. Além disso, os papéis dos entrevistados foram considerados na análise.

Além disso, consideramos oito lideranças nacionais do CNS que entrevistamos como informantes-chave, uma vez que são empreendedores do movimento social, segundo a definição de Noakes e Johnston (2005): aqueles que têm desempenhado um papel primordial na definição e desenvolvimento de demandas, táticas, e quadros dentro da organização. Entrevistas e palestras foram transcritas de maneira completa e padronizada para fornecer um registro textual consistentemente preparado e comparável. Posteriormente, todas as transcrições foram identificadas da mesma forma, considerando as diferenças entre os cargos ocupados por esses entrevistados dentro da organização.

Para identificar as lideranças locais a serem entrevistadas, pedimos dados sobre as associações locais do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), e cruzamos com os dados que nos foram fornecidos pelos escritórios do CNS em cada estado da Amazônia brasileira. Entrevistamos 35 lideranças de associações locais de Resexs amazônicas, indagando sobre sua relação com o CNS e as principais demandas, táticas e abordagens a serem utilizados pela organização local. Assim como nas entrevistas com as lideranças do CNS, as entrevistas foram transcritas, e o seu conteúdo foi analisado, procurando identificar temas recorrentes.

Resultados e discussão

O movimento social e o Estado: Dinâmica político-econômica e mudanças de luta

O “empate” (mobilização não violenta) promovido pelos seringueiros surgiu como uma estratégia e reação disruptiva para evitar o desmatamento dos seringais e a expulsão dos seringueiros. Porém, além dos seringais, os “empates” contavam com o apoio de uma grande rede de aliados que trabalhavam para dar visibilidade aos atos. Uma mudança nas negociações entre governo e seringueiros surgiu em função da maior visibilidade de sua luta.

Isso promoveu aliança e alinhamento de abordagens com outros movimentos, especialmente o movimento indígena, atuando em diferentes escalas, podendo otimizar o alcance de seus objetivos. Os seringueiros realizaram o I Encontro Nacional dos Seringueiros, em Brasília, em 1985, quando discutiram questões sobre Reforma Agrária e direitos de posse e políticas públicas para a categoria (CNS, 1985). Como resultado dessa reunião, foi criado o Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS), entidade que passou a representar os interesses do movimento. Também foi formulada uma proposta de solução inovadora para a questão fundiária, uma reforma agrária adaptada às suas formas de uso e ocupação da floresta, denominadas Reservas Extrativistas. Nascida da luta concreta dos seringueiros, a proposta das Reservas Extrativistas identificou-se amplamente com a causa da conservação ambiental e fortaleceu alianças com o movimento ambientalista nacional e internacional, dando maior projeção e poder de argumentação à luta dos seringueiros. No documento final do primeiro encontro, é possível vislumbrar o quadro ambiental que estava emergindo entre as demandas por uma reforma agrária específica, melhoria nas condições de saúde e políticas econômicas para a borracha: “Nós, seringueiros, exigimos ser reconhecidos como seringueiros produtores e como verdadeiros guardiões da floresta. Não aceitamos uma política desenvolvimentista para a Amazônia que favoreça os grandes empreendimentos que exploram os trabalhadores e destroem a natureza” (CNS, 1985). O encontro trouxe também outras conquistas; o movimento de adoção de uma nova identidade como “guardiões da floresta” ampliou a abordagem adotada, permitindo-lhe fazer novas e importantes alianças para se expandir e ganhar visibilidade junto aos que vinham fazendo políticas públicas para a Amazônia.

Em 1990, o cenário das políticas ambientais no Brasil começou a mudar. O governo estabeleceu a Lei 7.804, criando o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Além disso, a lei estabeleceu um artigo que permitia a criação de áreas especialmente protegidas com fins ambientais.

Em 1990, o governo federal criou a primeira Reserva Extrativista, a Reserva Extrativista do Alto Juruá. É notável que o decreto se referisse aos beneficiários das Resexs como população extrativista em vez de seringueiros, o que abriu a possibilidade de a política ser estendida a outros grupos: “Art. 1 - As reservas extrativistas são espaços territoriais destinados à exploração e conservação autossustentáveis dos recursos naturais renováveis utilizados por uma população extrativista” (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1990).

Criadas as primeiras Resexs, os seringueiros passaram a buscar no órgão ambiental um interlocutor com quem pudessem dialogar. Em 1992, os representantes do CNS solicitaram a criação de um núcleo dentro da estrutura do órgão para trabalhar especificamente com Resexs. O IBAMA criou o Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais (CNPT), que reconheceu a participação da sociedade civil nas decisões do governo; e um de seus principais objetivos era “Criar, implantar, consolidar, manejar e desenvolver as reservas extrativistas junto com as populações tradicionais que ali vivem” (IBAMA,1992). A criação do CNPT abriu um novo caminho para o movimento dos seringueiros. Participando do processo decisório por meio do CNS, eles puderam trabalhar em torno de um dos principais objetivos do movimento: a ampliação e o fortalecimento do conceito de Resex na Amazônia, uma vez que o tema comum entre muitos grupos era a economia do extrativismo e conflitos de terra.

Além disso, dois momentos importantes na trajetória da relação entre o governo e o movimento social dos seringueiros aconteceram durante a gestão de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). A primeira foi a nomeação da antropóloga Mary Allegretti, que desde o início apoiava o movimento social dos seringueiros, como Secretária da Amazônia; e a segunda foi a nomeação do paraense Atanagildo de Deus, ex-presidente do CNS, para Coordenador do CNPT; o compromisso de expandir o modelo de Resex é apontado por ele: “quando fui convidado, aceitei apenas com a condição de poder estender o conceito de reservas extrativistas para outras regiões, então de certa forma segui com a missão previamente estabelecida pelo movimento”.

Luís Inácio Lula da Silva chega ao poder como presidente do Brasil em 2003; ele sempre teve uma relação próxima com o movimento dos seringueiros e suas lideranças. Lula, nomeou Marina Silva, uma liderança histórica do movimento seringueiro, como Ministra do Meio Ambiente, e manteve Mary Allegretti à frente da Secretaria de Coordenação da Amazônia. No entanto, as políticas desenhadas para o desenvolvimento da região amazônica mantiveram muitos dos mesmos aspectos das políticas governamentais anteriores, baseadas em investimento na construção de infraestrutura - estradas, barragens e linhas de transmissão.

Para os seringueiros particularmente, a consequência das prioridades políticas estabelecidas pelo governo foram o enfraquecimento de Marina Silva e, consequentemente, do Ministério do Meio Ambiente, e da Secretaria de Coordenação da Amazônia. Esse fato levou à demissão de Mary Allegretti e, ao mesmo tempo, à demissão de Atanagildo de Deus, titular do CNPT. Esse cenário levou a uma perda significativa da capacidade do CNS de influenciar diretamente a formulação de políticas públicas.

Por outro lado, neste período, o CNS ganhou outros espaços que não acessava anteriormente, tais como a participação no Conselho Nacional do Meio Ambiente, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, Comissão Nacional da Biodiversidade, entre outros. Além disso, o CNS teve grande incidência em instituições do governo ligadas às políticas setoriais de educação, saúde, moradia, crédito, entre outras. Ainda, é nesse período que o número de Resexs criadas na Amazônia cresce substancialmente, com a criação do Programa Áreas Protegidas da Amazônia. Enfim, o CNS conviveu em um cenário de perdas e ganhos de espaço político, no qual houveram expressivos avanços de inclusão das suas principais demandas.

Em seu segundo mandato, em 2007, o governo Lula lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O programa baseava-se na construção e melhoria de infraestrutura. Como aconteceu historicamente, esses projetos ameaçaram diretamente os territórios dos povos indígenas e comunidades tradicionais locais.

Analisando a conjuntura política, o movimento decidiu ressignificar sua luta pelas Resexs. Em 2007, o CNS, o Grupo de Trabalho da Amazônia (GTA) e a Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (COIAB) decidiram refundar a Aliança dos Povos da Floresta (APF), conforme apontou uma liderança do CNS do estado do Amapá:

Uma certa fase do governo Lula já havia passado e percebemos que a agenda ambiental não era uma prioridade para o governo. Sentimo-nos maltratados, porque esta agenda não é a agenda das populações tradicionais, e decidimos trazer de volta a aliança. Acredito que a aliança surgiu no momento certo, porque agora estamos com os mesmos problemas que tínhamos no passado, problemas que foram a razão pela qual a aliança foi formada da primeira vez [...].

A Aliança dos Povos da Floresta, novamente formada, teve como principal objetivo lutar pela conservação da floresta amazônica e pela melhoria da qualidade de vida dos povos e comunidades tradicionais por meio do referencial sobre mudanças climáticas e Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), conforme apontado por um líder do CNS do estado do Amazonas:

[…] Então decidimos usar como tema principal em nossas discussões as ideias que estavam na mídia e aumentar a conscientização do público em geral. Percebemos que a mudança climática era o tema principal e ganhou um lugar central em nosso discurso. Dessa forma, nos tornamos o primeiro grupo na Amazônia brasileira a protestar contra as mudanças climáticas e pedir uma discussão aberta com o governo em diferentes níveis [...].

Além disso, a Aliança dos Povos da Floresta alegou que os povos indígenas e comunidades tradicionais devem ser remunerados de forma justa pelos serviços ambientais que prestam ao Brasil e ao Mundo, por seus esforços na conservação da região. Assim, trouxeram o tema de PES como uma de suas principais demandas. Essa nova abordagem adotada e demandada gerou conflitos dentro do movimento social, mostrando os dilemas do grupo. No topo, os dirigentes nacionais exigiam PES. Na base, os líderes locais e os associados exigiam melhorias de saúde, educação, políticas econômicas para produtos florestais, reforma agrária e criação de mais Resexs. As táticas empregadas por cada grupo também diferiam. Os líderes de nível nacional buscavam usar táticas menos perturbadoras, como conversas com funcionários do governo, enquanto os líderes locais buscavam o uso de estratégias mais diretas, como protestos, manifestações e ocupação de instituições públicas. Os conflitos que surgiram expuseram as repercussões da relação estabelecida entre o movimento dos seringueiros e o Estado. Enquanto um líder da Aliança dos Povos da Floresta apontou que “precisamos estabelecer alguns marcos regulatórios para universalizar o programa [PSA] para todos os povos da floresta brasileira no sentido de compensar essas comunidades pelos serviços que vêm prestando”; um representante local apresentou uma ideia contrária: “não precisamos de ‘ bolsa floresta’ ; precisamos de acesso a escolas, saúde, educação para desenvolver nossa cidadania, nossa cultura. Porque o que precisamos é desenvolver nossas reservas extrativistas, não a caridade de nenhum governo”.

À primeira vista, parece que os representantes locais e as lideranças nacionais definem de forma diferente as principais reivindicações do movimento social dos seringueiros. No entanto, estes últimos, como empreendedores de movimentos sociais, têm uma posição estratégica em relação ao acesso a informações e aliados de diferentes ambientes e, consequentemente, podem identificar tendências políticas emergentes, utilizando ideias e conceitos como meio para mobilizar representantes locais e potenciais aliados, e neutralizar potenciais adversários. Portanto, pode ser que a demanda de PES seja apenas uma demonstração de tal estratégia. Assim, verifica-se que a exigência de PSA num referencial sobre aquecimento global e mudanças climáticas tem sido utilizada pelos líderes nacionais, não só como alternativa à falta de políticas para as atividades florestais, mas também como meio para recuperar a sua legitimidade e capacidade de influência na construção de políticas públicas.

Além disso, após os primeiros conflitos, os líderes nacionais rapidamente identificaram a necessidade de promover uma mudança de escala para baixo sobre a abordagem principal e a fonte das demandas que eles haviam articulado, como articuladores bilaterais, que ainda deveriam ser reconhecidas e adotadas pelos líderes locais, como apontado por um dirigente da APF: “Essa aliança não pode ser uma aliança apenas entre os dirigentes das organizações; trabalharemos para mobilizar nosso povo; a base do nosso movimento deve estar envolvida e ter claro que estamos nos mobilizando novamente”.

O dilema enfrentado pelo movimento era como direcionar os esforços e os escassos recursos para realizar as duas ações: fortalecer a base e, ao mesmo tempo, manter sua capacidade de influenciar o desenho de políticas públicas no país. As oportunidades e alianças políticas construídas pelo movimento dos seringueiros lhes proporcionaram recursos para otimizar suas demandas e ganhar visibilidade suficiente para se projetarem como atores políticos.

No entanto, eles estabeleceram uma forte coordenação que lhes permitiu ampliar sua rede de aliados e realizar alguns importantes processos de intermediação, reivindicações e mudança de identidade. Nos processos de intermediação, foi importante o relacionamento vertical estabelecido com aliados estrategicamente importantes, assim como a construção de alianças horizontais. O fortalecimento de vínculos com movimentos sociais do mesmo nível de atuação foi importante para conferir legitimidade. O uso de uma abordagem ampla foi importante na mudança de identidade e na realização de uma mudança de escala bem-sucedida.

A tentativa de realizar uma nova mudança de escala para cima foi bloqueada pelas tensões dentro dos movimentos e pela percepção entre as lideranças da necessidade de realizar uma mudança de escala para baixo para trazer as lideranças locais para o mesmo lugar. Apesar das semelhanças entre os dois processos de mudança de escala realizados pelas lideranças, a mudança de escala para baixo parece ser mais custosa do que a mudança de escala para cima realizada anteriormente, considerando a grande estrutura desenvolvida pelo movimento social e a falta de recursos. A adoção da abordagem ampla relacionada ao aquecimento global e PSA pareceu ser uma oportunidade de acesso a recursos que poderiam ser úteis para aliviar as tensões internas do movimento.

Caminhos divergentes: conquistas e demandas

Para entender melhor a institucionalização de uma política pública proposta pelo movimento dos seringueiros e seus impactos no próprio movimento, é importante considerar e compreender o que as lideranças do movimento social identificam como as principais conquistas do movimento, desde o seu surgimento. A percepção das lideranças sobre as conquistas é importante porque projeta ideias sobre a relação com o Estado, e revela os resultados do estabelecimento de vínculos entre eles. Quando questionados sobre os resultados mais importantes para o movimento dos seringueiros, a principal e mais comum resposta entre as lideranças do movimento está relacionada à criação das Resexs, e sua transformação em políticas públicas, como destacou um dirigente do CNS do estado do Pará:

Acredito que o reconhecimento da nossa territorialidade pelo governo federal foi um dos nossos maiores avanços. Nenhum outro grupo tem tantos territórios quanto nós, extrativistas e indígenas. É muita terra! Mas ainda temos muitos camaradas na floresta que não têm segurança de suas terras. Temos mais de cem demandas [para criação de reservas extrativistas] apresentadas por eles ao Instituto Chico Mendes de diferentes partes da Amazônia! Isto mostra como nossa luta foi importante [...].

Até dezembro de 2021, 76 áreas foram reconhecidas como Resexs pelos governos federal e estaduais, abrangendo uma área de mais de 14 milhões de hectares em 08 estados da Amazônia brasileira (Figura 2). Além disso, o modelo proposto pelos seringueiros se espalhou por todo o país e foi adotado por diferentes grupos sociais que têm sua vida baseada na coleta de produtos extrativistas para subsistência e como fonte de renda.

Figura 2
Número e área de Resexs federais e estaduais na Amazônia brasileira

O reconhecimento das Resexs foi seguido pela formalização e institucionalização dos movimentos sociais locais por meio da criação de associações locais. Em uma proposta para aumentar a autonomia dos grupos locais sobre seus territórios e aumentar a participação e representação dos moradores no processo decisório perante o estado, o movimento dos seringueiros enfatizou o papel das associações.

Há outras políticas públicas reivindicadas que foram reconhecidas pelas lideranças como importantes vitórias. O reconhecimento dos moradores de Resexs como beneficiários do Programa Nacional da Reforma Agrária, por exemplo, deu-lhes acesso a diversas linhas de crédito que se destinam à construção de casas e aquisição de materiais para geração de renda e subsistência das famílias. Em muitos casos, o principal motivo para a formação de uma associação era ter acesso a políticas públicas, como apontou um presidente de uma associação local de Resex no Maranhão:

O povo hoje reconhece a importância da associação na reserva extrativista. Através da associação, eles podem ter acesso a projetos, a recursos para melhorar de vida. Antes da criação da associação, os pescadores não tinham acesso a nenhum tipo de crédito governamental. Hoje está chegando o crédito para o pescador, para ele comprar um barco, uma rede de pesca. Eles podem ter uma casa decente para morar. É uma vantagem para nós.

Outra conquista apontada pelas lideranças do movimento dos seringueiros como importante é a ocupação de cargos na política dominante, como forma de acessar financiamentos governamentais e influenciar no desenho de políticas públicas, como ilustra um ex-presidente do CNS do estado do Acre:

O movimento mudou, e teve diversas conquistas tão importantes quanto a segurança da terra. A busca por outros espaços da sociedade a serem ocupados por lideranças, como o parlamento e o poder executivo para fortalecer a luta foi uma vitória. Foi uma conquista que aconteceu muito em diferentes partes da Amazônia [...].

Outra conquista apontada pelas lideranças do movimento dos seringueiros é o intercâmbio cultural promovido pelo grupo, no entendimento pela sociedade e pelo estado dos temas relacionados aos principais referenciais utilizados pelo movimento social. Algumas das principais reivindicações e abordagens utilizadas pelo grupo desde o surgimento do movimento, como a participação popular na formulação de políticas socioambientais, a importância de considerar fatores culturais e sociais na criação de áreas protegidas e a formulação de políticas específicas para os povos da floresta, influenciou a adoção desses conceitos no desenho das políticas posteriores, como podemos perceber no discurso de uma das lideranças do CNS:

A maior mudança, a maior conquista foi que o movimento ganhou visibilidade e a sociedade passou a nos conhecer. Hoje você vê os debates nas escolas, as crianças falando sobre os seringueiros, a consciência ambiental que a gente trouxe. Quando começamos a falar sobre desenvolvimento sustentável ninguém falava disso. Nós fomos os primeiros [...].

Assim, essas conquistas, reconhecidas pelas lideranças do movimento dos seringueiros, incluem conquistas relacionadas à relação dos movimentos sociais com o Estado, o preenchimento de cargos políticos na política dominante e nos órgãos estatais, o reconhecimento pela sociedade mais ampla de seu papel como atores sociais e a aceitação mais ampla das estruturas usadas por eles.

Analisando as demandas apresentadas por lideranças de associações locais como as mais importantes para os moradores das Resexs, as mais citadas foram o apoio à comercialização da produção, infraestrutura - que inclui postos de saúde e escolas, e regularização fundiária por meio de Concessões de Uso (CDRU). Essas reivindicações, além da criação das Resexs, são as mesmas desde a formação do movimento social. Isso levanta uma questão sobre a eficácia do movimento social para pressionar o Estado a atender sua demanda no nível local, como expresso por um líder do CNS:

Conseguimos a criação de muitas reservas extrativistas, mas o povo ainda está lá sem escola na comunidade, sem postos de saúde, sem apoio para vender seus produtos [...]. Então nós reconhecemos as demandas das associações locais, dos moradores das reservas extrativistas, mas temos que usar um discurso mais convincente. Você sabe quantos grupos estão reivindicando terra, saúde e educação na Amazônia atualmente? A maioria deles! […].

É importante destacar nesse discurso que os dirigentes do CNS reconhecem as principais demandas das associações locais e, consequentemente, dos moradores, mas acreditam que a apresentação dessas reivindicações demandas deve fazer parte de uma estratégia maior de convencimento de diferentes públicos para apoiarem demandas do movimento. Os dirigentes do CNS têm se tornado ativistas bilaterais, uma vez que têm de atuar em diferentes âmbitos - local, nacional e, em alguns casos, internacional.

Considerando a percepção das lideranças sobre as conquistas do movimento, as escolhas de estratégias e reivindicações, parece que nas diferentes instâncias do movimento a relação com o Estado foi vista como elemento fundamental das conquistas do movimento. A principal consequência dessa percepção é a atenuação nas estratégias escolhidas pelo movimento social, das mais disruptivas às mais convencionais, ainda que as estratégias disruptivas ainda sejam utilizadas em contextos e momentos específicos.

Considerações finais

O estudo contribui para a literatura sobre dinâmicas de movimentos sociais, mostrando como um mesmo movimento social em diferentes períodos de sua trajetória pode realizar diferentes estruturas e abordagens de atuação. O caso da institucionalização de uma política pública que propuseram e o resultado do alcance de seus objetivos sugere que a ampliação de um movimento social pode provocar tensões entre suas principais lideranças, sem implicar em sua desmobilização.

À primeira vista, as mudanças de escala realizadas pelo movimento dos seringueiros nos dois momentos - do local para o internacional nos anos 1990 e do internacional para o local nos anos 2000 - parecem muito semelhantes. Em ambos os casos eles realizaram um processo de mudança de escala, tendo a dinâmica de cada uma das etapas influenciada pela direção da ação (para baixo e para cima). No entanto, o fato de que na segunda mudança a mobilização ter sido iniciada em um nível superior e com envolvimento ativo das lideranças nacionais; demostra o ativismo bilateral que realizaram, com o acúmulo de papéis tanto como coordenadores quanto como intermediários.

A trajetória do movimento foi marcada pelo dilema de tentar estabelecer uma relação próxima com o Estado e também manter sua autonomia política. A proximidade com o Estado foi importante para garantir ampla participação na formulação de políticas públicas, ter acesso a recursos econômicos e, consequentemente, fortalecer o movimento.

Assim como o movimento dos seringueiros buscava uma forma de concretizar suas reivindicações, o Estado buscava diminuir a pressão do movimento social e assegurar o consentimento às ações estatais. O poder econômico como principal provedor de recursos para o movimento era a melhor forma de o Estado obter a aceitação de suas ações.

O poder econômico do Estado como principal provedor de recursos econômicos parece ser um fator forte na mudança da dinâmica dos movimentos sociais, que passaram por grandes dilemas. A consequência da dependência econômica do Estado não representa necessariamente a desmobilização, mas certamente mudanças nas estratégias do grupo para impulsionar suas reivindicações.

O caso do movimento dos seringueiros na Amazônia brasileira, e as mudanças no movimento relacionadas à conquista de suas reivindicações, bem como a relação estabelecida com o estado em sua trajetória analisada, contribuem para nossa compreensão sobre a dinâmica dos movimentos sociais na América Latina.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  19 Fev 2024
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  13 Abr 2022
• Aceito
  22 Jun 2023