Pobreza Energética: Conceptualización y su Vínculo con la Exclusión. Breve Revisión para America Latina

Resumen

La energía es un insumo crítico de todo sistema económico social y un punto central del desarrollo sustentable. Las privaciones en el acceso y calidad de los servicios energéticos se denomina pobreza energética. Cuando las privaciones se sostienen en el tiempo dan lugar a procesos de exclusión, constituyendo un limitante para el desarrollo de las economías que lo padecen. El presente trabajo se propone ahondar en la discusión conceptual de la pobreza y la exclusión energética y los antecedentes de su medición, así como su vínculo con la Transición Energética Justa. Se exploran estadísticas descriptivas para evaluar la situación de la región latinoamericana. Se concluye que las limitaciones en el acceso a servicios energéticos básicos son significativas, afectando más severamente a la población de países con bajo nivel de producto y menos favorecida socioeconómicamente.

Palavras clave:
Pobreza energética; Exclusión social; Desarrollo Sostenible; Latinoamérica

Abstract

Energy is a critical input for any socioeconomic system and it has become a central point in sustainable development worldwide. Energy deprivation in its various degrees has given rise to the term Energy Poverty. The deprivations in access and quality of energy services sustained over time are elements that generate social exclusion processes and limit the development of the countries with these characteristics. The aim of this paper is to deepen the conceptual discussion of energy poverty and exclusion and the background regarding its measurement, as well as its link with the Just Energy Transition. Descriptive statistics are explored to assess the situation in the Latin American region. It is concluded that the limitations in access to basic energy services are significant, affecting more severely the population of countries with a low level of output and less socioeconomically favored.

Keywords:
Energy Poverty; Social exclusion; Sustainable Development; Latin America

Resumo

A energia é um insumo crítico de todo sistema econômico social e um ponto central do desenvolvimento sustentável. As privações de energia em seus vários gradientes dão origem ao conceito de Pobreza Energética. Quando as privações se mantêm ao longo do tempo, dão origem a processos de exclusão, constituindo uma limitação para o desenvolvimento das economias que dela sofrem. Este artigo tem como objetivo aprofundar a discussão conceitual sobre a pobreza e exclusão energética e os antecedentes de sua medição, bem como sua vinculação com a Transição Energética Justa. Estatísticas descritivas são exploradas para avaliar a situação na região da América Latina. Conclui-se que as limitações no acesso aos serviços básicos de energia são significativas, afetando de forma mais severa a população de países com baixo nível de produção e menos favorecidos socioeconomicamente

Palavras-chave:
Pobreza energética; Exclusão social; Desenvolvimento Sustentável; América Latina

Introducción

La energía es un insumo crítico de todo sistema económico social y un punto central del desarrollo sustentable, por su impacto ambiental y su incidencia en las demás dimensiones relevantes de la vida humana (UN-ENERGY, 2007). Así lo muestra la iniciativa “Energía Sostenible para todos” (SE4All) y el establecimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), impulsados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El objetivo más relacionado con la temática es el de Energía Asequible y no Contaminante para satisfacer las necesidades humanas básicas, a costos asequibles y que incluyen la electricidad y equipamiento como las estufas para cocinar. Sin embargo, al ser la pobreza energética un fenómeno multidimensional, se vincula con otros objetivos como Fin de la Pobreza, Salud y Bienestar, Reducción de las Desigualdades, Ciudades y Comunidades Sostenibles, Acción por el Clima, Vida de Ecosistemas Terrestres, entre otros.

En la actualidad, 1.300 millones de personas en el mundo (17%) no tienen acceso a la electricidad y 2.700 millones (36%) dependen del uso de la biomasa para cocinar. La pobreza energética tiene implicancias importantes sobre la salud, la economía y el ambiente. En 2012, 4,3 millones de personas murieron prematuramente por la contaminación del aire debido al uso de combustibles sólidos para cocinar (JACINTO et al., 2018). La energía es considerada un bien social que aumenta el bienestar (RECALDE; GUZOWSKI, 2016) y su provisión es esencial para la organización económica, social y ambiental y los procesos de desarrollo e inclusión social (ROJAS; IBÁÑEZ MARTÍN, 2016).

Los aspectos económicos y medioambientales del desarrollo se ven afectados por la exclusión y la desigualdad, generando costos para quienes las padecen y afectando globalmente a la sociedad. El progreso en las condiciones de vida de la población es indispensable para lograr el desarrollo económico sostenible. Éste último se asienta en las dimensiones social, económica y ambiental, altamente interrelacionadas: se verifica un círculo de causalidad entre privaciones presentes en las tres dimensiones (MAIDANA et al., 2017).

De allí se desprende que analizar la situación energética de la población es un aspecto esencial para explicar los procesos excluyentes y las políticas pertinentes de ser aplicadas en un sistema socioeconómico puntual. Debido a que el progreso y el desarrollo social están inevitablemente ligados al acceso energético y al consumo de energía de forma intensiva (DAY et al., 2016), la discusión se centra en cuáles son las fuentes de energía óptimas. En este camino, Beuermann et al. (2012) y Pereira et al. (2010) sostienen que reducir la pobreza y las limitaciones de servicios energéticos incide de forma sustancial en las privaciones de otras dimensiones relevantes en la generación de exclusión.

Es en este contexto es que las políticas de mitigación en el sector energético y el concepto de Transición Energética cobran vital importancia. Grübler (2012) destaca que el mundo debe evolucionar hacia la próxima transición energética, pues los sistemas energéticos en su configuración actual no son sustentables desde la perspectiva ambiental, económica y social. Se entiende por transición energética a todo cambio del sistema energético desde un estado a otro en un momento del tiempo y en un espacio determinado (GRÜBLER, 2012). Bajo esta visión amplia, surge el concepto de Transición Energética Justa (JET): es aquel sendero en el cual existe una reconciliación entre las necesidades materiales de los sectores más pobres y la meta de alcanzar los objetivos de mitigación del cambio climático (JAKOB; STECKEL, 2016). La JET asegura la sustentabilidad ambiental, genera empleo decente y trabaja en la inclusión social y erradicación de la pobreza (Smith, 2017).

Por lo anteriormente expuesto, el presente trabajo tiene el objetivo de realizar una revisión narrativa de la definición de pobreza energética y los diversos indicadores utilizados para mensurarla. Adicionalmente, se realiza un análisis descriptivo de la relación entre pobreza energética y exclusión social, y el efecto del fenómeno sobre el desarrollo de las economías. Finalmente, a partir de un análisis de estadísticas descriptivas y antecedentes, se indaga preliminarmente sobre la situación de la pobreza energética en América Latina y se interpretan estos resultados a la luz del concepto de Transición Energética Justa. Quedando pendiente, para futuras investigaciones, un abordaje de los fenómenos desde el punto de vista econométrico y causal.

A tal fin el trabajo se estructura de la siguiente manera. Luego de la introducción, en la sección II se aborda la revisión y debate sobre los concepto de pobreza energética y exclusión social. En la sección III, se analizan las estadísticas descriptivas para América Latina. Finalmente, en la sección IV, se presentan las conclusiones y reflexiones finales.

Pobreza energética, exclusión social y desarrollo: conceptualización y relaciones

Analizar la situación de la población respecto a sus privaciones energéticas es un aspecto esencial para explicar procesos excluyentes y evaluar la pertinencia de las políticas (SCHAUBE et al., 2018). Rojas e Ibáñez Martín (2016, pp.123) definen el acceso energético como “el alcance a servicios energéticos limpios, confiables y asequibles para cocinar y para calefacción, el alumbrado, las comunicaciones y los usos productivos. La falta de acceso es reconocida como pobreza energética y las personas que la padecen pertenecen a los sectores denominados vulnerables”.

De allí se desprende la relevancia del concepto de pobreza energética. El mismo fue impulsado en la década del 80 en Inglaterra, sin embargo, aún se debate sobre su significado y los indicadores para mensurarlo (ROMERO et al., 2018). Un primer aporte en la temática adopta el enfoque de subsistencia y toma la definición de pobreza propuesta por Rowntree (1901) “un hogar es pobre cuando sus ingresos no alcanzan a cubrir una serie de satisfactores básicos necesarios para mantener la eficiencia física de las personas”. Bajo esta perspectiva, también adoptada por el Consejo Económico y Social Europeo (CESE), se define la pobreza en combustible a partir de la estimación de una línea de pobreza utilizando un umbral de temperatura que garantice el confort térmico y el porcentaje del ingreso destinado al gasto de combustible requerido para alcanzar dicho nivel (GARCÍA OCHOA, 2014). Otro enfoque define a un hogar como pobre si su gasto en servicios energéticos supera al 10% de los ingresos totales (BOARDMAN, 1991; FOSTER et al., 2000). Heindl (2015) caracteriza a un hogar como energéticamente pobre si, luego de descontar el resto de los costos de vida, no puede costear sus requerimientos energéticos. Hills (2012) considera pobre energético a aquel hogar que tiene ingresos por debajo de la línea de pobreza y sus requerimientos energéticos superan el umbral monetario establecido.

Algunos trabajos (WHYLEY; CALLENDER, 1997; HEALY; CLINCH, 2002), cuestionan el enfoque de subsistencia sobre la pobreza de combustible. La crítica se basa en la dificultad metodológica de obtener datos precisos sobre la temperatura de confort en las viviendas, el tiempo de ocupación de las personas que las habitan y tipo de ingreso del hogar. Surgen así definiciones más amplias de pobreza energética, considerando la falta de acceso a fuentes modernas y limpias de energía (UNDP, 2005). Modi et al. (2005) definen como pobre a aquel hogar que no puede acceder a los servicios energéticos básicos necesarios para combatir la condición de pobreza. Desde esta perspectiva, se considera a la energía y los servicios energéticos como insumos fundamentales para el desarrollo de capacidades personales.

Otra alternativa es propuesta por Healy y Clinch (2017), en la que se incorporan aspectos subjetivos al concepto de pobreza de combustible. Healy (2004) desarrolla un índice sintético de privación relativa para medir la pobreza de combustible, compuesto por tres indicadores objetivos y tres subjetivos. Los primeros abordan las condiciones y equipamiento de la vivienda mientras que los subjetivos captan si las personas sienten algún tipo de privación en sus necesidades energéticas. En el mismo camino, Dehays y Schuschny (2018) proponen una serie de indicadores para evaluar el grado de desigualdad social respecto al acceso, utilización y consumo de energía en los hogares.

Desde esta perspectiva, se considera a la energía y los servicios energéticos como drivers fundamentales para el desarrollo de capacidades secundarias en el esquema propuesto por Sen (1979)¹. En este sentido, Smith y Seward (2009) clasifican a las capacidades entre básicas o secundarias, las últimas son las precursoras para la satisfacción de las primeras y constituyen los mecanismos actualizadores de capacidades. Entonces, la pobreza energética se define como la imposibilidad de desarrollar capacidades esenciales como consecuencia directa o indirecta de un acceso ineficiente (o falta de) a fuentes y servicios de energía confiables, seguras y sostenibles (SOVACOOL et al., 2014).

En un desarrollo conceptual reciente González-Eguino (2015) define la pobreza energética a partir de tres aproximaciones alternativas pero complementarias. Estas aproximaciones se enfocan en el acceso a la energía considerando tres umbrales: tecnológico, con foco en el acceso a servicios energéticos modernos; físico, se estima el consumo de energía mínimo asociado a las necesidades básicas; económico, estableciendo un porcentaje máximo del ingreso que sería razonable destinar al gasto energético.

Según CAF (2013) la pobreza energética afecta un gran número de personas y familias. Los hogares más susceptibles frente a esta situación son aquellos que presentan bajos ingresos junto con un grado adicional de vulnerabilidad (vejez, discapacidad y monoparentales). Además, los hogares vulnerables están más expuestos a carencias frente a condiciones climáticas adversas (frio, calor, humedad ambiente) debido a que disponen de sistemas de calefacción o refrigeración inadecuados y un pobre aislamiento.

Las personas pobres energéticas no suelen reconocerse como tal. La iniciativa de la Unión Europea, lista una serie de situaciones que los pobres energéticos mencionan: incapacidad de pagar las facturas de energía y/o las deudas al suministrador; desconexión o amenaza de desconexión; desconexión voluntaria como resultado de una percepción de sobre consumo energético; problemas de salud relacionados con las malas condiciones que presenta el hogar y como consecuencia del frío y la humedad; hogares con problemas de eficiencia energética.

En la Tabla N° 1 se resumen los enfoques de pobreza energética revisados, clasificándolos según su foco de análisis.

Tabla N° 1
Clasificación de los enfoques de pobreza energética

Foco del análisis	Pobreza energética: conceptualización	Principales referentes
Participación del gasto energético en ingresos	Asociado a un nivel insuficiente de ingresos para afrontar gastos en energía. Puede incluir la determinación de una línea de pobreza o umbral en base a la determinación requerimientos energéticos para mantener un nivel de calidad de vida dado.	Boardman (1991) CESE Foster et al. (2000) Heindl (2015) Hills (2012) Rowntree (1901)
Servicios energéticos	Basada en el acceso a los servicios energéticos, más allá del gasto en energía. Adquieren un rol preponderante las nuevas y modernas fuentes de energía.	Healy y Clinch (2002) Modi et al. (2005) Whyley y Callender (1997)
Percepción	Se combinan aspectos objetivos (respecto de las condiciones de la vivienda) y subjetivos (cómo se sienten las personas) en la medición, para incorporar percepciones.	Dehays y Schuschny (2018) Healy (2004) Healy (2017)
Multidimensional	Se incorporan diversas dimensiones, tales como tecnológica, física (vinculada al consumo energético) y económica.	Iniciativa de la Unión Europea González-Eguino (2015)

• Fuente: elaboración propia.

Como se puede observar, al igual que en otros fenómenos, los enfoques han evolucionado y modificado aquello que se considera relevante. Las posturas más sencillas se concentran en el gasto en energía y su relación con los ingresos del hogar. Con una visión más amplia, surgen los enfoques que abordan la importancia del acceso a los servicios energéticos, aspecto que supera al gasto en energía. Por otro lado, se encuentran abordajes aún más complejos que incorporan múltiples dimensiones y las cuestiones relativas al tiempo y la percepción de los agentes.

Según Bellver (2015) hay dos consecuencias fundamentales de la pobreza energética: los problemas de salud y los de exclusión social. Numerosos trabajos abocan sus esfuerzos para definir la exclusión social y encontrar sus determinantes. No obstante, como afirma Fabre (2000), no existe una definición universalmente aceptada del concepto. Los antecedentes ponen en evidencia ciertas características centrales del fenómeno de exclusión (ATKINSON; HILLS, 1998; TSAKLOGLOU; PAPADOPOULOS, 2002; CASTELLS, 2004; JIMÉNEZ RAMÍREZ, 2008; IBÁÑEZ MARTIN; LONDON, 2018). Entre ellas se destaca la multidimensionalidad, debido a la gran cantidad de dimensiones que intervienen en la generación y reproducción de persistencia en las privaciones. El carácter relativo, pues la exclusión depende de lo que se considere relevante de conseguir e igualar en un momento y población determinados; dinámico, es un proceso que se desarrolla a lo largo del tiempo. La exclusión implica el pasado, el presente y el futuro, para Castells (2004) quienes hoy pueden ser juzgados como excluidos podrán no serlo mañana, dependiendo de las privaciones o privilegios que posean en diversas dimensiones. Su condición de multinivel, ya que no es un concepto agregado y puede evaluarse en una persona, un grupo de personas, hogares, barrios, etc.; de agencia, pues la exclusión depende de la interacción de los individuos, las políticas, entre otras cuestiones. La condición de excluido no depende la persona en sí misma, sino que algo o alguien intervienen en el resultado. La característica relacional, refiriéndose a los vínculos sociales que se ven fragmentados en un proceso de exclusión (TSAKLOGLOU; PAPADOPOULOS, 2002).

Dentro de los antecedentes, uno de los puntos de disenso se refiere a cuáles son las dimensiones relevantes para explicar los procesos de exclusión social en las sociedades modernas, aunque la multiplicidad de esferas es reconocida por todos los autores (IBÁÑEZ MARTIN; LONDON, 2018). A su vez, la relevancia relativa de las dimensiones es otro punto en discusión: un grupo de autores sostiene que la incidencia de las dimensiones es igualitaria, otro conjunto postula que hay una dominancia de ciertas cuestiones en la generación de procesos excluyentes y, por último, otros plantean que hay dimensiones de jerarquía primaria y secundaria en función de las capacidades que colaboran a desarrollar (BURCHARDT et al.,1999). Finalmente, en el tratamiento de la exclusión como fenómeno dicotómico también hay desacuerdo. Un conjunto de autores sostiene que existe una línea precisa que separa a los excluidos, mientras que otros piensan la exclusión como un fenómeno de matices o grados.

Entonces, la exclusión social puede definirse como la persistencia de privaciones en dimensiones relevantes para el normal desarrollo de la vida en sociedad, en un momento y espacio determinados (IBÁÑEZ MARTIN, 2017). El fenómeno puede sintetizarse en la existencia de fallas de funcionamiento que conllevan a que las personas que la padecen no desarrollen las capacidades necesarias para elegir entre diferentes estilos de vida (SEN, 1999). Las características intrínsecas de la exclusión dificultan el desarrollo de indicadores que permitan la medición y, como sostiene Bauman (2012), debe evitarse la multiplicación indefinida de esferas si se busca una medida para un fenómeno altamente complejo. La mayor parte de los trabajos analizan las dimensiones “tradicionales” de los procesos de exclusión, como educación, trabajo, condiciones de salud, entre otras. Sin embargo, en las últimas décadas nuevas dimensiones (ambiental, energética, autopercepción, brecha digital, participación) han tomado un rol protagónico (IBÁÑEZ MARTIN; LONDON, 2017).

Una economía que padece de exclusión será una economía que presente problemas en su funcionamiento. Los individuos socialmente excluidos se desenvuelven de manera disfuncional en el entramado social, con afecciones en su capacidad de producir, intercambiar, relacionarse y tomar decisiones. La desigualdad y la exclusión son patologías sociales que ponen un obstáculo al desarrollo y al crecimiento económico (RAY, 2002), porque paralizan la dinámica central del desarrollo individual y social. Ambos fenómenos degradan la integridad social y rompen con los círculos virtuosos de construcción ciudadana, los sistemas de salud y educación. Así, la exclusión social entendida como la generalización y persistencia de la vulnerabilidad para amplios grupos sociales, promueve la búsqueda de alternativas de sobrevivencia informales e ilícitas (VITE PÉREZ, 2011).

Esta posición es compartida por Myrdal (1957), quien concuerda que la desigualdad y la exclusión son factores desencadenantes de círculos viciosos de desarrollo y decadencia social. En el mismo camino, la OEA (2014) propone tratar la desigualdad como una variable que incide sobre el crecimiento y el desarrollo, dado que es inadecuado evaluar los procesos sin entender los mecanismos que los generan. El desarrollo observado en diversos países no puede caracterizarse como inclusivo si gran proporción de la población vive en el “medio frágil”-no son pobres ni excluidos, pero no gozan de la seguridad social, económica, política, institucional (op. cit).

La pobreza y la exclusión representan una dificultad para las dimensiones económica y medioambiental del desarrollo, no sólo implican costos personales para quienes los padecen, sino que afecta a la sociedad como un todo. El progreso en las condiciones de vida de la población es indispensable para lograr un desarrollo sostenible. Éste se asienta en las dimensiones social, económica y medioambiental que están altamente interrelacionadas: la privación en una de ellas genera y promueve dificultades en otra (GONZÁLEZ- ORTIZ; MORALES-PÉREZ, 2015).

Entonces, las privaciones en la dimensión energética podrían ser determinantes de los procesos de exclusión social y, por tanto, un condicionante central en el grado de desarrollo. Tal como ha sido mencionado, la dimensión ambiental y, particularmente, la energética ha tomado relevancia central en la determinación del bienestar y las privaciones de la población moderna (IBAÑEZ MARTIN; MAIDANA; GUZOWSKI, 2019). En este sentido, Tirado Herrero et al. (2016) sostienen que hay efectos micro y macro de la pobreza energética en las distintas dimensiones relevantes.

A nivel macroeconómico, estrechamente relacionado con el objetivo del trabajo, diversos autores han señalado la correlación existente entre Índice de desarrollo humano (IDH) y niveles de consumo energético (gráfico Nº1). Por ejemplo, Kozulj (2011) encuentra que en América Latina a mayor consumo energético (kep por persona), mayor es el grado de desarrollo humano. En el mismo sentido, García Ochoa (2014) sostiene que superar la pobreza y mejorar los niveles de desarrollo humano es una meta que debe ir acompañada con el aumento en el consumo de energía per cápita. En suma, el acceso universal a la energía es necesario para aliviar la pobreza, mejorar la prosperidad económica, promover el desarrollo social y mejorar la salud humana y el bienestar (GEA, 2012). Coincidiendo Velo García (2005) sostiene la existencia de una relación estrecha entre el acceso a fuentes limpias y modernas de energía y las distintas aristas del desarrollo humano, que se interrelacionan generando un círculo virtuoso. Entre los efectos positivos se encuentra la reducción del costo de los servicios de energía, liberando recursos financieros y humanos, especialmente de mujeres, para otras actividades o gastos importantes, como la educación, la compra de alimentos de mejor calidad y la expansión de actividades generadoras de ingresos (GEA, 2012).

De esta forma, la energía ha adquirido un rol clave en el desarrollo y, por tanto, en las acciones de desarrollo mundial (BANCO MUNDIAL et al., 2019). El principal antecedente fue la incorporación de la energía en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que ha sido prolongado en el tiempo a través de su contemplación en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), mencionados anteriormente. Para 2030 el mundo se propone alcanzar el “acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos” (ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS, 2012). De todo lo anterior resulta claro que el acceso a fuentes modernas de energía es un requisito esencial para mitigar la pobreza, promover el crecimiento económico, crear oportunidades de empleo, facilitar la prestación de servicios sociales, mejorar los niveles de educación de la población más desfavorecida y, en general, promover el desarrollo humano.

América Latina y la pobreza energética

Tal como se mencionó al inicio de este trabajo, la energía cumple un rol clave en el proceso de desarrollo de un país, destacando la relevancia de la cobertura de los servicios energéticos (calefacción, cocción, iluminación, refrigeración). La falta de abastecimiento genera efectos directos sobre el bienestar de todos los agentes económicos, pero en mayor medida sobre los de menores ingresos (GUZOWSKI, 2016).

Según GEA (2012) en el planeta una de cada siete personas no tiene acceso a la electricidad. Además, alrededor de 2.700 millones de personas dependen de la biomasa tradicional (como leña, carbón y residuos agrícolas, incluido el estiércol animal) para cocinar y calentarse, y otros 400 millones cocinan y calefaccionan con carbón. Así, alrededor de tres mil millones de personas dependen de combustibles sólidos para cocinar y calefaccionarse. Mientras esto ocurre en el mundo, la situación en América Latina muestra que por un lado la cobertura eléctrica es muy elevada (el promedio regional supera el 90%) pero, por otro, hay grandes disparidades entre países. Así, entre 35 y 40 millones de personas siguen sin tener acceso a los servicios energéticos básicos (electricidad y combustibles modernos) necesarios para superar la condición de pobreza. En particular, casi el 75% de la población pobre y al menos la tercera parte de la población rural de la región no tiene acceso a la energía (CAF, 2013; CEPAL, 2013; REN 21, 2018).

Un indicador que permite analizar el perfil energético de los países es el Trilema Energético, que es una herramienta elaborada por el Consejo Mundial de la Energía. A través de este indicador se realiza un ordenamiento de países de acuerdo a su desempeño en tres ejes: seguridad energética, equidad energética y sustentabilidad medioambiental, igualmente ponderados. En relación a la equidad social se evalúa el acceso (a electricidad y cocción limpia); la calidad de la oferta; y la asequibilidad y competitividad. Los tres ejes constituyen el trilema y el desafío radica en mantener balanceadas las distintas dimensiones en un contexto de transición (WEC, 2018). Al explorar este indicador para los países de la región se destaca que Uruguay, Argentina, Costa Rica, Brasil, se encuentran entre los primeros 40 puestos del ordenamiento global, principalmente debido a un buen desempeño en la sustentabilidad ambiental². Sin embargo, la región enfrenta desafíos relacionados con la dependencia de la hidroenergía, la poca diversificación de las fuentes energéticas, la desigualdad en la distribución del ingreso y la utilización limitada de interconexiones e infraestructura de red (WEC, 2019).

Si se analiza la cobertura eléctrica en comparación con el el promedio mundial se observa que la región tiene un buen desempeño, es decir que la cobertura promedio de América Latina y el Caribe es elevada (Gráfico 1). En particular, los principales países de América del Sur tienen un nivel promedio de cobertura mayor que el promedio regional. Adicionalmente se observa una tendencia creciente de cobertura durante los 20 años analizados, alcanzándose en todos los casos valores superiores al 95%.

Gráfico Nº 1
Cobertura eléctrica - acceso a electricidad (% de población total)

Al igual que a nivel global, en la región se comprueba la relación positiva entre el consumo de energía por habitante y el nivel de desarrollo humano (Gráfico 2). Esto evidencia el rol preponderante que juega la energía como bien social y determinante del bienestar de las poblaciones en América Latina.

Gráfico N° 2
IDH y consumo de Energía por habitante: América del Sur

América Latina no es la excepción, las poblaciones pobres son las más afectadas por la pobreza energética y la privación en el acceso a los servicios y equipamientos. Como puede observarse en el Gráfico 3, según CEPAL en América del Sur la cobertura eléctrica es un factor diferencial entre poblaciones más ricas y más pobres. Si bien en América del Sur el acceso a la cobertura alcanza niveles elevados, dentro de la población que pertenece al quintil más bajo de la distribución del ingreso aproximadamente un 10% no posse acceso, mientras que en el último quintil no hay personas sin acceso. Adicionalmente, el acceso a equipamiento es sustancialmente diferente entre quintiles a pesar de en el gráfico se contemplan servicios energéticos básicos como refrigeración y la lavadora (por su aspecto sanitario).

Gráfico N° 3
Representación promedio de la inequidad en el grado de acceso al equipamiento según quintiles de población

Al analizar el gasto total destinado a los servicios energéticos para algunos países de la región, puede observarse un el comportamiento heterogéneo entre las economías y entre la población pobre y no pobre (Gráfico 4).

Gráfico N° 4
Porcentaje de gasto total en servicios energéticos por quintiles de ingreso

De forma general, en el Gráfico 4 se observa que en Uruguay los hogares destinan mayor proporción de su presupuesto a energía respecto de los hogares de otros países de la región (14% de los gastos de los hogares de menores ingresos y casi el 6% en los de mayores ingresos). Por el contrario, en Bolivia el acceso a energía es más equitativo (alrededor del 2% de los gastos del hogar, independientemente de nivel de ingreso). El caso de Honduras es llamativo, dado su comportamiento antagónico respecto del resto de los países analizados, aquellos de menores ingresos dedican menos del 1% mientras que los quintiles más ricos deben erogar alrededor del 4%.

En el caso particular de Argentina resulta interesante observar el descenso que tuvo el gasto en energéticos entre 2004 y 2012, debido (entre otros factores) a los subsidios del Estado Nacional. Por ejemplo, en el año 2004 los hogares argentinos se encontraban entre los que mayor porcentaje del ingreso debía dedicar a la energía (especialmente en los de menores ingresos), sin embargo, para la década siguiente estaban por debajo del promedio regional. Así en menos de 10 años, la proporción del presupuesto del hogar destinada a gas y electricidad disminuyó a la mitad. También se observa que la energía ocupa una menor proporción en el presupuesto de las familias al aplicarse una política de subsidios tanto en familias ricas como pobres. Sin embargo, esta cuestión no indica nada sobre la inclusión y la pobreza energética, como tampoco sobre la calidad y la cantidad de servicios energéticos a los que accede la población.

Adicionalmente, del trabajo de Margulis (2017) se desprende que Argentina evidencia un comportamiento muy desigual del gasto en energéticos entre los quintiles de la distribución del ingreso, no únicamente entre el 1 y 5. Este comportamiento también se evidencia en Brasil y Uruguay, mientras que México (sin llegar al extremo de Bolivia) tiene un comportamiento más parejo entre los quintiles analizados. De aquí podría sostenerse, al menos preliminarmente y reconociendo la necesidad de un análisis de mayor profundidad, que los países más ricos en energía son aquellos que presentan un comportamiento más equitativo en el gasto por hogar hacia servicios energéticos.

Por otro lado, según Ibáñez Martín, Zabaloy y Guzowski (2019) las privaciones en otras dimensiones relevantes de la vida social parecen tener relación con la privación energética de los hogares. Según los resultados de las autoras, la pobreza energética (en un grado muy severo) se evidencia en aquellos hogares que verifican privaciones habitacionales, educativas, laborales y de salud. Las autoras concluyen que la independencia de la pobreza energética respecto de la pobreza económica es al menos una cuestión pendiente de indagar.

Si bien los estratos pobres consumen menos cantidad de energía que el resto de los estratos sociales, gastan una proporción más significativa de su ingreso en satisfacer dicha necesidad. Las dificultades para acceder a servicios a través de redes de distribución de electricidad y gas natural y los elevados costos, llevan a personas en situación de pobreza a utilizar la leña como combustible básico (CEPAL, 2013). Esto último implica una carga sobre las tareas femeninas, de niños y de jóvenes que afectan la disponibilidad de tiempo para otras actividades y un desigual acceso a servicios básicos hoy indispensables (conservación de alimentos, Internet, iluminación, acondicionamiento de ambientes, cocción y uso del agua) (CAF, 2013). Además, tienen graves consecuencias sobre la salud debido a la contaminación intradomiciliaria. Por ello, si bien es necesario garantizar un 100% de cobertura, la energía debe ser también de calidad y utilizarse en modo eficiente (CEPAL, 2013).

A los efectos de quebrar tal círculo vicioso, es posible diseñar políticas energéticas que reduzcan la pobreza y permitan el acceso de la población a fuentes modernas de energía, lograr una Transición Energética Justa, entendiendo que modificaciones socio-económicas de este tipo mejoran las condiciones sanitarias y pueden romper la trampa en el cual se encuentra esta porción de la población (CADENA, 2006). Para Bertinat (2016) el sistema energético actual no está pensado para mejorar la calidad de vida de la población y, por ello, es necesario promover procesos de democratización para construir otra realidad energética. Además, considerar la justicia en el marco de la transición energética implica construir una mirada de la energía como derecho (BERTINAT, 2016). Según García-García et al. (2020) el concepto central de la Transición Energética Justa es la “justicia energética”, la cual se desagrega en: justicia distribucional, manera en que la sociedad comparte los efectos positivos y negativos de la política energética; justicia procedimental, participación de los actores en el proceso del desarrollo de la política; y justicia de reconocimiento, que involucra delimitación de colectivos afectados negativamente. En consecuencia, los autores definen a la Transición Energética Justa como un proceso tecnológico y socioeconómico de cambio estructural a largo plazo. Este proceso afecta la generación, distribución, almacenamiento y uso de energía, a la vez que se puedan cumplir las funciones socioeconómicas deseadas a través de medios descarbonizados y renovables de producción y consumo de energía, salvaguardando la justicia social, la equidad y el bienestar (GARCÍA-GARCÍA et al., 2020). Así las políticas que persigan el objetivo de la JET permitirán incluir a la población tradicionalmente excluida, favorecer los efectos derrame de la dimensión energética en el resto de las dimensiones relevantes de los procesos de inclusión social, un mejor comportamiento de la dimensión ambiental y su correlación con la salud.

De lo anterior, se desprende que un abordaje integral de alivio a la pobreza incluye a la energía como una componente básica y necesaria mas no como una condición suficiente para alcanzar el objetivo último (CAF, 2013). La pobreza energética es una característica presente en la población de América Latina, afectando más fuertemente a los sectores vulnerables de la población y siendo diferencial entre los países de la región. Así, por la relevancia de la energía como determinante de otras privaciones y de situaciones de exclusión social es esperable que la región presente procesos excluyentes y dificultades para lograr un desarrollo sostenible e inclusivo.

Conclusiones

La problemática de la pobreza energética ha tomado relevancia en las discusiones políticas, académicas y sociales de los últimos tiempos. El análisis sobre la situación de las poblaciones en torno a esta cuestión se vuelve un factor fundamental debido al rol central que cumple la energía como bien social y en la determinación del bienestar humano. Adicionalmente, la energía y otros aspectos, son enmarcados dentro de la dimensión ambiental del desarrollo y son determinantes al analizar la persistencia en las privaciones y los procesos de exclusión social.

La definición de pobreza energética no es unívoca y se encuentra en desarrollo dependiendo de la postura del investigador, el espacio y el tiempo. Las nociones más acotadas de pobreza energética referencian a la falta de acceso o acceso limitado a servicios energéticos básicos. Sin embargo, al igual que con la definición de exclusión social, la pobreza energética es considerada una cuestión de gradientes para un gran conjunto de investigadores. Así, el acceso, la calidad y la cantidad de servicios energéticos determinan la situación de pobreza de una población. Los indicadores para dimensionar la importancia del fenómeno han ido evolucionando a lo largo de las últimas décadas y se encuentran fuertemente determinados por la disponibilidad de información. A su vez, los progresos y la incorporación de la dimensión política de la ciencia en la generación de indicadores sobre fenómenos sociales (con fuerte influencia de los “think tanks”) a la cabeza- han motorizado nuevas discusiones.

La pobreza energética es considerada uno de los factores determinantes de los procesos de exclusión social de la modernidad, por distintos motivos, pero principalmente por la relación positiva entre el consumo de energía y el bienestar. Así, la pobreza energética y la exclusión social son fenómenos que condicionan y determinan los procesos de desarrollo. En particular, la pobreza energética y el consumo de energía presentan una correlación significativa con el índice de desarrollo humano, el desempeño ambiental de las economías y el desarrollo de estrategias y políticas que aminoren la dificultad en la dimensión ambiental y económica de la exclusión.

De la revisión de estadísticas descriptivas y antecedentes sobre la temática, preliminarmente puede sostenerse que la pobreza energética es un fenómeno presente en América Latina. La falta de acceso o el acceso limitado a servicios energéticos básicos persiste en una proporción no despreciable de la población, se concentra en países con bajo nivel de producto y tiene una presencia sustancial en la población pobre. Las privaciones energéticas son heterogéneas en relación al perfil socioeconómico y la localización geográfica de la población. Esta situación, es decir una proporción de la población que aún presenta privaciones en materia energética, daría un indicio preliminar de que las transiciones energéticas vividas (incluyendo la actual) no pueden aún ser catalogadas como justas y que este aspecto es materia pendiente de la política energética, económica y social.

Cabe destacar que el análisis sobre el fenómeno se encuentra fuertemente condicionado por la escasa disponibilidad y falta de profundidad y periodicidad de los datos. La diagramación de políticas paliativas sobre el fenómeno se realiza bajo la falta de un real conocimiento del problema, en cuanto a medición y caracterización. Esto pone en evidencia la necesidad de incorporar en los relevamientos permanentes un módulo específico que indague sobre el acceso, la calidad y las estrategias que desarrolla la población respecto de los servicios energéticos, el gasto y su consumo.

Es objetivo de futuras investigaciones profundizar el análisis aquí propuesto, desglosar los resultados a nivel país e indagar sobre la correlación entre pobreza energética (desde sus diversos gradientes) y el bagaje socioeconómico que la padece. Al mismo tiempo, una futura línea de investigación es construir indicadores sintéticos para medir el grado de alcance de la Transición Energética Justa en América Latina, ya que esté concepto se encuentra fuertemente vinculado con la pobreza energética.

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• 1
  - El Enfoque de Capacidades propuesto por Amartya Sen (1979) presenta como elementos constitutivos los funcionamientos y las capacidades. Con estos conceptos el autor analiza problemas sociales que afectan al bienestar humano. Así las privaciones se asocian a la falta de capacidad por parte de los individuos de elegir sus estilos de vida, por limitaciones en las capacidades. La obra del autor puede ayudar al lector en la compresión de su enfoque.
• 2
  - Para mayor detalle se recomienda al lector revisar el siguiente enlace: https://trilemma.worldenergy.org/#!/regional-profile

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  30 Jul 2021
• Fecha del número
  2021

Histórico

• Recibido
  28 Abr 2020
• Acepto
  27 Ene 2021