¿Qué hay de nuevo? Repensando el nexo jurídico entre el FMI y los Derechos Humanos

What's new? Rethinking the juridical link between the IMF and Human Rights

Resumen

Con sus prácticas, el FMI afecta la vida de millones de personas alrededor del mundo. Recientemente, la ONU ha definido las pautas que los agentes del campo financiero deben seguir para promover el respeto y la efectividad de los Derechos Humanos (DDHH). Sin embargo, el Fondo actúa como si de hecho tales pautas no existiesen. Este trabajo procura analizar el nexo jurídico que ata al FMI a los DDHH, problematizando las «estrategias argumentativas» a través de las cuales él legitima su posición al respecto. Esta manera de ingresar al debate permite: 1) sustentar jurídicamente la ligazón del Fondo a estos derechos y, al mismo tiempo, mostrar las bondades y límites de las críticas que se le endilgan a dicha ligazón; 2) presentar en un único relato coherente los desarrollos sobre esta temática que la literatura especializada exhibe de manera fragmentada; 3) dar cuenta de cómo las últimas tendencias que informan la doctrina de los DDHH se traducen en documentos jurídicos oficiales. Se argumenta que el FMI tiene la obligación internacional de respetar y efectivizar los DDHH desde su propio mandato y considerando las pautas de los actores institucionales al respecto, so pena de incurrir en responsabilidad por su violación.

Palabras claves:
Fondo Monetario Internacional (FMI); Derechos Humanos; Obligaciones Internacionales

Abstract

The IMF´s practices affect the lives of millions of persons all around the world. Recently, institutional actors of the United Nations have defined the rules that it should follow to promote the respect and effectiveness of Human Rights. However, the Fund acts as if such rules do not in fact exist. The article aims to analyze the juridical nexus that ties the IMF to Human Rights, problematizing the «argumentative strategies» through which it legitimizes its position on the field. This way of approaching to the debate allows the paper to: 1) prove the IMF's juridical link to these Rights and, at the same time, show the benefits and limits of the critics that are directed to said link; 2) introduce in a single coherent narrative the developments on this subject that the specialized literature exhibits in a fragmented manner; 3) show how the newest trends that inform the doctrine of Human Rights are translated into official juridical documents. It is argued that the Fund has the international obligation of respecting and enforcing Human Rights from its own mandate and considering the rules of institutional actors on this regard, under penalty of incurring in responsibility for their violation.

Keywords:
International Monetary Fund (IMF); Human Rights; International Obligations

I- Introducción

Desde hace tres décadas, la literatura especializada debate sobre si el FMI está o no jurídicamente atado a los Derechos Humanos (DDHH). Una respuesta afirmativa a este interrogante -que se efectivizara en la práctica- tendría la potencialidad de transformar las relaciones de poder que actualmente estructuran la gobernanza financiera internacional. De una parte, en cuanto tensionaría el control político que el G-7 ejerce sobre el destino de este organismo al tener que considerar normativas cuya fuente de producción es «un país un voto». De otra parte, en tanto modificaría la lógica distributiva de los recursos del Fondo al calibrarla según aquella propia del sistema de normas de DDHH.

La longevidad de este debate está asociada a su complejidad técnica (Lucas, 1992; Bradlow, 1996; Kleim, 1999). En efecto, éste pone en movimiento discusiones sobre distintos aspectos nucleares del Derecho Internacional (DI), como aquellas que versan sobre sus fuentes, la subjetividad jurídica, los conflictos normativos y el alcance de las obligaciones internacionales (Lindroos, 2006). Estas discusiones se dan en un ámbito donde no existe un gobierno global centralizado y, consecuentemente, se dirimen en un sistema cuyas reglas son más difusas que en el ámbito estatal.

Se trata asimismo de un debate actual y en constante evolución (Bohoslavsky, 2019). Recientemente, se han creado en el seno de la ONU una serie de figuras institucionales con mandatos específicos para difundir el enfoque de DDHH en el universo financiero (Manzo, 2023). En los últimos años, estas figuras han realizado un esfuerzo sistemático por traducir y operacionalizar las normas generales de los Pactos de DDHH en pautas de comportamiento precisas que los agentes del campo financiero -incluido el Fondo- deben seguir para promover el respeto y la efectividad de estos derechos (A/HRC/20/23, 2011; A/HRC/40).

Todos estos documentos oficiales parten de considerar que el FMI efectivamente está atado al sistema internacional de DDHH. Pese a ello, este organismo actúa como si de hecho no lo estuviese (Toussaint, 2006:309; A/HRC/38/33, 2018:8). Cabe consecuentemente preguntarse ¿Cuáles son los argumentos a partir de los cuales el Fondo legitima su posición?

No obstante la multiplicidad de textos que circulan sobre el tema, estos argumentos quedaron cristalizados en un único documento académico de 2002 (Gianviti, 2002). Si bien éste carece de validez oficial, fue escrito por quien por entonces ejercía el cargo de Director del Departamento Legal del FMI, François Gianviti. Desde ese año su lógica argumentativa se hace visible en los discursos de los dos extremos de este debate: por un lado, los funcionarios del organismo la utilizan para legitimar su obrar en este campo (Lane, 2017) y, por otro lado, los actores institucionales de DDHH para criticarlo (E/C.12/2016/1, 2016:3; A/74/178, 2019:17; A/HRC/38/33, 2018:5).

Dos de los argumentos más sólidos de este texto aún no han encontrado una respuesta contundente por parte de la doctrina especializada en DDHH. En primer lugar, Gianviti despega al FMI de las obligaciones internacionales que le cabrían en esta materia según la Carta de la ONU, afirmando que este organismo es un agente independiente de ella según el Convenio firmado por ambas instituciones en 1947 (Convenio de Relacionamiento). En segundo lugar, afirma que las obligaciones de DDHH que se desprenden del «Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales» de 1966 (PIDESC) son imputables sólo a los Estados -y no a las Organizaciones Internacionales (OI)- de conformidad a su art. 24 que estableció un límite claro sobre su aplicabilidad a «organismos especializados» como el FMI.

Este trabajo se propone analizar el nexo jurídico que ata al FMI al DI de DDHH, problematizando los argumentos esgrimidos por Gianviti. Esta manera de ingresar al objeto de estudio permite amalgamar en su sólo relato -que contenga los últimos avances del campo- los dos clivajes analíticos que la literatura pertinente ha utilizado para fundamentar este nexo (Goldmann, 2020; Van Genugten, 2015; Krikorian, 2013; Toussaint, 2006; Prado Lallande, 2006; Lumina, 2015; Gialdino, 2018; Darrow, 2009). Por un lado, aquel clivaje que juega con el par conceptual efectos «directos»/«indirectos» de los DDHH sobre el FMI, según éstos recaigan sobre el propio organismo o se deriven a él desde las obligaciones de sus Estados-miembro. Por otro lado, aquel que aborda la cuestión de «la jerarquía» particular de las obligaciones internacionales de DDHH frente a un conflicto normativo dado.

A tal fin, el artículo se divide en tres partes. En primer lugar, esboza un breve marco conceptual, que permite precisar cómo estos clivajes analíticos se operacionalizan en el caso concreto a fin de problematizar los dos argumentos centrales expuestos por Gianviti. En segundo lugar, desarrolla el primero de dichos argumentos y lo pone a prueba a través de un análisis jurídico de las fuentes de las que -la doctrina entiende- se derivan obligaciones «directas» del FMI en este espacio. En tercer lugar, introduce el segundo de los argumentos presentados y lo problematiza mostrando la naturaleza jurídica particular de las obligaciones de los Estados en materia de DESC; obligaciones que a priori responsabilizan también a la comunidad internacional -incluidas las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs)- en su efectivización.

La interrelación de estos momentos de análisis posibilita argumentar que los últimos avances en el campo de DDHH cierran en una suerte de movimiento de pinzas la brecha efectivamente abierta por el Convenio de Relacionamiento y el art. 24 para desligar al FMI en este campo. Se sostiene que el Fondo tiene jurídicamente la obligación de respetar y efectivizar los DESC desde su propio mandato y considerando las directrices pertinentes de los actores institucionales de DDHH al respecto, so pena de incurrir en responsabilidad por la violación de estos derechos.

Se trata de una conclusión relativamente en línea con la actual ortodoxia de los DDHH cuyo grado de efectivización en la práctica dependerá de la capacidad de los agentes subalternos que la promueven para permear las relaciones de poder -fundamentalmente políticas y económicas- que estructuran la actual gobernanza financiera global.

Si estos agentes subalternos tuviesen éxito en dicha tarea, cabría esperar un cambio significativo en la vida de los millones de seres humanos sobre las que el FMI tiene influencia alrededor del mundo. Esto es así, porque la interpretación prevalente en el Consejo de DDHH en torno al universo financiero -normativizada, entre otros, en los principios rectores de deuda soberana y reformas económicas conexas (A/HRC/20/23, 2011; A/HRC/40/57, 2018)-¹ pondría en marcha una lógica de resolución de conflictos y redistribución de los recursos globales en sentido particularmente diferente a la que ha primado en el Fondo desde la crisis del Estado de bienestar en adelante.

II- Conceptos para abordar la posible ligazón del FMI a los DDHH: personería jurídica, fuentes de DI y alcance de las obligaciones internacionales.

Pese a la extensión del debate señalado, los órganos de gobierno del FMI no se han sentido obligados a pronunciarse oficialmente sobre los DDHH. El Relator Especial de la ONU² observa que en su dinámica organizacional, el Departamento Legal aparece como la sección encargada de abrir o cerrar la puerta a esta clase de debates. De allí que, el texto de Gianviti de 2002 adquiera en este contexto un peso relativo específico (A/HRC/38/33, 2018:7).

En consecuencia, se ha decidido tomarlo como guía para diseñar el presente artículo. Desde el punto de vista metodológico, esto implica considerarlo como una fuente de datos documental sobre cuyo contenido se efectúa un análisis discursivo dirigido a aislar sus principales «estrategias argumentativas» (Vasilachis, 2003:101).³ Una vez que estas estrategias han sido aisladas, se problematizan aquí sus argumentos a partir de un análisis jurídico de un conjunto de documentos normativos seleccionados, según las categorías conceptuales que en este apartado se exhiben.

Visto así, este trabajo procura poner en movimiento dos momentos metodológicos diferenciados. En una primera instancia, se efectúa un análisis del discurso del texto de Gianviti (2002) y, en una segunda, un análisis jurídico formalista dirigido a juzgar la validez de sus argumentos.

Se es consciente desde el inicio de las limitaciones de esta segunda clase de análisis, que abstraen la dimensión jurídica de las prácticas reales de los agentes sociales. La brecha entre el deber ser normativizado y el ser de la dinámica social -se entiende- es especialmente amplia. Aun así, se decide avanzar desde esta perspectiva en la creencia de que el Derecho es un discurso de poder con «eficiencia simbólica propia» que va más allá de su efectividad en términos estrictamente jurídicos (Bourdieu yTeubner, 2000; García Villegas 2014).

Es relevante ahora aclarar que el texto de Gianviti (2002) hace un recorte de los DDHH, focalizándose puntualmente sobre los DESC. Se trata de un recorte pertinente en tanto esta clase de derechos son los que mayor punto de contacto tienen con el universo de actividades del Fondo.⁴ Ahora bien, al abordarlos el análisis de Gianviti se queda atrapado en las categorías que el DI de DDHH revestía en los años ´50 y´60 cuando el PIDESC se redactó, razón por la cual el Relator Especial de la ONU juzga su opinión como «anacrónica» (A/HRC/38/33, 2018:7).

En este sentido, debe advertirse que el Pacto del ´66 aparece sólo como un mojón en el desarrollo histórico de los DESC (HR/P/PT/12, 2004). Desde entonces sus prescripciones genéricas se han adaptado en un verdadero «plexo normativo internacional»⁵ relativo al campo financiero. Por ello, este artículo parte de considerar que al momento de analizar esta temática es imprescindible tener en cuenta las profundas transformaciones que sufrió el DI con el advenimiento de la globalización.

La controversia en torno a la ligazón del FMI a los DESC tiene sentido desde el momento en que el Fondo siquiera menciona en su Acuerdo Constitutivo la palabra DDHH ni tampoco, claro está, ha firmado los acuerdos que les dan contenido positivo. Esta línea argumental, llevada al extremo -como lo hace Gianviti (2002)-, ha empujado a la doctrina especializada a comenzar la discusión desde una dimensión previa a los DDHH, interrogándose si estas organizaciones, más allá de su propio Derecho, están o no sujetas al régimen de DI Público en general.

A decir verdad se trata de un interrogante un tanto testimonial en la medida en que, en palabras de Toussaint (2006:313), no existen argumentos serios que sustenten una respuesta negativa. Por debajo de las diversas opiniones vertidas, subyace entre los autores un núcleo argumentativo común que hace foco en la «subjetividad» de las OI de la siguiente manera: 1) las OI son sujetos, es decir «existen», en virtud del Derecho; su subjetividad es desde su propio origen una «subjetividad jurídica» en tanto se construye a partir de y por medio del Derecho; 2) sus instrumentos fundacionales no surgen en el vacío sino en el marco de un sistema jurídico que los envuelve.⁶ Es precisamente en virtud de este sistema que se las considera como personas -«personas jurídicas»- diferentes a la sumatoria de sus miembros; 3) al estar compuestas por diversos Estados, su personería jurídica es «internacional» y, por lo tanto, se rige por el DI tal como lo reconoce la Corte Internacional de Justicia (CIJ) desde la década del ´40 (Krikorian, 2013:71; Odriozola, 2017:46; Toussaint, 2006:313).

Consecuentemente, en este artículo interesa empezar el desarrollo preguntándose sobre si el FMI es o no una persona jurídica internacional. Acto seguido, corresponde interrogarse sobre si este organismo está o no atado puntualmente al DI de DDHH haciendo foco en los DESC.

Este segundo interrogante remite a la noción de «fuentes del Derecho». Ésta traduce al campo jurídico una cuestión fundante de las ciencias políticas: aquella que gira en torno a dilucidar quién y bajo qué procedimiento tiene el poder para ordenar el comportamiento de otras personas. Ese poder que, de conformidad a Weber (2002:43), deviene en «dominación» cuando otorga a una autoridad la posibilidad de establecer mandatos a partir de un instrumento -el Derecho- que es percibido por la sociedad como legítimo. Mientras que en el ámbito local el Estado reclamó para sí el monopolio de decir qué es el Derecho y, en particular, cuáles son sus fuentes válidas, en el ámbito internacional, sin una entidad semejante a un Estado global, tal cuestión está sujeta a mayor debate.

Siguiendo a Gianviti (2002), abordamos esta dimensión dividiendo a las fuentes de DI que a priori atan al FMI a los DDHH en dos categorías, según éstas causen efectos directos o indirectos sobre el organismo.

Las fuentes de la primera categoría son aquellas que obligan al Fondo en sí mismo; es decir, sin mediación de sus Estados-miembro. En esta categoría el autor analiza en primer término «la convención» (Gianviti, 2002:11). El principio inmanente de la obligación del Fondo para con los DDHH estaría dado en este caso por «el consentimiento» brindado ya no en relación al Pacto sino a la Carta de la ONU. Es precisamente aquí que Gianviti (2002:13) -tal como lo haremos nosotros- introduce el Convenio de Relacionamiento en aras a desatar esa posible ligazón. En este punto concierne problematizar si sus argumentos efectivamente cumplen con esta misión a la luz de un análisis del articulado de dicho Convenio en el marco de la referida Carta.

Ahora bien, Gianviti (2002) es consciente de que el consentimiento no es la única fuente de obligaciones en el DI. Por ello, en esta categoría también explora la posible atadura del FMI a los DDHH indagando si los DESC enunciados en el Pacto son o no «costumbre internacional», «principios generales del Derecho»⁷ o «ius cogens». Se trata de tres fuentes relativamente autónomas en las que el principio inmanente de la obligación emerge respectivamente de: a) la regularidad en el tiempo de determinadas prácticas de los Estados en el ámbito internacional; b) la existencia de principios comunes a los diferentes ordenamientos jurídicos de los Estados; c) la naturaleza particular de un bien o derecho cuya tutela se eleva a un estatus especial y adquiere carácter imperativo en el ámbito internacional (Godio, 2016; Acosta Estévez, 1995).

Las fuentes de la segunda categoría son aquellas que atan al Fondo en virtud de las obligaciones internacionales que sus Estados-miembro poseen en materia de DESC (Gianviti, 2002:18). Estas obligaciones pueden haber emergido de cualquiera de las fuentes enunciadas, siendo la principal la convencional considerando que muchos de los Estados-miembro han firmado el Pacto. Para ellos también adquieren un peso especial las resoluciones de los órganos institucionalizados de DDHH teniendo en cuenta su pertenencia a la ONU. En este sentido, corresponde advertir que existe un consenso cada vez más extendido que entiende a estas resoluciones, en tanto actos oficiales de una OI, como fuente autónoma de DI pese a no estar enumeradas como tales en el art. 38 del Estatuto de la CIJ.

Se problematizan aquí los argumentos presentados por Gianviti considerando las últimas tendencias del DI en relación a los actores no-estatales (Odriozola, 2017; Clapham, 2006; Skogly-Gibney, 2002). Se hacen ostensibles estas tendencias dando cuenta del impacto que tienen sobre el FMI dos atributos que la moderna doctrina de DDHH les endilga a las obligaciones de este campo; éstas -entiende esta doctrina- poseen efectos «erga omnes» y «extraterritoriales». A fin de desarrollarlos, se tienen en cuenta tres documentos jurídicos pertinentes: a) el proyecto de la Comisión de DI (CDI) sobre responsabilidad de las OI (PROI, 2011), adaptado a las IFIs por el Experto independiente de la ONU (A/74/178, 2019); b) la resolución del Institut de droit international sobre obligaciones con efectos erga omnes (OEOIL, 2005); c) los Principios de Maastricht sobre obligaciones con efectos extraterritoriales (PMOE, 2011).

Finalmente, cabe advertir que ambas categorías ponen en juego un interrogante que las corta transversalmente: aquél que gira en torno a posibles conflictos normativos entre el contenido del DI de los DDHH y el de las finanzas. Este interrogante tiene sentido desde el momento en que los sujetos internacionales pueden quedar atrapados en situaciones en las que deban escoger entre orientar su conducta de conformidad a prescripciones que emanen de diferentes instrumentos jurídicos y que no sean totalmente compatibles entre sí (A/CN.4/L.702, 2006).

Su solución remite a la noción de «supremacía jurídica»; esto es, a la presencia de un conjunto de reglas que jerarquizan las normas internacionales existentes y por lo tanto, les dan primacía a unas sobre otras en este tipo de disyuntivas. En este artículo, la cuestión de la posible supremacía de los DDHH para justificar la ligazón del Fondo a los DESC se aborda de conformidad a las reglas que emergen de la Convención de Viena (CVDT, 1969); reglas cuyo sentido y alcance fue recientemente precisado por la CDI (A/CN.4/L.702, 2006).

III- La naturaleza de la Carta de la ONU: la obligación directa del FMI para con los DDHH como organismo especializado de la ONU.

Los procesos de construcción política del FMI y de la ONU se dieron de forma paralela durante la segunda guerra mundial, ambos auspiciados por los EEUU. El Acuerdo Constitutivo del FMI se firmó en junio de 1944 once meses antes que la Carta Constitutiva de la ONU, pero entró en vigencia en diciembre de 1945 dos meses después de que lo hiciese esta última. Al tiempo en que se realizó la reunión inaugural del Fondo en marzo del ´46, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) ya se encontraba en funciones y envió sus representantes Las potencias occidentales crearon así de manera prácticamente concomitante dos organismos de cooperación multilateral con vocación de permanencia y universalidad (Horsefield, 1969:147; Toussaint, 2006:57; Krikorian, 2013: 68).

Ahora bien, les otorgaron a ambos un lugar diferente en el nuevo orden global. Mientras que el FMI apareció como una agencia especializada con amplias responsabilidades en el campo económico, la ONU lo hizo como una organización general con responsabilidades transversales a diferentes campos y capacidades institucionales para coordinarlos (Krikorian, 2013).

Por ello, jurídicamente, su Carta Constitutiva no fue instituida como un tratado ordinario, sino como uno de naturaleza sui generis -o «constitucional» (A/CN.4/L.702, 2006:23)- encargado de fijar los principios fundantes de este nuevo orden (Calduch, 1991). Desde allí, su contenido adquiere «supremacía jurídica» con respecto a otras normativas internacionales (art. 103, Carta; art. 30 CVDT, 1969; disp.34 A/CN.4/L.702, 2006).

Los DDHH revisten un papel preponderante para esta Organización, que procura en el siglo XXI ubicarlos como el factor aglutinante a la heterogeneidad del mundo globalizado (Van Genugten, 2015:44). Este papel se asienta y es concordante con lo dispuesto en la propia Carta, que ubica a su efectivización como uno de sus propósitos fundantes (art. 1.3, Carta).

En este contexto, corresponde observar que el PIDESC es considerado uno de pilares centrales del «sistema de DDHH de las Naciones Unidas».⁸ A diferencia de la Carta Universal de 1948, este Pacto -y su complemento, el Pacto de los Derechos Políticos y Sociales (PIDCP) - fueron confeccionados como verdaderos tratados internacionales. El PIDESC fue aprobado por la Asamblea General en 1966 (resolución A-RES-2200-XXI-S) y registrado en la ONU en 1976 cuando entró en vigencia (registro No. 14531). Actualmente, 171 de los 190 Estados-miembro del Fondo lo han ratificado, incluyendo a los denominados países de economías avanzadas con la excepción de los EEUU.⁹

Específicamente, con respecto a la cooperación internacional económica-social la Carta dispone que la ONU promoverá el respeto universal a los DDHH y la efectividad de tales derechos (art. 55.c, Carta). Se trata de un propósito en torno al cual la Carta ata a todos sus Estados-miembro, que se obligan en particular a tomar las medidas necesarias para su realización (art. 56, Carta). El artículo siguiente ubica a los llamados «organismos especializados» como parte integrante de la Organización y extiende, consecuentemente, a ellos el compromiso asumido por los Estados (art. 57, Carta).

Desde 1947, el FMI es un organismo especializado de la ONU. Como tal no sólo está ligado a los propósitos señalados -que de conformidad a la interpretación de la CDI tienen un rango jerárquico especial en el sistema jurídico internacional (A/CN.4/L.702, 2006:23)- sino también a la dinámica organizacional prevista para efectivizarlos.

La Carta construye esta dinámica haciendo saber en primer término que corresponde a la Organización la facultad de coordinar las actividades de estos organismos (art. 58, Carta), para luego especificar que dentro de ella recae sobre el ECOSOC -bajo el control jerárquico de la Asamblea General- la responsabilidad de velar por el cumplimiento de estos propósitos (art. 62, Carta).

La Carta reserva de manera exclusiva a la Asamblea General la facultad de, en primer lugar, considerar y aprobar los arreglos financieros que se celebren con los organismos especializados y, en segundo lugar, examinar sus presupuestos administrativos (art. 17.c, Carta).

Al ECOSOC, por su parte, la Carta le otorga capacidad para: a) analizar asuntos económicos y hacer recomendaciones a los organismos especializados sobre ellos (art. 62.1, Carta); b) hacer puntualmente recomendaciones con el objeto de promover el respeto a los DDHH y su efectividad (art. 62.2, Carta); c) coordinar las actividades de estos organismos (art. 63.2, Carta); d) obtener informes periódicos de ellos y, en particular, informes sobre las medidas adoptadas para hacer efectivas sus recomendaciones y las de la Asamblea General (art. 64.1, Carta).

Desde un principio, la ONU encontró dificultades para poner en práctica estas facultades por la resistencia de las IFIs (Horsefield, 1969:147; Toussaint, 2006:57). Las huellas de esta resistencia quedaron plasmadas en instrumentos jurídicos que -como vemos a continuación- aparecen aun hoy en el corazón de la argumentación de Gianviti para desligar al Fondo del sistema internacional de DDHH.

IV- Estrategias argumentativas para despegar al FMI de la ONU: el Fondo como agencia monetaria, apolítica e independiente.

De conformidad a Gianviti (2002:4), el FMI es una OI y como tal, se rige por su propio Acuerdo Constitutivo. A diferencia de los Estados, -señala- las OI son creadas para alcanzar determinados objetivos específicos y cuentan con recursos escasos a estos efectos. Al integrarse a ella, sus miembros acuerdan cooperar dentro de un marco legal en particular, sin necesariamente compartir los objetivos y valores de otros marcos. Si alguno o todos ellos adhiriesen a otro tratado, esto por sí solo no hace que sus prescripciones formen parte del mandato de la OI en cuestión; para hacerlo deben necesariamente incorporarse en su Acuerdo Constitutivo (Gianviti, 2002:4). El Fondo demanda a sus miembros que respeten el Estado de Derecho y consecuentemente, él debe hacer lo propio honrando su Acuerdo (Gianviti, 2002:45).

Este instrumento no menciona los DDHH. A diferencia de otros organismos especializados como la OIT, la OMS, la UNESCO y la FAO, que explícita o implícitamente incluían en sus Acuerdos la promoción de los DDHH, el Fondo -expresa Gianviti (2002:3)- decidió no participar en el proceso de redacción del PIDESC entendiendo que la materia en discusión estaba fuera de su mandato. Su vínculo con esta materia era todavía más remoto que el del Banco Mundial (BM): el FMI no es un prestamista de proyectos ni financia actividades sectoriales, como la salud o la educación. El Fondo es, en síntesis, “una agencia monetaria y no una agencia de desarrollo” (Gianviti, 2002:6).

Asimismo, el FMI -expresa el autor citado- no es un “órgano de la ONU” (Gianviti, 2002:12). El Fondo, sostiene, es un organismo especializado de la ONU en los términos de la Carta de la ONU, lo que significa que es una “agencia intergubernamental y no una agencia de las Naciones Unidas” (Gianviti, 2002:12).

El FMI, consecuentemente, no se encuentra subordinado a la ONU sino que -en palabras de Gianviti (2002:13)- es “un igual soberano”, tal como quedó plasmado en el Convenio de Relacionamiento del 1947. Este Convenio -advierte- en su art. 1.2 reconoce expresamente que “por razón de la naturaleza de sus responsabilidades internacionales y los términos de su Acuerdo Constitutivo, el Fondo es, y requiere funcionar como, una organización independiente” (Gianviti, 2002:13).

Para evitar ambigüedades, en el registro de las negociaciones de este Convenio se aclaró que “la relación entre las Naciones Unidas y el Fondo no es una relación de principal y agente” (Gianviti, 2002:13). Se sigue desde allí, -concluye el autor- que el Convenio no le exige al FMI que le dé efecto a las resoluciones de la ONU que aprueban normas de DDHH ni a los tratados internacionales, como el PIDESC, firmado por sus Estados-miembro (Gianviti, 2002:13).

La importancia de mantener su independencia, fue para el FMI una cuestión subrayada desde el inicio por las propias provisiones de su Acuerdo Constitutivo. Efectivamente, dice Gianviti (2002:6), su Artículo X dejó claro que los convenios de cooperación que él firmase con otros organismos no podrían modificar indirectamente el contenido del Acuerdo. Cualquier arreglo que implicase tal modificación, tendría efecto sólo después de que éste fuese reformado de conformidad al procedimiento específicamente fijado a estos efectos (Gianviti, 2002:6).

Finalmente, observa Gianviti (2002:5), el Fondo es una organización exclusivamente técnica y financiera. De manera semejante al Banco Mundial, aunque sin una prescripción expresa, su Acuerdo Constitutivo le impide al FMI tener en cuenta consideraciones políticas al momento de construir e implementar sus decisiones. Su rol como institución financiera es, en efecto, el de proveer asistencia económica y no el de generar cambios políticos (Gianviti, 2002:5).

V- Análisis crítico de los argumentos de Gianviti: el Convenio de Relacionamiento como fundamento de la dependencia del FMI a la ONU.

El Derecho aplicable a una OI no se limita a su propio instrumento constitutivo. Siguiendo lo expuesto en el marco conceptual, se observa aquí que: 1) el FMI existe en virtud del Derecho; su subjetividad es desde su propio origen una «subjetividad jurídica» que se construyó en los años ´40 a partir de la suscripción de su Acuerdo Constitutivo; 2) este Acuerdo no surgió en el vacío sino en el marco de un sistema jurídico que lo envuelve. Este sistema lo considera desde los años ´40 como una «persona jurídica» con un centro de imputación propio y diferenciado de sus miembros;¹⁰ 3) al estar compuesto por diversos Estados, su personería jurídica es «internacional» y, por lo tanto, se rige por el DI.

Como bien señala Gianviti (2002:4), al integrarse al Fondo sus miembros acuerdan cooperar dentro de un determinado marco legal. Ahora bien, ese marco legal no se limita al referido Acuerdo sino que, como lo reconoce la CIJ, incluye también las normas generales del DI (E/C.12/2016/1, 2016:7). Así, adherir a una OI como el FMI implica adherir a los valores y objetivos de esa organización en particular, pero también necesariamente a las “reglas y principios” -en palabras de la CID (A/CN.4/L.702, 2006:7)- que le dan vida al sistema que la contiene; reglas y principios que han sido codificados en esta ámbito, precisamente, en la Carta de la ONU. En consecuencia, actuar conforme al Estado de Derecho, importa para el Fondo -al igual que para cualquier persona jurídica- ejercer sus funciones observando las prescripciones del orden jurídico del que forma parte.

Desde allí que, el silencio de su Acuerdo Constitutivo de ninguna manera suponga en sí mismo una causa de desvinculación del FMI del DI de los DDHH. Recientemente la CDI sostuvo en este sentido, que las OI incurren en responsabilidad por la violación de una obligación “cualquiera sea fuente” (art. 10.1 PROI, 2011), para hacer notar que éstas pueden tener su origen más allá de sus instrumentos fundacionales. Asimismo, en esta materia es indistinto si el Acuerdo del FMI, a diferencia del de la OIT, la OMS, la UNESCO o la FAO, incluye o no un mandato relativo a la promoción de los DDHH, o si su especialización está más lejos o más cerca que la del BM de un mandato semejante.

Esto es así, porque su obligación en este campo tiene fundamento en su vínculo con la Carta de la ONU (Darrow, 2009). Este vínculo no hunde sus raíces exclusivamente en una prescripción genérica -esto es, la mencionada observancia de las normas generales del DI-, sino en un acto específico: el Convenio de Relacionamiento del 1947.

En este punto Gianviti (2002:4) pone el foco de su argumentación en la adhesión por parte de sus Estados-miembro a tratados internacionales posteriores, cuando lo relevante es el consentimiento brindado por el propio Fondo al tiempo de ratificar el Convenio; consentimiento que aparece como fuente o principio inmanente de su mandato en este espacio.

Como bien lo señala el autor citado, el FMI no es un «órgano» de la ONU sino un «organismo especializado». Los órganos son únicamente los enumerados en el art. 7 de la Carta de la ONU. Esta Carta, a diferencia de lo postulado por Gianviti (2002:12-3), no hace referencia a las «agencias», pero sí a los referidos organismos cuya ligazón con la institución brevemente describimos. Según su artículo 57 estos organismos son entes inter-gubernamentales y como tales, funcionan de manera relativamente más descentralizada que sus órganos; éstos, en contraste con los primeros, están insertos de lleno en su propia estructura organizacional.

No existe nada en la naturaleza jurídica del FMI, a contramano de como Gianviti (2002:3) lo deja entrever, que lo diferencie del resto de los organismos especializados en lo que respecta a su ligazón con los DDHH. Sea una agencia monetaria o una de desarrollo, el FMI está obligado a cumplir con el régimen fijado por la Carta para esta clase de organismos. Ésta no les exige que abandonen su especificidad para transformarse en una suerte de comisión o policía de DDHH. Por el contario, dispone que cada uno de ellos, desde su lugar y rol en la división internacional del trabajo, tome las medidas necesarias para promover el respeto universal por los DDHH y su efectivización. Los informes del Consejo de DDHH muestran justamente los principios claves que las IFIs deben observar para orientar sus prácticas de conformidad al mandato señalado (A/HRC/20/23, 2011).

Jurídicamente, el FMI no es un «igual soberano» a la ONU (Gianviti, 2002:13). El Convenio de Relacionamiento lejos de ser el fundamento legal de su independencia, selló su dependencia. Esto es así, porque la Carta no enumera cuáles son tales organismos. Ellos son entidades intergubernamentales que cooperan en materia económica-social (art. 57, Carta) y firman un acuerdo con la institución a estos efectos (art. 63, Carta). El art. 1.1 del Convenio precisamente se inserta en la Carta a partir del referido art. 63. Como bien dice Gianviti (2002:13-14), no existe nada en este Convenio que le exija al FMI que promueva los DDHH; quien se lo exige es la propia Carta a la cual el Convenio lo ancla. A contrarius sensus, debe afirmarse que no existe nada en éste que haga suponer que el Fondo está desvinculado de tal exigencia.

Si tal prescripción de hecho existiese podría ser denunciada como inválida, algo advertido desde su mismo origen en el seno de la ONU (Toussaint, 2006:59). Lo mismo con respecto a aquellos preceptos del Convenio que enuncian una autonomía del Fondo más allá de lo dispuesto por la propia Carta: ésta -debe subrayarse- no fija una relación horizontal entre ambas entidades, sino una relación jerárquica en los términos del régimen descrito para los organismos especializados. Esto es clave para el objeto de estudio porque este régimen pone en cabeza de la Asamblea General y del ECOSOC capacidades de coordinación, orientación y control de esos organismos específicamente en lo relativo a la promoción y efectivización de los DDHH.

Tal posibilidad se desprende de las reglas de jerarquía que informan el sistema de DI. El art. 63 de la Carta permite que por acuerdo se establezcan las condiciones en las que los organismos especializados habrán de vincularse con la Organización, pero esas condiciones deben necesariamente inscribirse en el marco del régimen fijado por la propia Carta.

En caso de un conflicto normativo, la Carta prima sobre el acuerdo -en este caso, el Convenio de Relacionamiento- en virtud de su supremacía jurídica en el sistema de DI (art. 103, Carta; art. 30 CVDT, 1969; disp.34 A/CN.4/L.702, 2006). El hecho de que este Convenio haya sido aprobado por la Asamblea General por Resolución 124/47 no inhibe esta posibilidad porque ese acto no invalida por sí mismo la jerarquía jurídica de la Carta.¹¹

Es relevante aclarar que esta Carta no obliga sino que faculta a la Asamblea y al ECOSOC a ejercer las capacidades señalas de coordinación, orientación y control. Ahora bien, si estos órganos decidiesen efectivamente ejercerlas y el FMI actuase entorpeciendo tal ejercicio -como de hecho ha acontecido en innumerables ocasiones-, estos órganos podrían solicitar a la CIJ una opinión consultiva sobre el alcance de la relación entre ambas entidades. En caso de que el obrar del Fondo pretendiese ampararse en los artículos del Convenio, éste sería el momento y la vía para denunciar en la práctica su invalidez.

Más allá de su relevancia simbólica, como testimonio de la vocación de sus miembros-fundadores de subrayar la autonomía del FMI, el Artículo X de su Acuerdo Constitutivo -citado por Gianviti (2002:5)- no agrega mucho en esta discusión desde el punto de vista legal. Esto es así, porque su contenido ya se presupone en la medida en que todas las personas jurídicas, cualquiera sea su ámbito, establecen procedimientos específicos para modificar el contenido de sus instrumentos fundacionales.

A prima facie no se observa conflicto entre los artículos del Convenio y los de su Acuerdo Constitutivo, desde el momento en que fue precisamente el Fondo quien impuso condiciones a la ONU durante su proceso de redacción (Horsefield, 1969:147; Toussaint, 2006:57). Como se señaló, su ligazón a los DDHH no emerge de ningún artículo en particular de este Convenio sino de su existencia misma -como instrumento en su conjunto- que lo ancla a la Carta de la ONU.

Si el FMI entendiese que este anclaje modifica su Acuerdo, no podría sin embargo romper esa ligazón aduciendo que éste se aprobó sin considerar el procedimiento especial de su Artículo XXVIII. Esta circunstancia sólo podría servir para el debate interno de la Organización, pero no sería oponible a terceros en la medida en que el art. XIII. 4 del Convenio no requirió que se siguiese tal procedimiento especial para tener validez; a estos efectos bastaba su aprobación -que de hecho aconteció- por parte de la Junta de Gobernadores.

Finalmente, cabe presentar una serie de observaciones críticas al argumento exhibido por Gianviti en torno a la tensión entre el supuesto carácter «político» de los DDHH y «a-político» de la institución. En primer término, no existe una prescripción en el Acuerdo del Fondo que defina tal carácter.¹² En segundo lugar, desde el momento en que los DDHH se entienden inscriptos en normas jurídicas, su observancia deja de ser una «consideración política» en sentido estricto para pasar a ser un mandato en términos legales. Por último, se hace muy difícil a estas alturas sostener que las funciones del Fondo se limiten exclusivamente a cuestiones monetarias, a la luz de la expansión -sobre los más diversos campos- que de hecho éstas sufrieron en las últimas décadas (Babb-Buira, 2004).

VI- El art. 24 como un escollo para atar al FMI directamente al PIDESC: explorando el ius cogens, la costumbre y los principios generales.

Siguiendo el orden de los interrogantes expuestos en el marco conceptual se indagó en los títulos precedentes sobre si el FMI se encuentra o no atado a la normas generales del DI y, en particular, a las de los DDHH. Cabe aquí avanzar en ese orden, dilucidando si lo está específicamente en relación al PIDESC, que es el instrumento sobre el que Gianviti (2002) focaliza su argumentación.

Considerando su manera de abordar la temática, se divide este acápite en dos subtítulos: en primer término, se presentan aquí sus argumentos centrales para desligar al FMI de este Pacto y, en segundo término, aquellos tangenciales, que se construyen básicamente en torno a la pregunta de si los DESC se han cristalizado como otras fuentes de DI que obliguen al Fondo. A diferencia de los títulos anteriores, estos argumentos se problematizan -como se observa a continuación- dentro de los propios subtítulos que los contienen.

VI.1- Argumentos y contraargumentos convencionales para desligar al FMI del PIDESC: el sentido y alcance de su art. 24.

Gianviti (2002:10) comienza su alegación reiterando en este punto dos de sus argumentos generales sobre la temática en cuestión: el FMI no es parte del Pacto y las obligaciones que de él emergen se aplican sólo a los Estados y no a las OI.

Estos argumentos desconocen las implicancias ya señaladas de ser un organismo especializado y estar, en consecuencia, ligado de manera directa a la Carta de la ONU a donde remitimos. En este sentido, cabe aclarar que el PIDESC no es un instrumento ajeno a esta Carta. Por el contrario, desde sus considerandos en adelante, este Pacto se autoinscribe dentro de ella, buscando operacionalizar su mandato de promover y efectivizar los DDHH.¹³ Asimismo, su articulado le asigna roles específicos a los organismos especializados. Si bien las obligaciones que emergen del PIDESC recaen de forma primaria sobre sus partes -los Estados-, luego se hacen extensivas a estos organismos que aparecen en el Pacto como «fiscalizadores» y «responsables» de la efectivización de su contenido (art. 16, 18, 19 y 22 del PIDESC).¹⁴

Ahora bien, el propio Pacto, en su artículo 24, marca un límite claro -que Gianviti (2002:10) subraya una y otra vez- con respecto a la aplicabilidad de su contenido a estos organismos. En efecto, este artículo prescribe que ninguna de sus disposiciones debe interpretarse en menoscabo de las normas que definen sus atribuciones en sus acuerdos constitutivos.

En coincidencia con el autor citado, entendemos que, a través de este precepto, los Estados-parte establecieron un sistema de jerarquía específico para este aspecto de su contenido: en caso de un conflicto normativo entre el Pacto y los instrumentos fundacionales de los referidos organismos priman estos últimos (Gianviti, 2002:18).

De allí debe seguirse que, las disposiciones fijadas en el PIDESC son aplicables a los organismos especializados si y sólo si no chocan con sus respectivos acuerdos. Con ello, consecuentemente, se impone la tarea de determinar cuál es el universo de sus disposiciones «aplicables/no aplicables» para cada organismo en particular; tarea a la que se aboca Gianviti (2002:25) con respecto al FMI.

Sin embargo, al momento de hacerlo, el autor citado modifica los términos del debate. Así, mientras que el referido artículo dispone que para definir el universo «no aplicable» es necesario identificar las normas del Pacto que menoscaben las normas de los instrumentos constitutivos, Gianviti procura identificarlo observando hasta qué punto el “Acuerdo del Fondo permite o requiere al organismo alcanzar objetivos similares (aunque no idénticos) a aquellos del PIDESC” (Gianviti, 2002:9).

Los términos utilizados en el artículo remiten a la idea de un choque entre dos instrumentos jurídicos en el que uno erosiona o socaba las atribuciones del otro, en tanto que los usados por Gianviti invisibilizan tal idea y la reemplazan por otra en la que basta que uno de ellos no contemple los objetivos del otro.

Bajo esta redefinición, el autor llega a la conclusión de que el universo de disposiciones del Pacto no aplicables al Fondo se extiende lisa y llanamente hasta abarcar la totalidad de su contenido (Gianviti, 2002:18). Aborda dos aspectos puntuales de la relación normativa entre ambos instrumentos a fin de sustentar tal conclusión.

En primer término, advierte que estos instrumentos instituyen dos sistemas de votaciones diferentes («votación-ponderada» vs «un país-un voto») que pueden llevar a decisiones inconsistentes entre ambas organizaciones (Gianviti, 2002:5 y 20).

Se trata de un argumento que sólo puede sostenerse partiendo de una imagen del orden global en la que cada OI es un universo en sí mismo independiente del entorno. Toda vez que esta imagen es reemplazada por la de un orden en el que existe un sistema jurídico dentro del cual las OI están insertas, este argumento cae porque éstas deberán necesariamente interactuar con normas que provienen de procesos decisorios diferenciados.

En segundo lugar, analiza si el Acuerdo del Fondo puede dar cabida a los objetivos del PIDESC desde dos perspectivas distintas. Desde una perspectiva general, considerando aspectos de este último no previstos en el primero. De este modo, señala por ejemplo que los derechos sociales vinculados a la salud y a la educación están fuera de su mandato (Gianviti, 2002:18), o que éste no contempla la posibilidad de asegurar que sus miembros cumplan con compromisos internacionales que han asumido en otros campos (Gianviti, 2002:28).

Desde una perspectiva específica, abordando su política de financiamiento. En este punto, Gianviti (2002:6 y 20) señala que el propio Acuerdo es el que establece las condiciones para acceder a sus recursos y que no puede habilitarse o denegarse tal acceso por otras razones que éste no contemple. Acto seguido, el autor enumera dichas condiciones para hacer notar precisamente que los DESC no se encuentran incluidas en ellas (Gianviti, 2002:22). Estas condiciones básicamente son: “necesidad de balanza de pagos” y “adecuada salvaguarda de los recursos del Fondo” (Gianviti, 2002:23). En palabras de la Junta Ejecutiva del Organismo citadas por el autor: “la autoridad para definir el acceso a los recursos del Fondo está limitada al uso de conformidad a sus propósitos de dar asistencia temporaria para financiar los déficits de la balanza de pago de su cuenta corriente en aras a lograr estabilidad monetaria (Gianviti, 2002:6)”.

En estas afirmaciones el autor vuelve a desconocer las responsabilidades que le caben al FMI en este espacio en tanto organismo especializado de la ONU. Como ya se señaló, el Pacto no les exige que abandonen su experticia, sino que cada uno de ellos las ejerza desde su lugar y rol en la división internacional del trabajo. Asimismo, tal como fueron planteados, estos argumentos no permiten advertir cómo las disposiciones del Pacto menoscaban las atribuciones del Fondo previstas en su Acuerdo y, por lo tanto, no activan el límite prescripto por el art. 24 del PIDESC.

Las condiciones de acceso a los recursos del FMI mencionadas en este Acuerdo son especialmente genéricas, de tal manera que la definición de su sentido y alcance concreto ha insumido -y continúa haciéndolo- un enorme esfuerzo por parte de su Staff y órganos de gobierno. Se trata de una dimensión en constante evolución (Manzo, 2011; 2020). A lo largo de su historia, hubo algunas oportunidades en los que su política de financiamiento ha contradicho su Acuerdo¹⁵ y otras muchas en las que sus autoridades han incorporado condiciones de acceso/denegación no previstas expresamente en éste, como por ejemplo la indicada por Gianviti (2002:20) en relación a su política de financiamiento en mora.

De igual modo, desde los ´70 la noción de «balanza de pagos» se ha convertido en el Fondo en una suerte de «concepto atrapa-todo»; en último término, toda dimensión de la política económica de un Estado -puede alegarse- tiene de una u otra manera vínculo con ella. De allí que, tanto en sus misiones de vigilancia como en sus programas de financiamiento, el FMI haya incursionado sobre áreas que a priori no serían consideradas como estrictamente monetarias (Babb-Buira, 2004).

En vistas de tal amplitud, desde principios del ´00, el Organismo está realizando esfuerzos por ceñir sus prácticas al corazón de su mandato (Manzo, 2020). Pese a ello, su labor continúa desplegándose sobre materias que tienen relación directa con el contenido del PIDESC. En base a ello, el Relator Especial de la ONU y Bradlow muestran -por caminos separados- cómo sus acciones en el campo de DDHH podrían legitimarse sin mayores dificultades en clave de los discursos que actualmente el Fondo utiliza al tiempo de justificar su labor en estas materias.¹⁶

Bajo estas consideraciones -y a modo de síntesis- puede afirmarse que la conclusión expresada en este punto por Gianviti no se sustenta en los argumentos y evidencias por él presentados; es decir, éstos no permiten inferir que el universo de disposiciones del PIDESC no aplicables al FMI en función del art. 24 se condiga con la totalidad de su contenido.

VI.2- Explorando la posible ligazón del FMI al PIDESC por caminos alternativos: los DESC como ius cogens, costumbre internacional o principios generales del Derecho.

En su alegación, Gianviti (2002) se pregunta si los DESC receptados en el Pacto forman parte del ius cogens, la costumbre internacional o los principios generales del Derecho. Esta pregunta tiene sentido al momento de saber si en caso de existir disposiciones no aplicables en función del artículo 24, el Fondo de igual modo debería respetar estos derechos en virtud de estas otras fuentes del DI.

Gianviti y la actual ortodoxia del DI de DDHH coinciden en que los DESC no son actualmente ius cogens. Esta categoría, que eleva el respeto de determinados valores o bienes jurídicos a normas imperativas del DI, se reserva a un núcleo básico de DDHH -como el genocidio, la tortura y la discriminación racial- dentro del cual no suelen incluirse estos derechos (Van Genugten, 2015:10; Gianviti, 2002:17).

Esta coincidencia también puede hacerse extensiva a las otras dos fuentes mencionadas. Los agentes institucionales de DDHH no suelen incorporar a los DESC como parte de los principios generales del Derecho o de la costumbre internacional. La excepción lo constituye el reciente informe del Experto Independiente de la ONU sobre responsabilidad de las IFIs que señala que el FMI y el BM “no deben infringir el derecho internacional consuetudinario y los principios generales del Derecho, que (…) incluyen los DESC (A/74/178, 2019:17)”.

La doctrina, haciéndose eco de la jurisprudencia de la CIJ, suele considerar al contenido de la Declaración Universal de DDHH o, más correctamente, a parte de su contenido como costumbre internacional (E/C.12/2016/1, 2016:3).

Con respecto a los PIDESC, salvo alguna mención general y a la pasada (Lindroos, 2006:1039), no suele haber una afirmación categórica en tal sentido (Lucas, 1992; Skogly-Gibney 2002). En un análisis puntual sobre la temática, Van Genugten (2015:10) advierte que las IFIs deben respetar en este campo el principio general de «debida diligencia» y algunos de los derechos contenidos en el Pacto que -en su óptica- sí forman parte de la costumbre internacional.¹⁷

La mayoría de los autores al expresarse sobre esta temática dejan abierta la cuestión de manera semejante a como lo hace Gianviti (2002:15-16). Como bien explican Skogly y Gibney (2002:787), hay mucha controversia en esta área, porque debido a la inclusión de los DDHH en normas convencionales de DI es difícil hacerles el “test tradicional” para determinar si tal o cual grupo de derechos concreto es o no una costumbre internacional.

De allí que y a modo de conclusión de este apartado, no creemos que en el actual grado de desarrollo del DI sea posible sostener de forma sólida una ligazón del FMI a los DESC por esta vía.

VII- La ligazón indirecta del Fondo a los DDHH: explorando las implicancias de las obligaciones erga omnes y extraterritoriales de los Estados.

Tanto el FMI como el PIDEC están compuestos en esencia por los mismos sujetos-parte: los Estados. Mientras que en los puntos anteriores se analizó la posible ligazón «directa» del Fondo al sistema de DDHH, en éste se aborda la «indirecta»: es decir, se indaga aquí si las obligaciones de los Estados que emergen del PIDESC causan efectos sobre el organismo.

Gianviti (2002:19) reconoce que efectivamente sí lo hacen, pero luego diluye estos efectos hasta hacerlos prácticamente desaparecer. A fin de fundamentar tal premisa el autor ensaya un razonamiento cuya lógica se construye una vez más sobre la base de un orden internacional en donde no existe un sistema de jerarquía normativa; un orden en donde las obligaciones de los Estados en el campo de los DDHH son independientes y equivalentes desde el punto de vista jurídico a aquellas del universo financiero.

Este razonamiento desconoce la naturaleza particular de las obligaciones del primer campo. A continuación, problematizando los argumentos del texto de Gianviti, se analiza cómo los compromisos de los Estados en materia de DDHH tienden actualmente a ser considerados en el ámbito del DI como especiales; como obligaciones con efectos «erga omnes» y «extraterritoriales».

Desde allí, se aborda su impacto sobre las prácticas del FMI al tiempo en que, en primer lugar, él interactúa con los Estados concretos a través de sus políticas de vigilancia y financiamiento y, en segundo lugar, los Estados lo hacen entre sí como integrantes de sus órganos de gobierno.

VII.1- Nuevas tendencias del DI: los efectos erga omnes y extraterritoriales de las obligaciones de DDHH de los Estados.

En su texto, Gianviti dedica un párrafo a la problematización de las obligaciones erga omnes, advirtiendo simplemente que éstas son aquellas “debidas a toda la comunidad internacional (Gianviti, 2002:17)”.

Al omitir en esta frase al sujeto al que se le imputa tal obligación -el Estado, que es quien debe-, Gianviti analiza este atributo junto con las fuentes que posiblemente atan al Fondo de manera «directa»; esto es, lo analiza como si las obligaciones de DDHH le fuesen imputables no al Estado sino presumiblemente a la comunidad internacional, dentro de la cual incluye al FMI. Partiendo desde allí, deja de explicar -como debería- la dinámica por la cual esta noción puede producir efectos «indirectos» sobre el organismo.

En el referido párrafo, Gianviti (2002:17) bien menciona que las obligaciones erga omnes irrumpen en el DI de la mano de la jurisprudencia de la CIJ en 1970. Acto seguido, citando una referencia bibliográfica de 1997, señala que la doctrina no parece haber alcanzado consenso en torno a que otros DDHH diferentes a aquellos enumerados por la CIJ en el caso Barcelona hayan adquirido tal atributo especial; el art. 24 del PIDESC -remata- soportaría esta conclusión para el caso puntual de los DESC (Gianviti, 2002:17).

Desde 1997, este panorama ha cambiado y lo ha hecho, paradójicamente, en consonancia con la tendencia visualizada y auspiciada por la bibliografía citada por Gianviti.¹⁸ Esta tendencia se ancla en un cambio de paradigma en el que la soberanía ya no es prevalentemente pensada hacia el interior de los Estados sino en referencia a un mundo globalizado (Van Genugten, 2015:14).

En 2005, el Institut de droit international, al tiempo de presentar un informe que precisamente estandarizaba el sentido y alcance de las obligaciones erga omnes, advertía que existía un amplio consenso en que las obligaciones concernientes a la protección de los DDHH «básicos» poseían tal atributo (OEOIL, 2005:1).

En el campo del PIDESC, tal núcleo básico está identificado desde hace al menos tres décadas y es “ampliamente aceptado” que los Estados deben garantizar ese nivel indispensable de disfrute de todos los DESC (HR/P/PT/12, 2004:23).

En 2015, en un informe elaborado a propósito de las reestructuraciones de deuda soberana, el Experto Independiente de la ONU dio por sentado que dicho universo de obligaciones erga omnes se había ampliado desde ese núcleo básico a la generalidad de los DDHH (A/70/275, 2015:17).

En paralelo, aunque con cautela, la doctrina mayoritaria parece avalar esta tendencia. Así, por ejemplo, Van Genugten (2015:13) a fin de introducir este tipo de obligaciones, sostuvo que es bien sabido que actualmente «gran parte» de los DDHH ingresan bajo el dominio de esta categoría y Odriozola (2017:246), por su parte, afirmó que éstas suelen asociarse lisa y llanamente a los Tratados de DI de los DDHH.

Llegado a este punto, es importante advertir que esta noción no tiene que ver con las «fuentes del DI» sino con los «efectos» de las obligaciones que emergen de estas fuentes (Acosta Estévez, 1995:3-4). Esto es, una obligación puede tener efectos erga omnes aun cuando no sea parte del ius cogens, la costumbre internacional o los principios generales del Derecho (A/CN.4/L.702, 2006:24).

Esto es así, porque el centro de su caracterización viene dado por el hecho de que estas obligaciones, al estar asociadas a valores especiales para la comunidad internacional, generan un interés legal por parte de ella en asegurar su cumplimiento. Este interés se traduce en la activación de un conjunto de herramientas jurídicas dirigido a garantizar tal cumplimiento (OEOIL, 2005).

Ya en 1993 la Declaración y Programa de Acción de Viena había advertido que la promoción y protección de los DDHH era una cuestión prioritaria de la comunidad internacional (VDPA, 1993:1) y que, consecuentemente, era una “legítima preocupación” de ella “considerada como un todo” (VDPA, 1993:I.4).

Es oportuno señalar que existen dos clases de estas obligaciones que definen un alcance diferente de la palabra «comunidad»: las generales y las de «partes», que limitan sus efectos erga omnes a quienes hayan ratificado un tratado de DI determinado (art. 1, OEOIL 2005).

Se suele considerar que la comunidad de Estados que son parte de los tratados pilares del sistema de DDHH -como el PIDESC- tienen un interés legal en garantizar su cumplimiento y de allí que, las obligaciones que de ellos emergen poseen para dicha comunidad efectos erga omnes (Odriozola, 2017:246).

Esta conclusión se refuerza al abordar el segundo de los atributos mencionados: los efectos «extraterritoriales» de los compromisos de DDHH. En su alegación, Gianviti no hace referencia a dichos efectos. Por el contrario, efectúa su análisis como si éstos fueran sólo «territoriales»; es decir, como si las obligaciones de los Estados emergentes del PIDESC se circunscribieran exclusivamente a sus territorios (Gianviti, 2002:24).

Las Directrices de Maastricht de 2011 sobre obligaciones extraterritoriales reconocen los perjuicios que se derivan de esta concepción; este intento de limitarlas territorialmente -señala- ha dado lugar a brechas en la protección de los DDHH (PMOE, 2011:1). Estas brechas -continúa- incluyen puntualmente la ausencia de rendición de cuentas por parte de las IFIs en este campo y la falta de implementación de las obligaciones de DESC a través de la cooperación internacional que se gesta por su intermedio (PMOE, 2011:1).

Este documento expresa que todos los Estados poseen obligaciones de respetar, proteger y cumplir los DDHH, in cluyendo los DESC, tanto en sus territorios como extraterritorialmente (PMOE, 2011:I.3). Entiende por esta clase de obligaciones extraterritoriales, a aquellas “relativas a las acciones u omisiones de un Estado, llevadas a cabo dentro o fuera de su propio territorio, que afecten el disfrute de los DDHH fuera de su territorio” (PMOE, 2011:II.8.a).

La extraterritorialidad de esta clase de compromisos ha sido reconocida puntualmente para el caso del PIDESC por parte del Comité de DESC (E/C.12/2016/1, 2016). La doctrina especializada advierte del carácter novedoso de estos desarrollos jurídicos, pero la tendencia es a aceptarlos y a analizar sus implicancias en las diversas ramas del DI (Lumina, 2015; Krikorian, 2013; Odriozola, 2017; Skogly-Gibney, 2002).

En síntesis, el abordaje de Gianviti (2002) con respecto a la posible ligazón indirecta del FMI a los DDHH a partir de las obligaciones de los Estados en este campo ha quedado “anacrónico” (A/HRC/38/33, 2018:7). El autor aborda estas obligaciones como si fuesen ontológicamente semejantes a las del universo financiero. Sin embargo, actualmente, éstas tienden a ser reconocidas como obligaciones con efectos extraterritoriales y erga omnes.

VII.2- Efectos de las obligaciones de DDHH de los Estados sobre el Fondo al tiempo en que él interactúa con ellos.

En este apartado se analizan las consecuencias que se derivan de las obligaciones de DDHH de los Estados en aquel universo de actos externos del FMI en los que él interactúa con ellos. Gianviti circunscribe este universo a los programas de financiamiento del Fondo. Entendemos que deben incluirse en éste también sus medidas de vigilancia en las que, de igual modo, se ponen en movimiento compromisos de sus miembros para con él.

Lo que en esta dimensión el autor problematiza es puntualmente si en este universo de actos, el FMI tiene obligaciones concomitantes a las obligaciones que los Estados han asumido como sujetos-parte del PIDESC (Gianviti, 2002:24). Generalmente, -bien aclara- esta premisa se plantea en términos negativos: esto es, lo que busca problematizar en concreto es si el Fondo al interactuar con los Estados-parte del PIDESC puede o no obrar en desmedro de sus obligaciones en esta materia (Gianviti, 2002:25).

A fin de fundamentar que el Fondo es ajeno a este interrogante, el autor citado presenta argumentos desde dos perspectivas diferentes. Desde la «perspectiva del FMI», introduce dos razones ya problematizadas. En efecto, considera que por esta vía indirecta no se producen efectos sobre el organismo en tanto éste, por un lado, carece de mandato para controlar si el Estado cumple con sus obligaciones internacionales (Gianviti, 2002:28) y, por otro lado, debe ceñirse a su Acuerdo Constitutivo al tiempo de orientar su política de financiamiento (Gianviti, 2002:29).

Desde la «perspectiva de los Estados», Gianviti presenta tres argumentos concatenados. Primero, señala que es responsabilidad exclusiva de cada país el asegurarse que su política económica sea consistente con el contenido del Pacto (Gianviti, 2002:26). Segundo, advierte que los Estados poseen un “considerable grado de discrecionalidad” al momento de cumplir con esta tarea, de tal manera que les corresponde a ellos -y no al Fondo- plantear las consideraciones que crean pertinentes en este sentido (Gianviti, 2002:26). Tercero, observa que en situaciones de crisis la capacidad de los Estados para cumplir con los compromisos del Pacto son más limitadas (Gianviti, 2002:27); en estas situaciones -enumera- puede haber retrocesos en los DESC, las mejoras no dependen exclusivamente de las mayores o menores erogaciones sociales del gobierno y los resultados de sus políticas sociales serían peores de no contar con el soporte externo del FMI (Gianviti, 2002:28-29).

Estos argumentos hacen ostensibles tal vez como ningún otro el aludido carácter «anacrónico» del texto citado. Mientras que en los ´60 efectivamente el sistema de DDHH hacía recaer la responsabilidad de su realización exclusivamente sobre los Estados, actualmente esta responsabilidad es extraterritorial y se extiende a otros actores de la comunidad internacional. Mientras que entonces los compromisos del Pacto efectivamente revestían una “gran amplitud” (Gianviti, 2002:26), actualmente su sentido y alcance ha sido precisado por un plexo normativo que detalla punto por punto cómo deben obrar los diferentes actores a fin de implementarlos, incluso en momentos de crisis. En particular, este plexo define una a una cuáles son las acciones y omisiones que llevan a su violación (art. 14 y 15 DMV, 1997).

En caso de producirse tal violación por parte de un Estado que obrase asistido por el Fondo, este plexo activa un conjunto de prescripciones que son fundamentales de considerar al tiempo de comprender el objeto de estudio planteado.

En primer término, debe aclararse que este plexo, cuyo núcleo emerge del obrar de los actores institucionales de DDHH, ata -con diferente grado de obligatoriedad- a los Estados que son parte de la ONU, en general, y del PIDESC, en particular. La aclaración tiene sentido desde el momento en que esta consideración deja de lado el debate abierto al respecto de las OI; es decir, el debate sobre si éstas están o no ligadas a las resoluciones de otras OI -ver Gianviti (2002:12)- queda por esta vía indirecta fuera de foco desde el momento en que los Estados efectivamente sí lo están.

En segundo término, debe señalarse que en caso de producirse tal situación existiría un choque entre lo que debería haber realizado el Estado según el Pacto y lo que efectivamente efectúo, obrando con asistencia del Fondo. A diferencia de lo que postula Gianviti (2002:28), el país no puede decidir según su antojo cuáles compromisos internacionales cumplir al tiempo de relacionarse con el organismo. La naturaleza particular de los compromisos del PIDESC lo obliga a tenerlos necesariamente en cuenta en dicho momento. Esto es así, porque en caso de producirse un choque semejante estos compromisos terminarán primando por sobre aquellos que asumió con el FMI.

Este “rango superior” de dichos compromisos -en términos de la CDI, (A/CN.4/L.702, 2006:21)- puede fundamentarse en el orden jurídico internacional desde un doble enfoque. En primer lugar, por su carácter erga omnes. Al tratarse de obligaciones cuyo ámbito de aplicación se extiende a la comunidad internacional -sea ésta entendida con alcance plenamente universal o circunscripta a los límites del PIDESC-, que en su conjunto tiene un interés jurídico en asegurar la protección de los derechos del Pacto, éstas prevalecen sobre las que emergen del FMI (A/CN.4/L.702, 2006:23 y 25).

En segundo lugar y suponiendo que no se aceptase el carácter erga onmes de las obligaciones del PIDESC, éstas igualmente primarían por el art. 103 de la Carta de la ONU. Este artículo prescribe que en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por sus miembros, por un lado, en virtud de la Carta, como aquellas relativas a propender a través de la cooperación al respeto universal de los DDHH y su efectivización (art. 55, Carta), y, por otro lado, en razón de cualquier otro convenio internacional, como aquellas que provienen de una misión o programa con el Fondo, prevalecerán las obligaciones impuestas por la Carta.

En caso de que el compromiso de rango inferior asumido por el Estado con el Fondo no pudiese armonizarse con lo que corresponde según el PIDESC, este primer compromiso debería considerarse inválido (A/CN.4/L.702, 2006:26). Más importante aún, los responsables de la violación del Pacto deberían reparar el daño ocasionado. De conformidad a los art. 14-19 del Proyecto de Responsabilidad de las OI, el FMI debería responder también en tal reparación en calidad de «cómplice» del obrar ilícito del Estado en cuestión (A/74/178, 2019:16).

En tal circunstancia, el organismo, como regla general, no podría eximirse de esta responsabilidad aduciendo que actúo de conformidad a su Acuerdo Constitutivo (A/74/178, 2019:16). Para hacerlo debería jugar la carta del art. 24 que, claro está, conserva su vigencia al ser parte del contenido del propio Pacto.

En este caso, el FMI debería demostrar que al momento de asistir al Estado incumplidor no podría haber seguido otro curso de acción respetuoso del PIDESC, en tanto ese otro curso de acción hubiese menoscabado sus atribuciones establecidas en el Acuerdo Constitutivo.

Entendemos que se trata de un extremo difícil de probar en la práctica, que achicaría el universo de posible eximición del art. 24 a supuestos realmente excepcionales; máxime, cuando por el principio de integralidad de los DDHH, la violación de un grupo de ellos -como los DESC- rara vez se produce separada de la vulneración de otro grupo de derechos.

VII.3- Efectos de las obligaciones de DDHH de los Estados sobre los procesos decisorio de los órganos del Fondo.

En este apartado se analiza si las obligaciones de los Estados en materia de DDHH causan efectos sobre el organismo al ejercer influencia sobre los procesos a través de los cuales sus órganos de gobierno construyen sus decisiones. Esta dimensión tiene sentido desde el momento en que estos órganos están conformados en último término por Estados, muchos de los cuales firmaron el PIDESC.

En esta dirección, el art. 2.1 del Pacto prescribe -en consonancia con el art. 56 de la Carta de la ONU- que cada uno de dichos Estados-parte se compromete a adoptar medidas mediante la cooperación internacional, en particular de tipo económica, para garantizar la plena efectividad de los DESC. Actualmente, con buen criterio, se da por sentado que este compromiso se extiende a las actuaciones que ellos realicen como miembros de una OI como el FMI (vgr. cooperación internacional económica de tipo multilateral).

De allí que, Gianviti (2002:20) comience su argumentación reconociendo que por esta vía los DDHH pueden tener influencia sobre el organismo. Esto es así, -expresa- en la medida en que, por supuesto, es a los Estados a quienes les corresponde determinar la extensión de sus obligaciones de cooperación internacional y decidir qué acciones ellos necesitan tomar como miembros de una OI dada para efectivizarlas (Gianviti, 2002:20).

Sin embargo, a continuación, el autor aclara que esta premisa general debe interpretarse considerando los siguientes comentarios. Primero, el compromiso del PIDESC no es superior que otros compromisos de cooperación que el país tenga. Segundo, se trata de una obligación establecida en términos genéricos, sin un contenido especificado a través de criterios cuantitativos o semejantes. Tercero, el hecho de que las partes hayan asumido ciertos compromisos bajo el Pacto no los autoriza a desconocer sus otros compromisos internacionales, incluidos los que asumieron en OI relevantes (Gianviti, 2002:20-22). En el caso del FMI, -remata- estos principios se traducen en que sus órganos de gobierno deben actuar de conformidad a su Acuerdo Constitutivo y, en particular, no pueden desviar sus recursos a usos no previstos en éste (Gianviti, 2002:22).

Nuevamente, estos argumentos desconocen los dos extremos ya comentados en el acápite precedente: el rango especial de las obligaciones del PIDESC y la especificidad que han adquirido éstas en las últimas décadas.

La primacía de los DDHH se sustenta en una concepción de la globalización en donde la dignidad de la persona humana se eleva por encima de la noción tradicional de soberanía estatal y la responsabilidad por su respeto se busca asegurar de manera transnacional (Skogly-Gibney, 2002). Con ello, las obligaciones de respetar, proteger y cumplir los DDHH no finalizan en el interior de las fronteras nacionales sino que se extienden a la comunidad internacional. Ésta, a su vez, no se concibe ya en términos exclusivamente Estado-céntricos, sino como un colectivo que incluye a otros actores no estatales (PMOE, 2011).

Las Directrices de Maastricht de 1997 reconocen que los Estados cuentan «con un margen de discreción» en la selección de los mecanismos a usar para hacer efectivas sus respectivos compromisos de DDHH. Pero sus prácticas a través del tiempo han contribuido a la evolución de las normas del campo, generando una comprensión común acerca de su alcance, naturaleza y limitaciones (DMV, 1997:3). Por consiguiente, al Estado “le corresponde la obligación de demostrar logros cuantificables encaminados a la plena efectividad de los derechos aludidos (…) y no pueden recurrir a las disposiciones relativas a su "aplicación progresiva" como pretexto de incumplimiento (DMV, 1997:3)”.

En este contexto, el Comité de DESC dejó claro que los Estados-partes conservan sus obligaciones del PIDESC en su actuación como miembros del FMI (E/C.12/2016/1, 2016:4). Al actuar en tal calidad -señalan los Principios de Maastricht de 2011- “el Estado sigue siendo responsable de su propia conducta respecto a sus obligaciones en materia de DDHH, tanto en su territorio como extraterritorialmente. Un Estado que transfiera competencias o participe en una OI debe adoptar todas las medidas razonables para garantizar que la or ganización actúe conforme a las obligaciones internacionales de DDHH de dicho Estado (PMOE, 2011:7)”.

Puntalmente en relación al proceso decisorio, esto implica que -en palabras del Comité de DESC-, cuando los Estados toman medidas en calidad de miembros de las IFIs no pueden ignorar sus compromisos en esta materia (E/C.12/2016/1, 2016:4). Ellos -completa- deben esforzarse especialmente por garantizar que los programas y políticas destinados a llevar a cabo el ajuste económico incorporen, en la mayor medida posible, la protección de los DESC más fundamentales (E/C.12/2016/1, 2016:4).

Es relevante advertir que esta obligación no recae exclusivamente sobre el Estado que está efectuando dicho ajuste con asistencia del FMI, sino que se extiende a los Estados-parte del PIDESC en su conjunto. El referido Comité va un paso más allá al señalar que “la misma obligación rige para los Estados que no son partes en el Pacto, en virtud del Derecho de los DDHH como parte del DI general” (E/C.12/2016/1, 2016:4).¹⁹ Los Estados -concluye- “estarían incumpliendo sus obligaciones si ejercieran su derecho de voto en esos organismos sin tomar en consideración los DDHH (E/C.12/2016/1, 2016:4)”.

Este tipo de influencia de las obligaciones de los Estados sobre el Fondo adquiere un peso especial frente a una posible vulneración de los DESC. El compromiso del país deudor, advierte el Comité, “de asegurarse de que las condiciones asociadas a los préstamos no supongan violaciones del Pacto es especialmente clara cuando el prestamista es una OI de la que es miembro (E/C.12/2016/1, 2016:2)”.²⁰

En estos casos, no hace falta que se haya consumado un daño para que se active su responsabilidad, sino que -señalan los Principios de Maastricht de 2011- basta a estos efectos que exista un riesgo real de anular o menosca bar el disfrute de los DESC extraterritorialmente (PMOE, 2011:7).

Cabe observar que de producirse tal violación y considerando a las obligaciones de los DESC como erga omnes, todos los Estados-parte del PIDESC tienen legitimación, hayan o no sido afectados por dicha infracción, para reclamarle a los responsables la cesación del acto violatorio y la reparación de los afectados (art. 2, OEOIL 2005). Los reclamados -aclara el Comité- no podrían eximirse de su responsabilidad ni siquiera cuando, en su calidad de miembros del FMI, actuasen de plena conformidad con las reglas de la organización (E/C.12/2016/1, 2016:4).

VIII - Conclusiones

Este artículo procura darle una vuelta de rosca más al clásico debate sobre la ligazón jurídica del FMI a los DDHH. Si bien planteado aquí en términos abstractos, la resolución de este debate tiene consecuencias tangibles sobre la vida de millones de personas si se observa que -en palabras del Relator Especial de la ONU- “la práctica sistemática del FMI ha consistido en eludirlos” (A/HRC/38/33, 2018:8). En igual sentido, advierte el Comité de DESC, es frecuente que los Estados no puedan cumplir con sus obligaciones en este campo por las condicionalidades impuestas en los programas del Fondo (E/C.12/2016/1, 2016:1).

Las razones que explican esta conducta del FMI hunden sus raíces en dos tensiones constitutivas del universo financiero en el que él se desenvuelve con respecto al universo de los DDHH de la ONU: aquella tensión que emerge de sus diferentes gobernanzas y aquella otra que lo hace de sus distintas cosmovisiones prevalentes.²¹ En el marco de estas tensiones, la adecuación de las prácticas del Fondo al enfoque de DDHH modificaría la vida de estas personas, de una parte, al democratizar el ejercicio del poder político internacional en la toma de decisiones que impactan de forma directa sobre su existencia y, de otra parte, al reorientar su lógica de distribución de recursos hacia la protección y efectivización de sus derechos básicos.

Incapaz de saltear estas tensiones sin afectar el núcleo de los intereses que actualmente sustentan su obrar, el FMI ha optado lisa y llanamente por huir de este debate, convirtiendo hacia su interior el tema de los DDHH -en palabras del Relator Especial de la ONU- en un tema “tabú” (A/HRC/38/33, 2018:7).

De allí que y ante la ausencia de un documento oficial al respecto, se haya debido ingresar al objeto de estudio problematizando las estrategias argumentativas que legitiman su posición en el campo de DDHH a partir del texto de Gianviti (2002).

Esta decisión metodológica, permitió: en primer lugar, analizar la ligazón del FMI a estos derechos y, al mismo tiempo, dar cuenta de las bondades y límites de las críticas que se realizan a esta posible ligazón; en segundo lugar, presentar de forma holística y coherente desarrollos sobre esta temática que la doctrina especializada tiende a exhibir de manera fragmentada; finalmente, abordar el fenómeno considerando las últimas tendencias existentes en el campo, tomando como fuente de datos a tal fin documentos jurídicos oficiales.

Muchos de estos documentos -es relevante resaltarlo- están lejos de tener la misma fuerza legal que, por ejemplo, un tratado internacional ratificado por el grueso de la comunidad. La mayoría de ellos cristaliza las opiniones de expertos institucionales en DI, aprobadas por los órganos correspondientes de una OI como la ONU. Un caso particular lo constituye el Proyecto de Responsabilidad de 2011 que aún no ha sido refrendado por una resolución de la Asamblea General. Aun así, estos documentos -casi en su totalidad, fuentes soft law del DI- tienen la capacidad legal para orientar la conducta de los sujetos internacionales y, al interrelacionarlos, dan cuenta, con un grado de confiabilidad razonable, de la direccionalidad de los desarrollos en este campo.

El análisis efectuado permite en este apartado afirmar que, en primer término, el FMI es una «persona jurídica internacional» y como tal, está sujeto al DI Público en general. Esta afirmación es trascendente en tanto descarta desde el principio al silencio de su Acuerdo Constitutivo con respecto a los DDHH o a su falta de ratificación del PIDESC como argumentos por sí mismos válidos para desligarlo de posibles responsabilidades en este espacio.

Estas responsabilidades del Fondo emergen, en segundo lugar, de forma «directa» por su calidad de organismo especializado de la ONU. En 1947, el FMI brindó su consentimiento para ser considerado como tal. El Convenio de Relacionamiento efectivamente lo caracteriza como una organización independiente, pero dicha caracterización de ningún modo hace cesar su calidad de organismo especializado y los compromisos que de ello se derivan en este ámbito. Una interpretación en sentido contrario -entendemos- debería ser considerada inválida por la supremacía de estos compromisos en el orden jurídico internacional.

El Capítulo IX de la Carta de la ONU, donde precisamente se insertan estos organismos, prescribe que estos compromisos implican prácticas tendientes no sólo a «respetar» sino también a «efectivizar» los DDHH. Puntualmente en relación a los DESC, la Parte IV del Pacto del ´66 les concede a ellos el doble rol de fiscalizadores y responsables del cumplimiento de su contenido. Los actores institucionales de DDHH han denunciado en los últimos años el impacto negativo de las acciones/omisiones del Fondo en este campo (E/C.12/2016/1, A/HRC/38/33, 2018) y han precisado el sentido y alcance que para él reviste este contenido en materia de deuda soberana (A/HRC/20/23, 2011), reformas económicas (A/HRC/40/57, 2018) y responsabilidad por incumplimientos (A/74/178, 2019).

Estos actores institucionales tienen su anclaje organizacional en el ECOSOC y/o en la Asamblea General de la ONU. Por lo tanto, el FMI debería tomar en cuenta sus desarrollos, considerando -como se mostró- que tanto la Carta como el PIDESC ponen en su cabeza facultades de coordinación, orientación y fiscalización sobre la labor de los organismos especializados en esta área.

En caso de encontrar dificultades en su implementación, estos órganos están habilitados a solicitar una opinión consultiva de la CIJ que clarifique el sentido y alcance de estas facultades para con el Fondo. Si bien, estas opiniones no revisten per se carácter obligatorio para las partes, sí poseen un peso simbólico tal -máxime para integrantes de la familia de la ONU- que tiende a influir sobre la orientación de sus prácticas.

El art. 24 del Pacto exime al FMI de estos compromisos cuando sus disposiciones choquen con las atribuciones que le reconoce su propio Acuerdo. A la luz del análisis de los argumentos presentados al respecto por Gianviti, es posible aquí concluir que aún no existe un estudio serio que posibilite identificar si de hecho existe alguna prescripción del PIDESC que por esta disposición no le sea aplicable. Por nuestra parte, entendemos que ambos instrumentos son compatibles. El choque de hecho existente entre el contenido del Pacto y las prácticas del Fondo, -consideramos- no hay que buscarlo a nivel de su Acuerdo Constitutivo sino a nivel de sus reglas de jerarquía inferior que cristalizan la orientación que guía dichas prácticas desde por lo menos la década del ´70 (Boughton, 2001).

El desarrollo efectuado, en tercer lugar, permite afirmar que las obligaciones de los Estados asumidas en el PIDESC causan efectos «indirectos» de peso sobre el Organismo. A continuación presentamos los resultados obtenidos en torno a ellos siguiendo las dos dimensiones que utilizamos al momento de abordarlos: efectos indirectos derivados «de la interacción del Fondo con sus Estados-miembro» y «de la influencia de ellos en su proceso decisorio».

En la primera dimensión estos efectos se diferencian de los «directos» por las siguientes premisas: a) se manifiestan en la interacción del Fondo únicamente con los Estados-parte del PIDESC; éstos actualmente representan el 90% del universo de sus miembros y abarcan a los periféricos/semiperiféricos sobre los que él ejerce mayor influencia; b) recaen puntualmente sobre los actos externos en los que se produce tal interacción; c) no generan obligaciones para el Fondo en sentido estricto; aun aceptándose que los compromisos del PIDESC posean ciertos atributos especiales, éstos recaen sobre sus efectos y no los convierten en fuentes de DI; d) se hacen especialmente ostensibles cuando existen acciones/omisiones que tienden a la violación de los DESC; e) reducen en tales casos todavía más el ámbito de posible aplicación del art. 24 al poner en cabeza del Fondo la necesidad de probar que en dichos casos no tenía, en virtud de lo dispuesto en este artículo, otro curso de acción respetuoso del PIDESC.²²

Estos efectos indirectos se sustentan en la supremacía de las obligaciones que los Estados asumieron en materia de DDHH con respecto a las que tomaron en relación al Fondo. En caso de un choque entre lo que un Estado dado debería haber hecho según el Pacto y lo que realmente hizo asistido por el Fondo, prima el primer curso de acción en virtud del art. 103 de la Carta de la ONU. Si se aceptase que las obligaciones del PIDESC son erga omnes se refuerza el fundamento de esta supremacía y se da a la comunidad internacional legitimidad activa para reclamar por la reparación del daño ocasionado.

En la segunda dimensión los efectos «indirectos» se diferencian de los «directos» por las siguientes premisas: a) los Estados que deben influir sobre el proceso decisorio del Fondo son a priori únicamente los que son parte del PIDESC;²³ EEUU, su accionista mayoritario, no lo es; b) recaen sobre todos los actos -internos y externos- del FMI; c) es esperable que se hagan especialmente ostensibles cuando existen acciones/omisiones que produzcan riesgos de violación de los DESC; d) el art. 24 mantiene su vigencia plena; e) no generan obligaciones sobre el Fondo en sentido estricto, sino que condicionan su curso de acción porque sus miembros conservan en su seno los compromisos asumidos en el Pacto.

El fundamento jurídico de esta conservación debe buscarse en los art. 2.1 del PIDESC y 56 de la Carta de la ONU que prescriben, respectivamente, que los Estados deben tomar medidas para promover estos derechos a través de la «cooperación internacional» o su acción «conjunta». Lo novedoso en este punto es que la doctrina mayoritaria actualmente interpreta estos sustantivos de manera extensiva, de tal manera de incluir en el dominio de estos artículos las acciones que los Estados tomen como parte de una OI, como el FMI. Nuevamente, de aceptarse que las obligaciones del PIDESC son erga omnes y extraterritoriales los efectos indirectos sobre el Fondo adquirirían carácter más intenso y definido según lo prescripto en los Principios de Maastricht 2011.

Interrelacionando los momentos de análisis «directo» e «indirecto» es posible concluir que, ambos combinados, cierran en una suerte de movimiento de pinzas la brecha efectivamente abierta por el Convenio de Relacionamiento y el art. 24 para desligar al FMI en este campo. Teniendo en cuenta que el Fondo está jurídicamente atado a los DESC, sería razonable que evalúe desde un principio -tal como se lo recomiendan los actores institucionales de DDHH- si sus prácticas se adecúan o no al contenido del Pacto.

Los Estados, a diferencia de lo que postula Gianviti (2002:12 y 25), no verían menoscabados sus derechos como miembros del Fondo si él pusiese en práctica tal adecuación, porque esos mismos Estados son conscientes desde el inicio que él es un organismo especializado de la ONU y, a su vez, de la naturaleza particular de las obligaciones en este campo.

Pese a la solidez que -entendemos- revisten estas conclusiones de conformidad a la lógica del campo jurídico, su implementación dependerá en buena medida de la voluntad política del FMI. Esto es así, porque, sin un gobierno global centralizado, las capacidades del Derecho para condicionar su conducta son especialmente limitadas en este ámbito. Incluso si se llegase a aprobar el proyecto de Responsabilidad de las OI, la operacionalización de sus prescripciones chocaría contra el principio de inmunidad judicial -hasta ahora interpretado en términos «absolutos»- que protege al Fondo y a sus funcionarios de posibles demandas y/o ejecuciones.

Con ello, es de esperar que los cambios en esta materia sean el resultado de que el paradigma de los DDHH sufra un giro conservador que alinee o, al menos, no obstaculice los intereses -fundamentalmente políticos y económicos- del Organismo y de sus principales accionistas.

IX- Referencias bibliográficas.

• Acosta Estévez, José, (1995), “Normas de ius cogens, efecto erga omnes, crimen internacional y la teoría de los círculos concéntricos”, Anuario de derecho internacional, XI, 3-22. Madrid.
• Babb Sarah and Ariel Buira, (2004), “Mission Creep, Mission Push and Discretion in Sociological Perspective: The Case of IMF Conditionality”, XVIII G24 Technical Group Meeting, March 8-9, Geneva.
• Bohoslavsky, Juan Pablo, (2019), “Complicity of international Financial institutions in violation Of human rights in the context of Economic reforms”, Columbia Human Rights Law Review, Vol. 52.1, pp. 203-250, New York.
• Boughton, James M., (2001), Silent Revolution: The International Monetary Fund 1979-1989, IMF, Washington.
• Bourdieu P. y Teubner G. (2000), La Fuerza del Derecho, Siglo del Hombre Editores, Bogota.
• Bradlow, Daniel, (1996), “The WB, the IMF, and Human Rights”, Transnational law & contemporary problems, pp. 47-90, vol. 6, New York
• Calduch, R., (1991), “La Organización de las Naciones Unidas”, en Relaciones Internacionales, pp. 1-45, Ediciones de Ciencias Sociales. Madrid.
• Clapham, Andrew, (2006), “Human rights obligations of non-state actors in conflict situations”, International Review of the Red Cross, pp. 491-523, vol. 88 num. 863, Cambridge.
• Darrow, Mac, (2009), “World and IMF”, in Encyclopedia of Human Rights, Vol. 5, pp. 373-381, Oxford University Press, Oxford.
• García Villegas, Mauricio (2014), La eficiencia simbólica del Derecho: sociología jurídica del campo político en América Latina, IERI/Debate. Bogota.
• Gialdino, Rolando, (2018), “Deuda externa, prestatarios y prestamistas, y ajustes estructurales a la luz del DI de los DDHH”, pp. 1-12, La Ley, AÑO LXXXII Nº 90, Bs. As.
• Gianviti, François, (2002), “Economic, Social and Cultural Rights and the IMF”, available at https://www.imf.org/external/np/leg/sem/2002/cdmfl/eng/gianv3.pdf, consulted on March 2021.
  » https://www.imf.org/external/np/leg/sem/2002/cdmfl/eng/gianv3.pdf
• Godio, Leopoldo M., (2016), “Los principios generales de derecho como fuente del DI público”, Revista de la Universidad de Montevideo, num. 30, pp. 47-68, Montevideo.
• Goldmann, Matthias, (2020), “Contesting Austerity in the 1970s and 1980s: When Human Rights Went Missing”, in Human Rights in Global Governance, pp. 1-32, Oxford University Press, Oxford.
• Horsefield, J Keith, (1969), The IMF 1945-1965: Volume I: Chronicle, IMF, Washington.
• Klein, Pierre, (1999), “Les IFIs et les Droits de la Personne”, p. 97-114, Revue Belge de Droit International, Brussels.
• Krikorian, Marcelo, (2013), Derechos humanos, políticas públicas y rol del FMI, Librería Editora Platense, La Plata.
• Lane, Christopher (2017), “Letter of the IMF response on the request of the Independent Expert UN”, Special Representative of the IMF to the UN, July 27, Facsimile Number 1-202-623-4661, IMF, Washington.
• Lindroos, Anja, (2006), “Book Review: Between Light and Shadow, The WB, The IMF and International Human Rights Law”, pp. 1033-1047, EJIL: 17.
• Lucas, Michael (1992), “The IMF’s Conditionality and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights”, p. 104-122, Revue Belge de Droit International, Brussels.
• Lumina, C, (2006), “An assessment of the human rights obligations of the WB and the IMF with particular reference to the World Bank’s Inspection Panel”, Journal for Juridical Science 31(2): 108-129.
• Lumina, Cephas (2015). “Sovereign debt and human rights”, in Realizing the right to development, Chapter 21, pp. 289-301, Oxford Press, New York.
• Manzo, Alejandro G., (2011), “Estado y Derecho en la era de la globalización neoliberal: evolución del recetario neoliberal en Argentina”, Revista Direito e Práxis, vol. 03, n. 02, 2011, pag. 2 a 41, Río de Janeiro, Brasil.
• Manzo, Alejandro G., (2020), “IMF Sovereign Debt Restructuring Framework: Origin, Evolution and Latest Updates of its Main Components”, Revista Direito GV, V.16 N. 2, p. 1-45, Brasil.
• Manzo, Alejandro G., (2022), “El punto cero: la génesis del desacoplamiento del FMI del sistema internacional de DDHH de la ONU”, Revista Latinoamericana de Sociología Jurídica, ISSN: 2718-6415, Año III, N° 4, pp. 237-317, Universidad Nacional de San Isidro (USI), Buenos Aires.
• Manzo, Alejandro G., (2023), “Derechos Humanos en acción: potencialidades y límites para penetrar en el mundo financiero”, Revista Direito GV, ISSN: 2317-6172, Qualy A1, Brasil (aceptado para publicar el 17-01-2023, en prensa).
• Odriozola, Ignacio, (2017),“Todos para uno y ¿uno para todos? A cerca del derecho a intervenir y las obligaciones erga omnes”, Perspectivas Revista de Ciencias Sociales, pp. 243-263 Año 2 No. 4, Rosario.
• Prado Lallande, Juan Pablo, (2006), “La ONU y el desarrollo: una reflexión crítica y propositiva”, Foro Internacional, vol. XLVI, núm. 2 , pp. 262-290, México DF.
• Ragazzi, Maurizio, (1997), The Concept of International Obligations Erga Omnes , p. 1-264, Oxford: Clarendon Press.
• Skogly, Sigrun and Mark Gibney, (2002), “Transnational Human Rights Obligations”, Human Rights Quarterly, Vol. 24, 781-798, Johns Hopkins University Press.
• Toussaint, Eric, (2006), Banco Mundial el golpe de Estado permanente: La agenda oculta del Consenso de Washington”, Ediciones de Intervención Cultural/El Viejo Topo, España.
• Van Genugten, Willem, (2015), “The WBG, the IMF and Human Rights: about Direct Obligations and the Attribution of Unlawful Conduct”, in Challenging Territoriality in Human Rights Law, p. 44-68, Routledge, New York
• Vasilachis, Irene, (2003), Pobres, pobreza, identidad y representaciones sociales, Ed. Gedisa, Barcelona.
• Weber, Max, (2002), Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, Madrid.

VIII- Normativa citada

• A/70/274, (2015), “Informe del Relator Especial sobre la Extrema Pobreza y los DDHH”, Consejo de DDHH, Asamblea General, 4 de agosto, ONU, Nueva York.
• A/70/275, (2015), “Informe del Experto Independiente sobre las consecuencias de la deuda externa y las obligaciones financieras internacionales”, Asamblea General, 4 de agosto, ONU, Nueva York.
• A/74/178, (2019). “Responsabilidad por complicidad de las IFIs en las violaciones de los derechos humanos en el contexto de las reformas económicas regresivas”, Experto independiente del Concejo de DDHH, Asamblea General, 16 de Julio, ONU, Nueva York.
• A/75/164, (2020), “Los problemas de deuda de los países en desarrollo causados por la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19)”, Experto independiente del Concejo de DDHH, Asamblea General, 31 de julio, ONU, Nueva York
• A/CN.4/L.702, (2006), “Fragmentación del DI: dificultades derivadas de la diversificación y expansión del derecho internacional”, por Comisión de DI (CDI), 18 de julio, Asamblea General, ONU, Nueva York.
• A/HRC/20/23, (2011). “Principios rectores sobre la deuda externa y los derechos humanos”, Experto independiente del Concejo de DDHH, Asamblea General, 10 de abril, ONU, Nueva York.
• A/HRC/38/33, (2018). “Informe del Relator Especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos”, Consejo de Derechos Humanos, 18 de junio, ONU, Nueva York.
• A/HRC/40/57, (2018) “Principios rectores relativos a las evaluaciones de los efectos de las reformas económicas en los derechos humanos”, Experto independiente del Concejo de DDHH, Asamblea General, 19 de diciembre, ONU, Nueva York.
• A/RES/63/117, (2008), “Protocolo Facultativo del PIDESC”, Asamblea General Res, 10 de diciembre, ONU, Nueva York.
• A/RES/72/122, (2017), “Asamblea General toma nota del Proyecto sobre la responsabilidad de las OI”, Asamblea General, 18 de diciembre, ONU, Nueva York.
• CVDT, (1969), “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT)”, 23 de mayo, U.N. Doc A/CONF.39/27, Viena.
• DMV, (1997), “Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los DESC (DMV)”, por Comisión Internacional de Juristas, 22-26 de enero, Maastricht.
• E/C.12/2016/1, (2016) “Deuda pública, medidas de austeridad y PIDEC”, Comité de DESC, ECOSOC, 22 de julio, ONU, Nueva York.
• HR/P/PT/12, (2004), “Los DESC: Manual para las instituciones nacionales de DDHH”, Publicación de las Naciones Unidas, ISBN 978-92-1-354087-9, Nueva York.
• OEOIL, (2005), “Obligations Erga Omnes in International Law (OEOIL)”, Institut de droit international, Resolution of the Fifth Commission, Adopted on August 27, Krakow.
• PIDCyP, (1966), Adoptado y abierto a la firma por la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre, Nueva York.
• PIDESC, (1966), Adoptado y abierto a la firma por la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI), 16 de diciembre, Nueva York.
• PMOE, (2011), “Principios de Maastricht sobre las Obligaciones Extraterritoriales de los Estados en el Área de los DESC (PMOE)”, Comisión Internacional de Juristas, 28 de septiembre, Maastricht.
• PROI, (2011), “Proyecto sobre la Responsabilidad de las OI (PROI)”, Comisión de DI, Asamblea General, ONU, disponible en https://www.dipublico.org/8237/texto-del-proyecto-de-articulos-sobre-la-responsabilidad-de-las-organizaciones-internacionales-2011/, consultada en marzo 2021.
  » https://www.dipublico.org/8237/texto-del-proyecto-de-articulos-sobre-la-responsabilidad-de-las-organizaciones-internacionales-2011
• Resolución 124 (II), (1947), “Aprobación del Convenio de Relacionamiento entre la ONU y el FMI”, Asamblea General, 15 de Noviembre, ONU, Nueva York.
• Resolución 179 (II), (1947), “Aprobación del Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados”, Asamblea General, 21 de Noviembre, ONU, Nueva York.
• VDPA, (1993), “Vienna Declaration and Programme of Action (VDPA)”, World Conference on Human Rights, 25 June, Vienna.

• 1
  El grado de impacto concreto de la adecuación de las prácticas del FMI al enfoque de DDHH dependería, en buena medida, de si dicha adecuación se efectuase sobre la base de una interpretación conservadora o progresista de los DDHH, como la que ha primado en materia financiera en los últimos años en el seno del Consejo. Se invita al lector a leer los señalados principios para merituar la distancia existente entre lo propuesto por este enfoque y la cosmovisión e intereses que actualmente informan las prácticas del Fondo.
• 2
  Nos referimos puntualmente al Relator Especial sobre la Extrema pobreza y los DDHH que opera en el marco del Consejo de DDHH de la ONU.
• 3
  Los argumentos se presentan como «medios» para fundamentar una posición con respecto a un determinado «objeto» discursivo. Se presupone, por lo tanto, que el discurso es un discurso racional que el emisor construye para convencer a su audiencia de lo acertado de su posición (Vasilachis, 2003).
• 4
  Los propios informes de los actores institucionales de DDHH se introducen incluyendo en sus títulos la leyenda «especialmente en lo relativo a los DESC». Ej. A/HRC/40/57 (2018).
• 5
  Ver los documentos enumerados por el Experto Independiente de la ONU en A/HRC/40/57 (2018:5).
• 6
  Ver “el DI como sistema jurídico” en A/CN.4/L.702 (2006:7). El Experto Independiente plantea la misma idea en relación a los contratos (A/HRC/40/57, 2018:2).
• 7
  Gianviti (2002:14) utiliza las palabras “principios generales de DI” cuando debería haber utilizado “principios generales del Derecho”. Esto es así, porque estos dos juegos de palabras remiten a dos nociones diferentes y sólo este último se refiere a una fuente autónoma del DI (Godio, 2016).
• 8
  Ver normativas que conforman este sistema en http://www.derechoshumanos.net/normativa/tabla-de-ratificaciones-de-instrumentos-de-derechos-humanos.htm, consultada el 22/3/2021.
• 9
  Los países del G-20 han ratificado el Pacto, con la excepción de los EEUU. Ver http://www.derechoshumanos.net/normativa/tabla-de-ratificaciones-de-instrumentos-de-derechos-humanos.htm, consultada el 22/3/2021.
• 10
  El Convenio de Inmunidad Soberana de 1947 de la ONU expresamente reconoce a los organismos especializados como personas jurídicas (Resolución 179 II, 1947). El Acuerdo Constitutivo del Fondo efectúa tal reconocimiento de manera indirecta al concederle al Organismo “capacidad jurídica” para contratar y entablar procedimientos legales (Artículo IX Sección 2).
• 11
  Ley posterior deroga a ley anterior, siempre y cuando se trate de dos leyes de igual jerarquía. Una ley posterior puede derogar un precepto de naturaleza constitucional si y sólo si sigue el procedimiento especial fijado a estos efectos (en el caso de la ONU, prescripto en los art. 107 y 108 de la Carta).
• 12
  Algunos autores la inducen de la sección 3 del Art. IV del Acuerdo Constitutivo del Fondo. Sin embargo, este precepto no fue redactado en términos semejantes al artículo IV sección 10 del Acuerdo del BM y se refiere exclusivamente a su función de vigilancia.
• 13
  De igual modo, corresponde observar que la ONU fue el epicentro de su redacción y es, aún hoy, la encargada de administrar los procedimientos que envuelven a nivel internacional su firma, ratificación y enmienda (art. 27 a 31, PIDESC) y aquellos que hacen al seguimiento de su puesta en práctica (art. 16 a 26, PIDESC).
• 14
  Es relevante aclarar que desde 1985 el Comité de DESC ejerce las funciones establecidas en esta parte del Pacto. Ver protocolo facultativo (A/RES/63/117, 2008).
• 15
  Durante sus primeros años de existencia, en el Fondo de hecho se discutía si debían establecerse o no condiciones de acceso a sus recursos (debate “automaticidad vs condicionalidad”). En contra de lo prescripto por su Acuerdo Constitutivo, por ejemplo, el FMI desde los ´60 financió Estados con déficits de balanza de pagos no temporales, asistió financieramente a miembros con déficits de su cuenta de capital y convirtió en regla en los ´90 y principios del ´00 la concesión de financiamiento por encima de sus límites normales sin cumplir con el requisito de salvaguarda de sus recursos (Horsefield, 1969; Boughton, 2001).
• 16
  El Relator Especial lo hace mostrando la justificación del FMI en el ámbito de su labor en la reforma del Poder Judicial (A/70/274, 2015), en tanto que Bradlow ensaya una propuesta para relacionar los DDHH con la balanza de pagos (Bradlow, 1996:73-74).
• 17
  Se trata de un núcleo básico de Derechos Sociales que, en su argumentación, adquirieron tal estatus en función de un conjunto de convenciones sobre DDHH realizadas por la OIT a lo largo del siglo XX (Van Genugten, 2015:10).
• 18
  Ver Ragazzi (1997).
• 19
  El alcance de la “comunidad” más allá de los Estados-parte del PIDESC es un tema sujeto a debate. Los agentes institucionales de DDHH tienden a ampliar este alcance en busca de garantizar el respeto “universal” de estos derechos (art. 55 de la Carta de la ONU).
• 20
  “No sería aceptable que este eludiera sus obligaciones internacionales contraídas en virtud del Pacto transfiriendo ciertas competencias relacionadas con la temática del Pacto a una organización, de tal modo que esta llevara a cabo un acto que, de ser realizado por el Estado parte, supondría una violación de sus obligaciones contraídas en virtud del Pacto (E/C.12/2016/1, 2016:3)”.
• 21
  Para ver cómo estas tensiones se manifiestan en casos prácticos concretos ver Manzo (2022; 2023).
• 22
  Este punto sólo tiene sentido aceptando que el contenido del Proyecto de Responsabilidad de OI, todavía no aprobado por Resolución de la ONU, es válido.
• 23
  Como ya lo señalamos, el Comité de DESC extiende el deber de promoción de los DDHH a todos los Estados hayan o no firmado el PIDESC (E/C.12/2016/1, 2016:4).

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  22 Abr 2024
• Fecha del número
  Jul-Sep 2024

Histórico

• Recibido
  14 Set 2022
• Acepto
  24 Mar 2023