Técnica de Análise da Participação Social em Conselhos: Operacionalizando Conceitos

RESUMO

Objetivo:

este artigo tecnológico apresenta uma técnica empregada na análise de atas de conselhos deliberativos e de suas variáveis para apoiar a reflexão sobre o design institucional de conselhos voltados à governança participativa empoderada.

Método:

utilizou-se a análise descritiva para apresentar o processo heurístico de criação da técnica de pesquisa e de operacionalização de variáveis selecionadas a partir do estudo de caso mencionado, identificando aspectos da análise documental, da análise de conteúdo categorial das atas e da tradução quali-quantitativa das variáveis identificadas.

Resultados:

a técnica de decomposição binária se mostrou útil na identificação de variáveis operacionais a partir da análise das atas de reuniões de conselhos deliberativos que podem auxiliar na produção de diagnóstico conciso sobre aspectos do design institucional de conselhos e da participação deliberativa de comunidades tradicionais.

Conclusão:

o artigo contribui para a ampliação da dimensão analítica das atas de conselhos deliberativos, inclusive no âmbito de comunidades tradicionais, e pode servir como instrumento relevante para uso de pesquisadores na mensuração da participação, do empoderamento e da deliberação, de acordo com o design institucional do conselho, bem como na compreensão das implicações quanto aos modos de participação de comunidades tradicionais na tomada de decisão.

Palavras-chave:
conselhos gestores; técnica analítica; comunidades tradicionais

ABSTRACT

Objective:

this technological article presents a research technique used in the analysis of deliberative decision-making processes reports and their related variables to provide insights for institutional design analysis for an empowered participatory governance.

Method:

a descriptive analysis was used to articulate a viable heuristic of creation of a research technique for the operationalization of selected variables from a previously concluded case study, identifying aspects of document analysis, coding content analysis, and qualitative-quantitative translation strategies.

Results:

an adapted binary decomposition technique proved to be useful in the identification of operational variables from the analysis of the decision-making processes reports that can contribute to the production of concise diagnosis on relevant aspects of the institutional design of community councils and its role for the participation of traditional communities in their decisions.

Conclusion:

this article contributes to the expansion of the analytical dimension of deliberative community councils reports, including those related to traditional communities decision-making processes, and can serve as a relevant instrument for researchers for measuring institutional mechanisms of participation, empowerment, and democratic deliberation. The institutional design of community councils can be therefore improved by an increased understanding of the modes of participation of traditional communities in decision-making processes within such deliberative democratic spaces.

Keywords:
community councils of conservation units; analytical techniques; traditional communities

INTRODUÇÃO

Perguntas sobre o porquê da participação das pessoas em processos coletivos de tomada de decisão no âmbito público e sobre como estimular maior participação social são de grande interesse de pesquisadores e gestores públicos dedicados à valorização dos espaços democráticos e do exercício da cidadania. No entanto, em muitos contextos o caráter polissêmico da participação social torna o conceito difícil de ser operacionalizado e avaliado. Segundo Lavalle e Vera (2011):

“participação é, a um só tempo, categoria nativa da prática política de atores sociais, categoria teórica da teoria democrática com pesos variáveis segundo as vertentes teóricas e os autores, e procedimento institucionalizado com funções delimitadas por leis e disposições regimentais” (Lavalle & Vera, 2011, p. 101).

As primeiras discussões teóricas sobre a participação social, no âmbito da teoria contemporânea da ciência política, dedicaram-se a compreender as motivações atreladas à participação de indivíduos em espaços coletivos, o problema da apatia e das desigualdades na participação (Kerstenetzky, 2003; Schlozman, Verba, & Brady, 2012). A teoria do status socioeconômico (SES) e do voluntarismo cívico (VC) estão entre as reflexões seminais desta discussão, que partem de estudos sobre a covariação entre estratificação social e participação, concluindo que estratos sociais mais abastados (como: maior renda, escolaridade, ocupação) têm maior grau de participação e que as desigualdades políticas são derivadas das desigualdades sociais (Verba, Schlozman, & Brady, 1995).

A compreensão do papel da escolha individual nesses processos tem sido objeto da obra de Olson (Olson, 2015) focando no resultado coletivo das opções individuais, estendendo-se no sentido da avaliação do custo de oportunidade da participação. No seu trabalho, indivíduos ponderam entre benefícios e custos da participação social, abrangendo ganhos diretos e indiretos, recursos escassos como o tempo, dinheiro, habilidades e autoconfiança, além do seu respectivo interesse no processo (Rosenstone & Hansen, 1993). Destes processos de tomada de decisão, o ‘recrutamento’ social operado nas trocas de informação e reflexões informais (e.g., entre amigos, familiares) (Rosenstone & Hansen, 1993; Verba et al., 1995), somado à dimensão cognitiva do poder e aos vícios do localismo, sectarismo e pulverização de diversidade de temáticas, pode favorecer comportamentos de ‘incivilidade’, dificultando a formação de vínculo do associativismo aos princípios da equidade democrática, da universalidade, da transparência e da igualdade (Kerstenetzky, 2003; Schlozman et al., 2012).

Se a participação gera custos altos ao indivíduo e pulveriza as pautas e o problema da escala aos entes estatais, o associativismo (‘democracia associativista’), compreendido como interesses políticos organizados, ganhou força entre teóricos pluralistas de tradição tocqueviliana como uma saída para a redução das desigualdades da vida social, ao identificar que o acoplamento de indivíduos sobre institucionalidades poderia reduzir os custos individuais da participação e, ao mesmo tempo, produzir interesses comuns organizados com maior possibilidade de gerar respostas dos entes estatais (Kerstenetzky, 2003). Barber (2003) apresenta este argumento para construir o conceito que denomina de thick democracy, aludindo à possibilidade de ampliação das instituições democráticas participativas (i.e., as associações) fora do Estado, gerando uma camada crítica que atuaria na construção de uma democracia forte (Barber, 2003).

No contexto da globalização, da ampliação da comunicação pelas redes sociais e do avanço das agendas liberalizantes, a questão da participação se volta para a sociedade civil (Abers & Bülow, 2011; Alonso, 2009). Há um desacoplamento entre os conceitos de governo representativo e de representação política e uma reinterpretação constitutiva e operacional da ‘participação’ (Lavalle, 2011). Nesse novo cenário, há a pluralização institucional da democracia e a pluralização da representação que implica mudanças no locus, nas funções e nos atores de representação.

A ascensão e a multiplicação desses espaços de representação autorizados pelo Estado (i.e., conselhos)¹ abriram caminho para a complexificação da noção de participação social e a sua capacidade de ‘produzir bens democráticos específicos’ (Vello, 2018), alcançando princípios como a legitimidade, a justiça, a autorização, e o compartilhamento genuíno de poder (Prado, Araujo, Chamy, Dias, & Seixas, 2020) e implicando na diversificação de níveis de descentralização (Patsias, Latendresse, & Bherer, 2013), extensão de processos deliberativos (Gaspardo, 2018), e mudanças na capacidade de tomada de decisão dos atores sociais (Schröter, Sessin-Dilascio, Jericó-Daminello, & Sattler, 2018). O interesse se volta para a compreensão sobre em qual extensão estes espaços democráticos permitem a influência dos cidadãos nos rumos das políticas públicas de governo nos seus diversos níveis (Fung & Wright, 2003).

A literatura em governança participativa empoderada (GPE) colabora nessa direção, afirmando que a falta da capacidade das democracias liberais em resolver problemas como resposta às demandas populares conecta-se a problemas de design institucional. A GPE busca compreender e analisar quais designs institucionais são capazes de aprofundar a maneira pela qual pessoas comuns podem efetivamente participar e influenciar políticas públicas que afetam diretamente suas vidas (Fung & Wright, 2003). Segundo os autores:

“nós chamamos esta família de reformas de ‘Governança Participativa Empoderada (EPG)’. Elas são participativas por que se pautam no comprometimento e nas capacidades das pessoas comuns em tomar decisões sensatas fundamentando as deliberações e empoderamento uma vez que conectam suas ações à discussão” (Fung & Wright, 2003, p. 5, tradução nossa).

A GPE foca em ações relacionadas à resolução de problemas práticos de interesse público que se apoiam em processos deliberativos que envolvam os cidadãos comuns e os agentes governamentais. Os estudos de GPE são apoiados em análise empírica de desenhos institucionais que facilitam a tomada de decisão e maior poder de implementação em unidades locais de ação que, embora não sendo autônomas, combinam instituições multinível para angariar recursos, resolver problemas e difundir inovação e aprendizagem. “O desenho institucional das práticas GPE transforma as instituições estatais e reestrutura a burocracia administrativa do Estado na direção de grupos de deliberação autorizados pelos agentes do Estado” (Fung & Wright, 2003, p. 5).

Segundo Patsias, Latendresse e Bherer (2013), a GPE de Fung e Wright (2003) se apoia em três princípios políticos e três recursos relacionados ao design institucional. Os princípios são: (a) orientação para as práticas; (b) participação bottom-up; e (c) geração de soluções pela deliberação. Os recursos seriam: (a) a devolução do poder de decisão às unidades de ação locais e intersetoriais; (b) a coordenação e a responsabilização dessas unidades locais perante um órgão político superior; e (c) a reestruturação do governo local de acordo com os imperativos criados por novos arranjos participativos.

Compreender e identificar esses mecanismos práticos-operacionais, incorporados no design institucional (Fung & Wright, 2003), e que levam a inovações democráticas (Avritzer, 2012), pode ser de grande utilidade para pesquisadores, gestores e técnicos que desejam implementar novas ferramentas no sentido de melhorar processos coletivos de tomada de decisão.

Como podemos melhorar a análise das atas dos conselhos a fim de aprimorar o design institucional desses espaços no sentido de potencializar os seus processos de deliberação, participação e empoderamento de comunidades tradicionais? É para esse propósito que este artigo, de tipo tecnológico, está direcionado.

A apresentação da técnica de análise das atas de reunião de conselhos junta-se a outras ferramentas analíticas de pesquisa documental (Garcia, Rodrigues, Emmendoerfer, Gava, & Silveira, 2016; Silva, Emmendoerfer, & Cunha, 2020) e análise de conteúdo (Bardin, 2011), apresentando variáveis operativas advindas de casos concretos para auxiliar profissionais a identificar problemas de design institucional que influenciam na qualidade da participação social em conselhos sob a ótica da literatura de governança participativa empoderada (GPE). A apresentação da técnica visa a estimular uma atitude de ‘vigilância crítica’ pelo emprego da técnica como ruptura do saber ‘intuitivo’ sobre as ‘significações sociais’ e, ao mesmo tempo, evitar o uso da técnica pela técnica, sem compromisso com a razão concreta sobre por que a ferramenta se faz necessária (Bardin, 2011).

O artigo apresenta a técnica criada para a análise de 14 anos (1998-2012) de atas de reuniões do Conselho Gestor do Parque Estadual da Ilha do Cardoso (PEIC), reconhecido nacional e internacionalmente pela sua capacidade de inclusão e do empoderamento das comunidades caiçaras na tomada de decisão sobre a gestão do parque, gerando resultados positivos no âmbito da segurança social e ecossistêmica neste território (Sessin-Dilascio, 2014).

O objetivo central deste trabalho é trazer propostas de técnicas de análise das atas de conselhos a fim de operacionalizar conceitos de participação, empoderamento e deliberação, que serão discutidas em maior profundidade em seção vindoura. Na análise de participação, o artigo propõe a análise dos metadados das atas (ex.: data, frequência, tipo da reunião, entre outros). Quanto ao empoderamento, há sugestões de análise quali-quantitativa (ex.: diversidade de assuntos da pauta, inclusão de novas pautas na reunião, entre outros); o mesmo acontece para a operacionalização sobre deliberação (ex.: número de deliberações de cada reunião, número de acordos e normas definidas na reunião, entre outros). Pretende-se apoiar a reflexão e a prática de profissionais interessados em aprimorar espaços participativos de conselhos quanto ao aperfeiçoamento dos seus processos deliberativos, ao empoderamento de comunidades tradicionais, ao aumento da diversidade de atores sociais participantes, à resolução de conflitos, à organização de processos, entre outros aspectos relevantes do seu funcionamento. A organização do artigo parte de um breve histórico de apresentação sobre a gestão do PEIC e passa pela descrição e seleção de variáveis de análise da GPE e de seus modos de operacionalização quanti-qualitativa antes de apresentar suas conclusões.

Breve histórico sobre a gestão do Parque Estadual da Ilha do Cardoso (PEIC) e do papel desempenhado pelas comunidades tradicionais

A criação do PEIC, em 1962, assim como muitas outras áreas protegidas da época, afirmou o paradigma da separação entre natureza e humanidade, abarcado pela concepção preservacionista de proteção da natureza pristina e intocada contra toda interferência humana (Sessin-Dilascio, Prager, Irvine, & Sinisgalli, 2015). Embora relevante na época, esse modelo de proteção ambiental causou diversas anomalias, como a expulsão de povos e comunidades tradicionais², cuja reprodução social e cultural estava intrinsicamente vinculada a esses territórios, desconsiderando o papel dessas comunidades na manutenção das florestas (Diegues, 1996; Diegues & Nogara, 1994; Santilli, 2005; Schröter et al., 2014). Tal modalidade de tomada de decisão top-down de preservação ambiental desconsiderava a possibilidade de atuação das comunidades tradicionais a favor da preservação ambiental, somando forças ao Estado para a garantia da preservação ambiental e dos seus modos de vida (Pereira & Diegues, 2010).

A instauração do regime democrático a partir dos anos 1980, associada ao fortalecimento das discussões sobre participação social e representatividade na sociedade, refletiu sobre as análises focadas na atuação do Estado e de entes não governamentais em áreas de preservação ambiental. Na sociedade civil organizada e nos movimentos sociais, lutas como as protagonizadas pelos seringueiros e indígenas durante os empates no Acre, com a respectiva formação da chamada Aliança dos Povos da Floresta (Weiss, 2019), passando pela luta dos povos indígenas na Constituinte e na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), marcaram a ascensão do conceito de socioambientalismo no Brasil (Santilli, 2005; Sessin-Dilascio, 2014). Essa mudança vem acompanhada da discussão sobre os direitos de povos indígenas e comunidades tradicionais ao seu território e aos espaços de participação democrática, resvalando na problematização, no âmbito teórico, do paradigma preservacionista que, na prática, respaldava a expulsão de comunidades tradicionais dos seus territórios destinando-os à criação de áreas de proteção para fins de preservação, prática que o Estado adotou ao longo dos anos em relação às comunidades do Vale do Ribeira (Diegues, 1996; Diegues & Nogara, 1994).

Essas discussões resvalaram na promulgação da lei n.º 9.985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), institucionalizando estes conflitos no ordenamento jurídico do Estado brasileiro. Posteriormente regulamentada pelo decreto federal n.º 4.340/2002, esta lei fundamentou a criação das unidades de conservação de uso sustentável (UCS), que garantem o direito de uso e ocupação do território por comunidades tradicionais em modelos como as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável, corroborando o paradigma socioambiental nesta institucionalidade, e as áreas de conservação e de proteção integral (UCI), como parques, reservas naturais e outras, destinadas à preservação da natureza de acordo com o paradigma preservacionista. As UCS teriam os seus conselhos deliberativos atuantes na gestão da área protegida, permitindo que a tomada de decisão sobre a gestão fosse realizada de forma coletiva durante as reuniões do conselho, enquanto as UCI abriram instâncias consultivas, mas não de deliberação sobre a gestão, cabendo ao Estado a decisão final sobre os rumos da sua gestão (Sessin-Dilascio, 2014).

Esse passo foi importante por ter incorporado aspectos da democracia representativa nas instâncias de tomada de decisão sobre a gestão de unidades de conservação brasileira, especialmente possibilitando, e muitas vezes exigindo, a participação de grupos sociais historicamente alijados desses processos decisórios, sem falar da situação mais ampla de exclusão social em que frequentemente estão inseridos. No caso das áreas protegidas, são comuns casos de expulsão e perseguição de comunidades que tradicionalmente ocuparam esses territórios na prática efetivando a sua proteção, desconsiderando o papel primordial dessas comunidades tradicionais na manutenção da sua integridade ambiental (Diegues & Nogara, 1994; Neves, 2006; Pereira & Diegues, 2010; Shepard et al., 2020).

Do ponto de vista institucional, o PEIC permaneceu submetido a concepções preservacionistas que, a partir da aprovação do SNUC, permitiram a remoção de populações locais que ocupavam o território do parque, bem como a instauração de um conselho consultivo formado por atores relevantes para a gestão do parque. Com o tempo, porém, mudanças oriundas do contexto internacional viabilizadas pela atuação de financiadores do exterior na implementação de projetos no parque influenciaram no caráter dos processos decisórios vinculados à sua gestão, fiscalização e monitoramento (Schröter et al., 2018).

Mais especificamente, com a exigência de elaboração de um plano de manejo³ do parque pelos seus gestores a ser construído de maneira participativa com as comunidades tradicionais residentes no seu território a partir das condições impostas pelo Banco Alemão, que apoiou o Projeto de Preservação da Mata Atlântica (PPMA) no âmbito da Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SMA), abriu-se caminho para uma mudança qualitativa significativa na participação comunitária nos processos decisórios atrelados à sua concepção e execução. No mesmo sentido operou a criação do Comitê de Apoio à Gestão, tornando-se, posteriormente à aprovação do SNUC, o seu conselho consultivo (CG).⁴ A partir destes passos, e durante dez anos (1998-2008), o processo de gestão do PEIC, apoiado por financiamento internacional e pela abertura institucional da Fundação Florestal para efetivar decisões bottom-up, tornou possível a consolidação de uma estrutura de cogestão adaptativa no parque (Campolim, Parada, & Yamaoka, 2008; Sattler et al., 2015; Schröter et al., 2018; Sessin-Dilascio et al., 2015).

O processo envolvia a discussão coletiva de acordos sobre o uso e ocupação do PEIC em sistema de reuniões itinerantes do CG divididas entre as seis comunidades que habitavam a área no período (a Itacuruçá, a Camburiu, a Marujá, a Enseada da Baleia/Vila Rápida, a Foles e a Pontal do Leste), resultando na elaboração e execução de regras e acordos derivados do plano de manejo, das discussões do CG e da atuação da Associação dos Moradores do Marujá (Amomar) (Campolim et al., 2008; Sessin-Dilascio et al., 2015). Processos e normas entrelaçados oriundos de esferas distintas de poder deram gradativamente forma a um modo próprio de cogestão adaptativa de recursos naturais do PEIC operada por desenhos institucionais inovadores em nível micro que, com o devido apoio de grupos de influência interessados, passaram a determinar a ação de agências estatais inclusive em caráter deliberativo.⁵ Deste modo, a participação democrática operada no CG do PEIC passou a refletir as características do conceito descrito por Fung (2006; 2009) de governança participativa empoderada.

MÉTODO

Muito do trabalho de pesquisadores da administração pública consiste na identificação, organização e codificação de documentos para a análise do seu conteúdo segundo seus objetivos e hipóteses de interesse (Bardin, 2011; Garcia et al., 2016; Silva et al., 2020). Identificar e delimitar o conjunto de documentos a serem analisados, garantindo as condições procedimentais para seu acesso, pode ser atividade desafiadora para o pesquisador.

Da experiência de pesquisa em que se baseia este trabalho, os documentos analisados foram identificados num primeiro trabalho de campo, no município de Cananéia, no ano de 2011, mas o acesso às atas das reuniões do CG do PEIC só foi concedido um ano depois, como resultado de um longo processo de análise pelo Instituto Florestal de São Paulo, a instituição governamental responsável pela gestão dos parques estaduais do estado. As atas estavam em papel, colocadas em um arquivo, junto com diversos outros documentos, fotos e decretos. O acesso aos documentos era condicionado à presença física da pesquisadora na sede física do PEIC, não sendo permitida a sua digitalização, fotocópia ou qualquer outro meio de reprodução, exigindo longos períodos em campo, somente possível pelo financiamento internacional da pesquisa realizada.

A análise documental (Garcia et al., 2016; Silva et al., 2020) foi um passo essencial para a sua classificação-indexação. A análise do processo de tomada de decisão do PEIC partiu da coleta em campo dos 14 anos de atas das reuniões do CG, totalizando 163 atas (n = 163), o que corresponde ao período entre 1998 e 2012. A organização documental foi consolidada em planilha eletrônica com o objetivo de facilitar o acesso ao conteúdo dos documentos, apresentando uma representação condensada da informação a ser sistematizada em um segundo momento. A limitação do uso das atas exigiu que todo o conteúdo de interesse da pesquisa contido nas atas fosse transcrito seguindo a indexação da análise documental, para permitir que a análise do seu conteúdo pudesse ser realizada posteriormente fora do ambiente de campo.

O conteúdo das atas foi então inserido no software NVivo para análise qualitativa seguindo a análise de conteúdo categorial (Bardin, 2011). Inicialmente, todo o conteúdo foi relido, como ‘procedimento de exploração’ (Bardin, 2011), a fim de identificar quais seriam as variáveis que poderiam ser exploradas a partir das atas. As passagens relevantes foram codificadas ad hoc, os conteúdos dos códigos foram relidos e reorganizados diversas vezes, tendo como pano de fundo a literatura de GPE. Essa análise taxonômica do conteúdo resultou em indicadores quantitativos e qualitativos dos grupos temáticos apresentados na Tabela 1.

Tabela 1
Dados extraídos da análise das atas das reuniões do CG.

Conceitos	Tipo de dado	Dados analisados	Variáveis criadas
Participação	Metadado	1) Data de ocorrência das reuniões	Frequência das reuniões ordinárias/por ano
		2) Frequência das reuniões
		3) Tipo de reunião (ordinária ou extraordinária)
		4) Endereço onde aconteciam as reuniões	Rotação das reuniões
		5) Número de pessoas presentes	Diversidade de atores sociais
		6) Número de representantes do conselho presentes na reunião
		7) Número de instituições representadas
		8) Diversidade de instituições representadas
		9) Número de pessoas das comunidades	Presença das comunidades nas reuniões
		10) Número de representantes comunitários do CG
		11) Presença das famílias do Marujá na reunião	Representatividade da participação social do Marujá
Empoderamento	quali-quanti	1) Diversidade de assuntos na pauta	Empoderamento dos atores sociais que compõem o CG
		2) Inclusão de novas pautas na reunião por outros representantes que não a gestão do PEIC
		3) Número de assuntos levantados por ator social
		4) Diversidade de assuntos levantados pelos comunitários
		5) Momentos em que as comunidades caiçaras foram mencionadas
		6) Momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua opinião	Empoderamento das comunidades
		7) Diversidade de assuntos levantados por cada comunidade
		8) Diversidade de assuntos levantados por família dos comunitários
		9) Formação de comissões no CG	Governança empoderada
		10) Diversidade de assuntos levantados por ator social
Deliberações	quali-quanti	1) Número de deliberações de cada reunião	Normas e acordos criados durante a reunião
		2) Número de acordos e normas (formais e informais) definidas na reunião
		3) Presença do gestor do PEIC nas reuniões
		4) Deliberação por comunidade	Deliberações de construções e reformas para a comunidade do Marujá

• Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.

Foi a partir da análise categorial do conteúdo que ficaram evidentes os metadados que seriam interessantes para a composição da análise quali-quantitativa com foco na identificação de variáveis operacionais da GPE (Tabela 1) e, especialmente, para a análise do design institucional de espaços de participação social como os conselhos. Os metadados de interesse foram então sistematizados em planilha eletrônica consolidada da análise documental. Definimos, neste artigo, que os metadados são aquelas informações que não estavam organizadas na estrutura das atas como mensagem central do relato das reuniões, como, por exemplo, a frequência das reuniões, a rotação nas comunidades, e o número de reuniões extraordinárias (ver Tabela 1), mas que são essenciais para a compreensão do design institucional de espaços de participação social. Aplicou-se a técnica de decomposição binária para traduzir os metadados qualitativos (como, por exemplo, frequência de reuniões, a rotação nas comunidades e o número de reuniões extraordinárias) em variáveis quantitativas. Na análise, optou-se por ocultar os nomes verdadeiros dos sujeitos representativos do conselho, evitando, assim, constrangimentos ou disputas políticas locais.

O fluxo das tabelas foi organizado com o intuito de compor uma narrativa lógica para o artigo. No entanto, a sua aparição temporal na análise não segue a mesma linha da apresentada. A criação das tabelas seguiu um fluxo circular, de leitura e reflexão, que se aprofundava a cada ciclo. A exploração dos dados iniciada com a análise documental e a análise ad hoc de criação de códigos no NVivo deixou clara a complexidade do caminho a ser traçado. A análise exploratória permitiu a identificação dos metadados e a criação da primeira tabela (Tabela 2), que estimulou o aprofundamento da análise a partir de dados qualitativos que poderiam ser rapidamente mobilizados e traduzidos para dados quantitativos. Após diversas tentativas e falhas na busca por variáveis consistentes que pudessem ser traduzidas quantitativamente de maneira a criar dados numéricos quantificáveis (Tabela 3), chegou-se à Tabela 4. Nota-se que essa tabela foi construída após diversos ciclos de leitura e de tentativa e erro da análise. Na Tabela 5, nota-se maior sofisticação quanto à agregação de informações derivadas do programa NVivo de análise de dados qualitativos, que foi possível após diversas revisões dos códigos criados no software, da identificação e exclusão da operacionalização de alguns dados qualitativos (Tabela 3) e a quase exaustão da análise das atas. Por fim, todas as variáveis foram agregadas aos seus respectivos conceitos, gerando a Tabela 1. A Figura 1 ilustra o fluxo de criação das tabelas apresentadas neste artigo.

Tabela 2
Exemplo de tratamento dos metadados das reuniões do CG.

a) Frequência das reuniões ordinárias
Código	Ano	Tipo de reunião	Ordinária	Extraordinária
1	1998	O	1	0
2	1998	O	1	0
b) Rotação das reuniões
Código/ ata	Ano	Local	PEIC	Marujá	Enseada	Itacuruçá	Camburiu		Foles	Pontal
12	1999	Parque	1	0	0	0	0		0
13	1999	Itacuruçá	0	0	0	1	0		0
c) Diversidade de atores sociais
Código	Ano	Representante CG	Presentes não CG	Associação	Gov. local	Órgão ambiental	Igreja	ONG	Indígena	Outros
12	1999	SOS, Instituto de Pesca, Gaia, Prefeitura	Nupaub/USP, estagiário Unesp Rio Claro	0	1	0	0	3	0	0
13	1999	SOS, Instituto de Pesca, Gaia, Prefeitura	Caio, Milton e vereador	0	1	0	0	3	0	0
d) Presença das comunidades nas reuniões
Código	Ano	Representante CG	Presentes não CG	PEIC	Enseada	Itacuruçá	Camburiu	Foles	Pontal	Marujá
12	1999	SOS, Instituto de Pesca, Gaia, Prefeitura	Nupaub/USP, estagiário Unesp Rio Claro	1	0	(1)	0	0	0	(1)
13	199	SOS, Instituto de Pesca, Gaia, Prefeitura	Caio, Milton e vereador	0	0	(1)	0	0	(1)	(2)
e) Representatividade da participação social do Marujá
Código/ata	Ano	Representante CG	Morador	Família 1	F2	F3	F4	F5	F6	F7
7	1998	Oliveira (1)	Iza (3), Celestino (6)	1	0	1	0	0	1	0
10	1998	Oliveira (1)	Celestino (6)	1	0	0	0	0	1	0

• Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.

Figura 1
Fluxo de análise e elaboração das tabelas apresentadas no artigo.

Nas próximas seções, será apresentada a análise descritiva (Leite Filho, 2008) da técnica de decomposição binária utilizada para traduzir dados qualitativos em quantitativos e as variáveis definidas para operacionalizar conceitos-chave do GPE (i.e., participação, empoderamento e deliberações), identificando estruturas importantes que compuseram o design institucional do CG do PEIC criado para garantir a participação social das comunidades tradicionais caiçaras que habitavam a área do parque.

A TÉCNICA DE ANÁLISE DA GOVERNANÇA PARTICIPATIVA EMPODERADA NO CONSELHO GESTOR DO PEIC

A análise do design institucional do CG do PEIC priorizou a identificação de dados e a sua tradução em variáveis operacionais dedicadas à compreensão da estrutura institucional que proporcionou maior participação social de comunidades tradicionais na gestão do parque, inclusive prevendo momentos de deliberação que tiveram efeitos práticos na gestão. Optou-se por ressaltar a operacionalização da técnica de análise frente aos conceitos de: (a) participação; (b) empoderamento; e (c) deliberação.

Algumas perguntas foram elencadas para auxiliar no processo de avaliação do design institucional operado para ampliar a GPE nas reuniões do CG: (a) quais são os padrões de participação social; (b) como se dá a organização do momento das reuniões (participação); (c) quais normas (formais e informais) e processos criados facilitaram a inclusão das comunidades caiçaras nos processos deliberativos (empoderamento); (d) como se dá o diálogo entre os representantes do Poder Executivo e os conselheiros; e (e) como as discussões estão conectadas com as ações públicas (deliberação). Dessas atas foram extraídos os metadados e os dados qualitativos. A operacionalização dos conceitos GPE (i.e., participação, empoderamento, deliberação) para o estudo de caso sobre a cogestão adaptativa do PEIC foi elaborada em duas etapas: a) organizaram-se todos os dados extraídos das atas do CG entre os conceitos, apoiando-se na literatura e nas definições apresentadas na Introdução; e b) elencaram-se as variáveis criadas a partir dos dados e de acordo com os conceitos da GPE.

A Tabela 1 apresenta a relação de dados (metadados, dados quantitativos, dados qualitativos) que foram extraídos das atas e as variáveis criadas. Os metadados extraídos que operacionalizaram quantitativamente o conceito de participação foram: (a) data de ocorrência das reuniões; (b) frequência das reuniões; (c) tipo de reunião (ordinária ou extraordinária); (d) endereço onde aconteciam as reuniões; (e) número de pessoas presentes; (f) número de representantes do conselho presentes na reunião; (g) número de instituições representadas; h) diversidade de instituições representadas; (i) número de pessoas das comunidades; (j) número de representantes comunitários do CG; e (k) presença das famílias do Marujá na reunião⁶. Os dados qualitativos identificados para operacionalizar quantitativamente o conceito de empoderamento foram: (a) diversidade de assuntos na pauta; (b) inclusão de novas pautas na reunião por outros representantes que não a gestão do PEIC; (c) número de assuntos levantados por ator social; (d) diversidade de assuntos levantados pelos comunitários; (e) momentos em que as comunidades caiçaras foram mencionadas; (f) momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua opinião; (g) diversidade de assuntos levantados por cada comunidade; (h) diversidade de assuntos levantados por família dos comunitários; (i) formação de comissões no CG; e (j) diversidade de assuntos levantados por ator social. Os dados qualitativos identificados para operacionalizar quantitativamente os dados sobre deliberação foram: (a) número de deliberações de cada reunião; (b) número de acordos e normas (formais e informais) definidas na reunião; (c) presença do gestor do PEIC nas reuniões; e (d) deliberação por comunidade.

É importante ressaltar que a identificação dos dados a serem utilizados na técnica de decomposição binária e a identificação das variáveis, assim como o seu agrupamento, não surgiram previamente na análise, como um ‘procedimento fechado’, mas de ‘procedimentos de exploração’, que se deram no decorrer de leituras repetitivas das atas, do processo de codificação no NVivo, e recodificação, concatenados com as leituras e apontamentos da literatura de GPE. Esse foi um processo circular de leitura, análise e reflexão em que, em cada volta, aprofundava-se mais a compreensão dos conceitos e variáveis. Nas seções seguintes, serão apresentadas a técnica utilizada para a organização destes dados em planilha eletrônica e a técnica de tratamento dos dados por depuração binária por agregação, bem como o resultado que pode ser derivado destas técnicas de tratamento de dado para auxiliar gestores e pesquisadores na análise da GPE, a partir de atas de reuniões de conselhos.

É importante ressaltar que na análise das atas era clara a multiplicidade de atores sociais responsáveis pela sua redação no decorrer dos 14 anos (n = 163), o que refletiu na diversidade de formatos e estrutura de sua redação. Algumas atas foram extremamente detalhadas enquanto outras se atentaram apenas aos encaminhamentos deixando de lado a descrição dos argumentos e desentendimentos durante o momento da reunião, e por isso, muitos dados relevantes podem ter sido perdidos. Ao ler essas atas foi possível inferir a diferença de detalhamento dos assuntos, descrição dos atores que participaram e colocaram assuntos em pauta, bem como na descrição dos fatos. A falta de definição de uma estrutura ou a metodologia de composição da ata e de discussão sobre como ela deve ser redigida pode ter reduzido as possibilidades e o escopo da análise documental do processo de participação social do CG.

Técnica de organização e análise dos metadados das atas do CG

A partir das leituras, organização, classificação, análise e reflexão sobre o conteúdo das atas do CG (n = 163), identificaram-se os metadados que poderiam ser utilizados, de acordo com os conceitos de interesse do GPE, considerando também o contexto em que o conselho se inseria. No caso do PEIC, a frequência de reuniões, a rotação nas comunidades e o número de reuniões extraordinárias emergiram como metadados relevantes a serem considerados na análise. Julga-se isso pela extensão territorial do parque, pelo número e diversidade de comunidades tradicionais que vivem na área e que são parte do CG e pela complexidade e urgência dos assuntos e conflitos discutidos. Esses elementos contextuais obrigaram que o design institucional considerasse arranjos que facilitassem a participação destas comunidades e a priorização de assuntos urgentes a elas.

Na análise documental organizada em planilha eletrônica foram definidos os códigos para cada ata e se padronizaram os dados brutos, ficando os códigos e as informações das atas distribuídos nas suas linhas (código das atas, a data da ata) e o metadado advindo da análise dos códigos do NVivo nas suas colunas. Após a inserção dos metadados de interesse nessas colunas, correspondendo a cada ata (linha), iniciou-se o tratamento dos dados usando a técnica de decomposição binária. A composição dos dados em variáveis e a sua aproximação quanto à caracterização dos conceitos foram realizadas posteriormente. Nota-se que os metadados em questão foram base para a operacionalização do conceito de ‘participação’ (Tabela 1).

As variáveis criadas a partir dos metadados das atas foram: (a) frequência das reuniões ordinárias/por ano (a partir dos dados de: 1. data de ocorrência das reuniões, 2. frequência das reuniões, 3. tipo de reunião - ordinária ou extraordinária); (b) rotação das reuniões (a partir do dado de: 4. endereço onde aconteciam as reuniões); (c) diversidade de atores sociais (a partir dos dados de: 5. número de pessoas presentes, 6. número de representantes do conselho presentes na reunião, 7. número de instituições representadas, 8. diversidade de instituições representadas); (d) presença das comunidades nas reuniões (a partir dos dados de: 9. número de pessoas das comunidades, 10. número de representantes comunitários do CG); e (e) representatividade da participação social do Marujá (a partir do dado de: 11. presença das famílias do Marujá na reunião). As atas receberam um código seguindo a sua distribuição temporal, sendo que a ata 1 ocupava a linha 1 e assim sucessivamente. As atas foram divididas por ano. A Tabela 2 apresenta exemplos de como os dados foram organizados indicando apenas algumas atas-modelo para fins práticos de ilustração. Os nomes das pessoas mencionadas são fictícios.

É interessante notar que muitos dos metadados levantados não foram reconhecidos como variáveis por alguns fatores: (a) o número de ocorrência era muito baixo (um exemplo disso é que além do Marujá, foram raras as vezes em que representantes de outras comunidades tiveram os seus argumentos considerados em ata, assim como era rara a inclusão de novas pautas na reunião por outros representantes que não da gestão do PEIC); (b) a ocorrência era comum, então não foi necessário gerar variável (como, por exemplo, a presença constante de um representante do Poder Executivo estadual nas reuniões do conselho); (c) o dado se tornou irrelevante para a análise (como, por exemplo, o horário em que as reuniões ocorriam naquele contexto não fazia diferença para os comunitários; a instituição responsável por redigir a ata variava pouco); e (d) o dado era muito espaçado no tempo (como, por exemplo, a formação de comissões).

A não variação de algum metadado serviu de indício de práticas que aconteciam fora do âmbito das reuniões do CG e que foram incorporadas nos questionários semiestruturados aplicados ao gestor do parque, aos representantes das instituições e às comunidades. A título de exemplo, o horário das reuniões era acordado previamente com os representantes do conselho, informação que foi esclarecida posteriormente à análise das atas. O número de pessoas presentes no conselho também variava pouco, uma vez que o redator da ata priorizava inserir os nomes dos representantes oficiais do conselho, a título de quórum, especialmente quando essas reuniões aconteciam nas comunidades e o número de pessoas ouvintes era muito alto para caber na descrição da ata.

Técnica de organização, análise e tradução dos dados qualitativos em quantitativos a partir das atas do CG

A identificação dos dados qualitativos e daqueles que poderiam ser transformados em quantitativos exigiu diversos ciclos de leitura sistemática de todas as atas das reuniões no período de estudo (i.e., 14 anos, n = 163). A primeira leitura sob a ótica da análise de conteúdo das atas partiu do banco de dados derivado da análise documental inserido no NVivo. Foram realizadas diversas leituras, com a criação ad hoc de categorias descritivas, que eram revistas e aperfeiçoadas a cada leitura. Nesse processo, buscou-se identificar quais dados qualitativos melhor operacionalizavam os conceitos da literatura de GPE e quais variáveis poderiam derivar destes dados, a partir da criação de códigos no NVivo. Esse passo permitiu a organização das tabelas que seriam usadas como base à técnica de decomposição binária, a partir da estrutura da análise documental, em que as colunas apresentavam os dados qualitativos que comporiam a definição de cada variável e o ano das atas os códigos base das linhas, remetendo aos dados das análises anuais.

Os dados qualitativos elencados foram agregados em variáveis (Tabela 1) que operacionalizavam o conceito de ‘empoderamento’, sendo elas: (a) empoderamento dos atores sociais que compõem o CG (a partir dos dados de: diversidade de assuntos na pauta, inclusão de novas pautas na reunião por outros representantes que não a gestão do PEIC, número de assuntos levantados por ator social, diversidade de assuntos levantados pelos comunitários, momentos em que as comunidades caiçaras foram mencionadas); (b) empoderamento das comunidades (a partir dos dados de: momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua opinião, diversidade de assuntos levantados por cada comunidade, diversidade de assuntos levantados por família dos comunitários); e (c) governança empoderada (a partir dos dados de: formação de comissões no CG, número de assuntos levantados por ator social). O conceito de ‘deliberação’ compreendeu: (a) normas e acordos criados durante a reunião (a partir dos dados de: número de deliberações de cada reunião; número de acordos e normas, formais e informais, definidas na reunião; presença do gestor do PEIC nas reuniões); e (b) deliberações de construções e reformas para a comunidade do Marujá (a partir do dado de deliberação por comunidade).

Embora a Tabela 1 apresente os dados qualitativos relacionados a cada variável de cada conceito, é importante ressaltar que alguns dos dados encontrados não foram passíveis de operacionalização, especialmente por falhas quanto à estruturação da ata que privilegiasse a inclusão de informações relevantes e sistemáticas relacionadas aos temas práticos de interesse da gestão. Além desse elemento, outras características do dado impossibilitaram que a sua coleta e análise fossem possíveis (Tabela 3).

Tabela 3
Dados qualitativos identificados, mas não operacionalizados.

Conceito	Variável	Dado não analisado	Observação
Empoderamento	Atores sociais que compõem o CG	1) Diversidade de assuntos na pauta	Havia limitação de número de assuntos inseridos pelo diretor do PEIC na pauta, considerando o custo de tempo e recurso humano para cada assunto. Por isso, a quantidade de assuntos iniciais não variava muito e não foi considerado um dado importante.
		2) Inclusão de novas pautas na reunião por outros representantes que não a gestão do PEIC	Faltou informação agregada sobre o nome e/ou a instituição responsável pela nova pauta.
		4) Diversidade de assuntos levantados pelos comunitários	A composição da ata não privilegiou a identificação de todos os atores sociais presentes nas reuniões, apenas aqueles que eram representantes eletivos do conselho. Além disso, intervenções pontuais não eram sistematizadas.
	Comunidades	7) Diversidade de assuntos levantados por cada comunidade	Maior número de assuntos levantados por representantes do Marujá.
		8) Diversidade de assuntos levantados por família dos comunitários	Maior número de assuntos levantados por representantes do Marujá, com maior frequência da participação de uma única família.
	GE	9) Formação de comissões no CG	A partir das atas foi possível obter apenas listas das comissões formadas, mas não houve um processo sistemático de organização de atas para estas comissões, nem mesmo estava claro na ata do CG quais foram as deliberações que surgiram destas comissões. Por isso, esse dado não entrou na análise.
		10) Diversidade de assuntos levantados por ator social	A análise qualitativa das pautas de cada ata permitiu extrair nova variável a partir do metadado da diversidade de assuntos trazidos à discussão por diferentes atores sociais.
Deliberações	Normas e acordos criados durante a reunião	1) Número de deliberações de cada reunião	Número baixo em comparação ao número de reuniões, mas não por isso pouco importante. As deliberações eram fruto de discussões e argumentações intensas que muitas vezes duravam um número considerável de reuniões, especialmente aquelas que tocavam em interesses preciosos para as comunidades e elites locais. Algumas demoraram mais de sete anos para serem finalizadas.
		3) Presença do gestor do PEIC nas reuniões	Obrigatória e constante, por isso não relevante como variável.

• Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.

Após a definição dos dados qualitativos que não seriam operacionalizados (Tabela 3), as informações qualitativas das atas foram codificadas. Os principais conceitos de cada ata foram então identificados, ou seja, as pautas que foram discutidas em cada reunião. As pautas incorporam tanto os pontos designados previamente para a reunião quanto aquelas discussões que emergiram do processo de discussão, mas que não haviam sido previamente selecionadas pelo conselho gestor do parque. Estabeleceu-se um código para cada pauta designada para cada código da ata e respectiva data. Nota-se que as primeiras reuniões foram povoadas de uma imensa gama de demandas a serem discutidas em reunião e que, muitas vezes, não eram atendidas por falta de tempo. O processo de aprendizagem institucional reduziu com o tempo o número de pautas por reunião, cabendo maior aprofundamento para o tema escolhido. A Tabela 4 apresenta exemplos da codificação das pautas das reuniões e foram escolhidas as atas 1, 3 e 6 (n = 163) como exemplo ilustrativo.

Tabela 4
Tabela exemplificativa da codificação das pautas das reuniões nas suas respectivas variáveis.

Conceito	Empoderamento dos atores sociais que compõem o CG
	Variável	Código	Pauta
Empoderamento	a. Diversidade de assuntos discutidos	1	1. Importância das comunidades de moradores do PEIC no Plano de Gestão. 2. Função e atuação do comitê gestor sobre normas do PEIC. 3. Discussão da composição do comitê gestor (instituições, membros e suplentes),
	b. Número de assuntos levantados por ator social	3	Associação de cada ator social ao código da pauta de cada ata, como: Igreja (5, 6, 3, 15, 16), Comunidades (3), Instituto (3), DPRN (3, 10, 15, 16), Gaia (7), Marujá (7, 12, 10), Ocimar (7, 14, 16), Itacuruçá (14).
	c. Número de vezes que cada comunidade é mencionada nas reuniões	3	1. Organização das atas. 2. PED. 3. Salva Pesca. 4. Abastecimento de água nas comunidades. 5. Problemas dos cachorros. 6. Camping Comunitário do Marujá. 7. Abastecimento de água no Marujá. 8. Amomar. 9. Coleta de lixo. 10. Confecção de cerco fixo. 11. Autorização para roças. 12. Madeira para canoa. 13. EcoWatt. 14. Reforma e construções (não teve reunião extraordinária). 15. Deliberações das reformas e construções.
	d. Momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua opinião	6	1. Organização das atas. 2. PED. 3. Salva Pesca. 4. Abastecimento de água nas comunidades. 5. Problemas dos cachorros. 6. Camping Comunitário do Marujá.
Deliberações	e. Comunidade do Marujá	6	1. Aluguel de casa no Marujá. 2. Cadastro de moradores. 3. Projeto Pró-Lagamar. 4. Questão indígena. 5. Água no Camburiu. 6. Venda de casa no Marujá.

• Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC entre 1998 e 2012.

A Tabela 5 apresenta exemplos de como se operou a análise das variáveis qualitativas traduzidas em quantitativas pela técnica de decomposição binária. Nota-se que a mesma estrutura da análise documental foi utilizada. No entanto, houve maior sofisticação quanto à agregação de informações derivadas do programa NVivo de análise de dados qualitativos.

Tabela 5
Exemplo da operacionalização da técnica de decomposição binária dos dados qualitativos.

Conceito	Variáveis
	a. Diversidade de assuntos discutidos
Empoderamento dos atores que compõem o CG	Código	1. Comunidades			2. Administração			3. Meio ambiente			4. Indígenas	5. Turismo
		Básicas	Casas	Tradicional	Org.	Infra.	Parceria	Org.	Esp. exótica	RN		Capacitação	Org.	Op. verão
	1	0	0	1	2	0	0	0	0	0	0	0	0	0
	b. Número de vezes que cada comunidade é mencionada nas reuniões
	Código	Comunidades	Marujá		Itacuruçá		Enseada		Pontal		Camburiu		Foles
	3	Marujá (2), Itacuruçá (0), Enseada (0), Pontal (0), Camburiu (0), Foles (0)	2		0		1		0		0		0
	c. Número de assuntos levantados por ator social
	Código	Atores	N.º de pautas		Associações		Governo local		Polícia ambiental	Igreja	ONG	Comunidades - Marujá	Marujá	Indígenas
	3	Igreja (5, 6, 3, 15, 16), Comunidades (3), Inst. (3), DPRN (3, 10, 15, 16), Gaia (7), Marujá (7, 12, 10), Ocimar (7, 14, 16), Itacuruçá (14)	16		1		4		0	5	1	1	3	0
Empoderamento das comunidades	c. Momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua opinião
	Código	Comunidades	Marujá		Itacuruçá		Enseada	Pontal	Camburiu	Foles
	6	Marujá (4, 6), Itacuruçá (5), Enseada (0), Pontal (0), Camburiu (0), Foles (0)	2		1		0	0	0	0
	d. Deliberações
	Código	Deliberações relacionadas ao Marujá	Atendida	Não atendida
	6	1, 5, 6	1	0

• Nota. Fonte: Elaborado pelos autores com base nas atas das reuniões do conselho do PEIC (nomes apresentados são fictícios).

O conceito ‘empoderamento dos atores que compõem o CG’ foi associado às variáveis: (a) diversidade de assuntos discutidos e (b) número de vezes que cada comunidade é mencionada nas reuniões. O conceito de ‘empoderamento das comunidades’ abrangeu: (c) momentos em que as comunidades caiçaras proferiram sua opinião e (d) deliberações. As variáveis foram compostas por microvariáveis derivadas da organização dos dados de todas as atas das reuniões, seguindo o modelo proposto na Tabela 4.

A variável de diversidade de assuntos discutidos (a) foi operacionalizada a partir da composição das microvariáveis: comunidades (básicas, casas, tradicional); administração (organização, planos, infraestrutura física, parcerias); meio ambiente (organização, espécies exóticas, uso de recursos naturais); indígenas; turismo (como, por exemplo, capacidade de suporte, organização e operação verão) (Tabela 5a). A variável referente à menção de cada comunidade nas reuniões (b) foi operacionalizada pela identificação da menção do nome da comunidade e/ou dos nomes de seus moradores descritos na ata da reunião. Essas menções foram organizadas e decompostas pela técnica de decomposição binária por agregação (Tabela 5b).

O número de assuntos levantados por ator social foi uma derivação da variável ‘participação/diversidade de assuntos discutidos’ (Tabela 5c). Uma vez que as pautas foram organizadas numericamente para a análise anterior, o número de cada pauta do dia foi associado aos atores sociais que as mencionaram em cada reunião. Criou-se um código de análise associando cada ator social ao código/número da pauta que o ator mencionou no dia da reunião: Igreja (5, 6, 3, 15, 16), Comunidades (3), Instituto (3), DPRN (3, 10, 15, 16), Gaia (7), Marujá (7, 12, 10), Ocimar (7, 14, 16) e Itacuruçá (14). Cada um desses atores foi dividido entre as suas categorias: associações, governo local, polícia ambiental, igreja, ONG, comunidades menos o Marujá, Marujá e indígenas. O passo seguiu a mesma lógica do passo anterior, técnica de decomposição binária por agregação (Tabela 5b).

Nos momentos em que as comunidades caiçaras proferiram a sua opinião, utilizou-se o mesmo código/número da pauta que o ator comunitário mencionou no dia da reunião. O passo seguinte respeitou a mesma lógica da Tabela 5b (Tabela 5c). Essa análise contribuiu para as discussões sobre representatividade na participação social, muito presente na literatura recente sobre o tema.

Nas construções e reformas, para a comunidade do Marujá, foram elencados todos os momentos em que representantes da comunidade do Marujá fizeram solicitações ao CG para aprovação de construções e reformas na comunidade por reunião, assim como o número de solicitações atendidas. Tal etapa seguiu a mesma lógica do passo anterior, técnica de decomposição binária por agregação (Tabela 5d).

SOBRE A TÉCNICA DE DECOMPOSIÇÃO BINÁRIA

Os espaços institucionalizados de participação social no Brasil, como os conselhos, produzem informações no seu fluxo burocrático, como as atas das suas reuniões, que são pouco utilizadas para a reflexão institucional e melhoria dos processos internos de tomada de decisão. Como apresentado na Introdução, muitos dos problemas relacionados à baixa ou ineficaz participação social na tomada de decisão têm relação com o ‘design institucional’ (Fung & Wright, 2003) desses espaços democráticos. Ferramentas para identificar problemas relacionados ao ‘design institucional’ de conselhos e identificar estes mecanismos práticos-operacionais que podem ser incorporados para melhorar a participação social ainda são pouco difundidas.

Conselhos deveriam ser espaços de discussão e reflexão coletiva e, mais ainda, de tomada de decisão para criação de possíveis soluções para problemas práticos relacionados às necessidades do cidadão quanto à implementação, revisão ou criação de políticas públicas. Seguindo a literatura de GPE, o design institucional dos conselhos deveria se pautar na orientação para a prática, na participação bottom-up e na geração de possíveis soluções por meio de suas deliberações. A técnica de análise das atas das reuniões de conselhos apresentada neste artigo é uma ferramenta útil para identificar falhas e potencialidades do design institucional no âmbito das orientações do GPE. A Figura 2 apresenta o modelo de ata de reunião que foi comumente utilizado pelo PEIC e cuja estrutura é corrente em muitas elaborações de atas. Nota-se que há a indicação do local onde estavam dispostos os dados transformados em variáveis para a análise do GPE da gestão do PEIC, descritos na Tabela 1.

Figura 2
Modelo de estrutura de ata indicado para o uso da técnica de decomposição binária.

O primeiro passo para facilitar a análise das atas é a análise documental pela criação de um banco de dados indexado em que possam ser inseridas informações das análises subjacentes. Como mencionado, a maior estrutura de criação das atas dos conselhos está direcionada para obtenção de metadados (Figura 2), como os pontuados na Tabela 1 (como, por exemplo, a data da reunião, endereço, entre outros aspectos), que já trazem informações relevantes para a identificação das variáveis de frequência de reuniões, diversidade de atores sociais, representatividade, e que podem ser indexadas como variáveis primárias do banco de dados de atas, para serem mobilizadas de maneira rápida, a fim de produzir informações relevantes para o design.

A análise sobre as ‘deliberações’ pode ser o segundo passo na organização do banco de dados das atas. As informações desse tipo podem ser mobilizadas comparando-se o número e a qualidade das pautas das reuniões e seus encaminhamentos (Figura 2, Tabela 1). Já a análise sobre o ‘empoderamento’ é a que exige maior tempo analítico e reflexivo, pois direciona a análise ao desenvolvimento das discussões apresentadas na ata e exige a mobilização mais ativa da análise de conteúdo categorial, bem como o uso de ferramentas de análise qualitativa (como, por exemplo, o software NVivo). A transformação dessas informações em dados categoriais que possam ser traduzidos em dado quantitativo depende desses processos prévios de análise e de informações contextuais que permitam situar as discussões.

A interpretação das análises derivadas das atas do conselho pode indicar problemas no design institucional do conselho que levam à baixa participação social e deliberação. A título de exemplo, se há baixa diversidade de instituições e pouca presença de agentes não estatais nas reuniões, isso pode indicar que a mobilização para as reuniões não está sendo necessariamente suficiente ou que os atores sociais não estão reconhecendo o espaço do conselho como suficiente para suprir as suas necessidades de acesso à cidadania. Se há deliberações das pautas inseridas na reunião, incluindo a participação de atores sociais não estatais, essa variável pode indicar que o design institucional pode estar orientado para o controle social. Existem outras combinações possíveis de variáveis para diferentes propósitos - para o aprofundamento desta discussão ver Sessin-Dilascio (2014) e Sessin-Dilascio et al. (2015) -, dependendo do interesse do gestor ou do pesquisador.

Uma vez definidos os valores quantitativos das variáveis selecionadas pela aplicação da técnica, é possível submetê-las à análise de estatística descritiva ou ao cruzamento analítico de variáveis (como, por exemplo, a análise de correlação), a depender do número de atas analisadas (sugere-se ‘n’ maior que 100).

É importante ressaltar que a aplicação da técnica de decomposição binária para a análise de atas é possível apenas em espaços em que há o uso de memória escrita das reuniões, que seguem determinada estrutura (Figura 2). A descrição das discussões é o ponto essencial para possibilitar a análise de ‘empoderamento’. É recomendado inserir o nome das pessoas que tiveram espaço de fala para compreender melhor a divisão de poderes e identificar quem são aqueles que de fato tomam a decisão. A variação na escrita das atas pode ser mitigada pela escolha de uma estrutura mínima e a incorporação desta prática na cultura institucional do conselho. A organização e um banco de dados indexado das atas, incluindo espaço de sistematização contínua numa planilha eletrônica, são recomendados para facilitar o acesso e a sistematização dos metadados, que podem posteriormente ser facilmente mobilizados em variáveis de interesse.

CONCLUSÃO

O artigo apresenta como uma possibilidade analítica de análise documental das atas de reunião de conselhos pode aprimorar o design institucional desses espaços, na direção de potencializar a participação, o empoderamento e a deliberação democrática. As atas estão incorporadas em muitas estruturas do aparato estatal, muitas vezes sendo usadas apenas como instrumento meramente burocrático para fins de arquivo. A técnica de decomposição binária e a apresentação das variáveis derivadas, a partir do estudo minucioso das atas das reuniões do conselho gestor do Parque Estadual da Ilha do Cardoso, apresenta uma nova ótica do uso desse material, que pode ser usada para a melhoria do design institucional de conselhos no sentido de aprimorar a governança participativa empoderada.

A técnica aponta caminhos de sistematização e construção de banco de dados das atas (análise documental), como primeiro passo de indexação de dados. A próxima etapa seria a sistematização dessa indexação em planilha, a partir de metadados básicos (Figura 2, Tabela 1) destinados à compreensão da ‘participação’ social. A análise de conteúdo mais superficial das atas a partir de variáveis definidas (Tabela 1) gera informações quanto aos processos deliberativos, que podem ser quantificadas a partir da técnica de decomposição binária. Apenas esses dois conceitos, a participação e a deliberação, são factíveis de serem extraídos das atas com menor esforço (Figura 2) analítico. A análise de ‘empoderamento’, no entanto, exige maior detalhamento na descrição das discussões das reuniões em ata, assim como maior esforço de análise categorial de conteúdo, podendo ser necessário o uso de software de análise qualitativa (como, por exemplo, NVivo).

A análise das atas pela técnica de decomposição binária exige que o ambiente de conselho incorpore a sistematização das discussões em memórias estruturadas por meio de documentos como as atas de reunião, incluindo maior detalhamento na descrição, além do seu arquivamento e disponibilização a gestores responsáveis por pensar o design institucional de conselhos ou representantes interessados em propor mudanças na direção da GPE. Este tipo de análise permite encontrar formas de promover maior diversidade de representação de comunidades tradicionais e apontar falhas do design institucional, inclusive a partir das variáveis quantificáveis de diversidade, representatividade e deliberações, centrais nos diagnósticos voltados a conselhos deliberativos.

Os efeitos da desigualdade social e a baixa participação social de populações vulneráveis na tomada de decisão em espaços de conselhos já são há muito tempo discutidos na literatura (como, por exemplo, no âmbito da teoria do status socioeconômico e do voluntarismo cívico), assim como problemas associados ao compartilhamento de poder, aos níveis de sua descentralização e à extensão de processos deliberativos. Este artigo apresenta uma técnica que pode ajudar gestores e pesquisadores interessados na identificação das possíveis causas relacionadas a esses problemas, a partir da análise sistemática das atas das reuniões e da reflexão, pelas variáveis apontadas neste artigo, do design institucional destas instâncias de participação social institucionalizadas. Deste modo, este artigo contribui para a promoção de novas estratégias de inclusão social e de construção de práticas deliberativas orientadas pelo e para o controle social de populações vulneráveis, minorias e comunidades tradicionais.

REFERÊNCIAS

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• Classificação JEL:

  Q280, R520, R580.

• Relatório de Revisão por Pares:

  O Relatório de Revisão por Pares está disponível neste link externo.

• 1
  . Para analisar o histórico e as discussões mais detalhadas sobre o assunto, sugerimos Allebrandt (2008), Allebrandt (2003) e Allebrandt, Siedenberg, Sausen e Deckert (2011).
• 2
  . Segundo o art. 3º do decreto federal n.º 6.040/2007: “Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição”.
• 3
  . Documento técnico que se aproxima de um plano diretor ou zoneamento ecológico econômico aplicado a uma unidade de conservação. O documento aponta zonas e regras de uso do solo e uso dos recursos naturais, assim como diretrizes para a gestão da unidade.
• 4
  . Como na prática o conselho consultivo operava como conselho gestor deliberativo, optou-se por utilizar a sigla CG para nos referirmos a este conselho.
• 5
  . A lei define que os conselhos de unidades de conservação de proteção integral devem ser consultivos e não deliberativos. O conselho do PEIC, durante os anos de cogestão adaptativa (1998-2008), atuou de maneira deliberativa, reorganizando as normas federais e estaduais às necessidades locais.
• 6
  . Este dado é resultado da compilação dos dados empíricos coletados durante o trabalho de campo na comunidade do Marujá, dos quais derivou a genealogia das famílias da comunidade publicada em Sessin-Dilascio (2014).

• Financiamento

  Os autores agradecem a European Commission, Seventh Framework Programme, FP7 International Cooperation (#282750) pelo suporte financeiro para a pesquisa deste artigo.

• Verificação de Plágio

  A RAC mantém a prática de submeter todos os documentos aprovados para publicação à verificação de plágio, mediante o emprego de ferramentas específicas, e.g.: iThenticate.

• Direitos Autorais

  A RAC detém os direitos autorais deste conteúdo.

• Método de Revisão por Pares

  Este conteúdo foi avaliado utilizando o processo de revisão por pares duplo-cego (double-blind peer-review). A divulgação das informações dos pareceristas constantes na primeira página e do Relatório de Revisão por Pares (Peer Review Report) é feita somente após a conclusão do processo avaliativo, e com o consentimento voluntário dos respectivos pareceristas e autores.

• Disponibilidade dos Dados

  Os autores afirmam que todos os dados utilizados na pesquisa foram disponibilizados publicamente, e podem ser acessados por meio da plataforma Harvard Dataverse:
  Dilascio, Karla Sessin; Rossi, Charles Borges; Sinisgalli, Paulo Antônio de Almeida, 2022, "Replication Data for: "Technique for Social Participation Analysis in Councils: Concept’s Operationalization" published by RAC-Revista de Administração Contemporânea", Harvard Dataverse, V1.
  https://doi.org/10.7910/DVN/481AAI
  A RAC incentiva o compartilhamento de dados mas, por observância a ditames éticos, não demanda a divulgação de qualquer meio de identificação de sujeitos de pesquisa, preservando a privacidade dos sujeitos de pesquisa. A prática de open data é viabilizar a reproducibilidade de resultados, e assegurar a irrestrita transparência dos resultados da pesquisa publicada, sem que seja demandada a identidade de sujeitos de pesquisa.

Editado por

Editor-chefe:

Marcelo de Souza Bispo (Universidade Federal da Paraíba, PPGA, Brasil)

Editor Associado:

Gustavo da Silva Motta (Universidade Federal Fluminense, PPGA, Brasil)

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  14 Nov 2022
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  09 Nov 2021
• Revisado
  21 Abr 2022
• Aceito
  25 Abr 2022