As Agências Nacionais de Acreditação no Sistema ARCU-SUL: primeiras considerações

The National Higher Education Acreditation Agencies in Arcu-Sur: first considerations

Resumos

O texto analisa o papel das Agências Nacionais de Acreditação (ANAs), que são os órgãos responsáveis pela execução das acreditações dos cursos no Sistema Regional de Acreditação de Cursos Universitários (ARCU-SUL) no Mercosul Educacional. O ARCU-SUL foi criado em 2008, com caráter permanente, após ter funcionado entre os anos de 2004 e 2006 o Mecanismo Experimental de Acreditação de Cursos Universitários (MEXA) que acreditou cursos de medicina, engenharia e agronomia. O trabalho mostra resultados parciais de pesquisa baseada em análise documental e entrevistas. São apresentadas as características das agências dos países originários do Mercosul, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, e analisadas segundo quatro critérios: forma de criação; autonomia; natureza; estrutura e compatibilidade como ANA no marco da Rede de Agências Nacionais de Acreditação. Conclui-se que o ARCU-SUL não está implantado completamente ainda, pois não tem acreditado cursos em todos os países do bloco e que isto não está apenas vinculado com a maior ou menor experiência de avaliação da educação superior dos países.

Acreditação da Educação Superior; Agências Nacionais de Acreditação; Sistema ARCU--SUR; Mercosul Educacional

The paper analizes the role of National Accreditation Agencies (ANAs), which are the organs responsible for carrying out the accreditation of courses in the Regional Courses Accreditation System (ARCU-SUL) do Mercosul Educativo. The ARCU-SUL was created in 2008 as a permanent system after a previous experience with the Courses Acreditation Experimental Mecanism in 2004- 2006, which had acreditated medical engineering and agronomy courses. The text presents partial research results based on documentary analysis and interviews. It points out the characteristics of the acreditation agencies of Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay and analizes them according to four criteria: creation; autonomy; nature; structure as ANA and compatibility within the Network of National Agencies for Accreditation. We conclude that the ARCU-SUL is not fully implemented yet, because it has no accredited courses in all the four countries and that it is not only linked with greater or lesser experience of higher education assessment in each country.

Higher Education Acreditation; National Agency for Accreditation; ARCU-SUR System; Mercosur educativo

Introdução


A avaliação da educação superior surgiu fortemente na América Latina concomitante às transformações na educação superior, na década de 1990. A chamada “globalização” trouxe grandes modificações na sociedade: a liberalização da economia, as mudanças nos modos de produção, a abertura dos mercados e a incorporação de novas tecnologias. Na América Latina, as políticas de ajuste estrutural promovidas pelo consenso de Washington geraram a retirada ou diminuição do Estado na provisão de bens e serviços, o que impactou as políticas sociais e, especialmente, o setor educacional. Concomitantemente, a influência de organismos internacionais de crédito induziu políticas similares nos países da América Latina, com características de descentralização, privatização e focalização, ocasionando reformas educativas. 


Globalização, ajuste estrutural e influência dos organismos financeiros internacionais impactaram a educação superior. Se nas décadas anteriores, a educação superior tinha a finalidade de produzir valores e formar recursos humanos; neste novo marco é vista como geradora de conhecimentos e se torna vital para a atividade produtiva ^{(RAMA, 2006)}. Assim, com a prevalência do conhecimento como eixo estruturante da sociedade, a universidade tornou-se um nível educacional em que o Estado começou a ter maior intervenção.


Na América Latina, de um modelo inicial de autonomia universitária com cursos destinados à formação profissional, passou-se a um modelo de ampliação de acesso pela via privada que permitiu a coexistência de instituições tradicionais e outras de duvidosa qualidade ^{(LAMARRA, 2010)}. Essa ampliação criou uma preocupação com a qualidade da educação, que, combinada com o novo interesse pela universidade, vindo da importância do conhecimento para as atividades produtivas, gerou o que Rama ⁽²⁰⁰⁶⁾ denomina Terceira Reforma da Educação Superior, na qual o Estado tem um papel principal como regulador, buscando a qualidade acadêmica: “la construcción de los nuevos aparatos reguladores del Estado en materia de educación superior constituye un proceso reciente en todo el continente, que refleja el creciente papel del Estado en la fiscalización, supervisión y control” ^{(2006, p. 141))}.


Essa preocupação com a qualidade da educação foi um elemento destacado na década de noventa, o que se traduziu em propostas de avaliação sistêmica dos diversos níveis da educação, inclusive na educação superior. Surgiram assim os sistemas de controle de qualidade como uma das formas da crescente intervenção do Estado nas políticas educacionais desse nível de ensino, implantando políticas de avaliação e acreditação nos países da América Latina. 


A avaliação e a acreditação da educação superior que foram desenvolvidas pelos diversos países latino-americanos, em nível nacional, foram orientadas segundo dois entendimentos diferentes: o viés de controle, próprio da ordem burocrática e formal da administração pública, objetivando conferir validade legal dos títulos e habilitações profissionais e a perspectiva de que a avaliação exerceria função educacional-reflexiva, destinada à aprendizagem institucional das comunidades acadêmicas ^{(STUBRIN, 2005)}).


Dias Sobrinho ⁽²⁰⁰⁵⁾ identifica esses dois grandes paradigmas da avaliação da educação superior denominando-os de a) avaliações estáticas/tecnicistas e de b) avaliações dinâmicas/participativas, podendo mesclar-se ou combinar-se. O primeiro tipo é característico das avaliações externas, realizadas por agências e equipes técnico-burocráticas e tem como objeto central o cômputo dos outputs, isto é, os produtos, resultados obtidos e rendimentos. Geralmente, são somativas e objetivas, buscando comparar a eficiência das instituições, cursos e programas. Os resultados deste tipo de avaliação são expressos a partir de uma lógica de hierarquia e estabelecimento de rankings, cuja finalidade é orientar a sociedade em geral e em particular os estudantes/clientes. Por outro lado, as avaliações dinâmicas/participativas baseiam-se em valores ético-políticos e assumem deliberadamente caráter social, público e político, enfocando não apenas o resultado, mas as circunstâncias que o ocasionaram e seus atores, sendo predominantemente formativas. Neste tipo de avaliação, almeja-se a melhora das funções educativas e é levada à ribalta a responsabilidade social da educação, buscando-se promover o melhoramento do elemento avaliado em prol do avanço da ciência e desenvolvimento social. 


Esses processos avaliativos podem ser um fim em sí mesmos ou culminar na acreditação, isto é, na certificação pública de qualidade de uma instituição, curso ou programa pertencente a determinado sistema educacional ^{(ALMEIDA JÚNIOR; CATANI, 2009)}, que teria como escopo o controle legal burocrático da garantia de fé pública ^{(DIAS SOBRINHO, 2011)}. 


Enquanto essas avaliações sistêmicas eram desenvolvidas em nível nacional, nos países latinoamericanos, paralelamente iniciavam-se tentativas de acreditação regional que iram continuar, na primeira década do século XXI, pois com o advento da educação transnacional, as políticas de aseguramento da qualidade tornam-se internacionais e regionais ^{(RAMA, 2009}; ^{LAMARRA, 2003)}. 


Coincidindo com essa perspectiva, Verger e Hermo ⁽²⁰¹⁰⁾ entendem que a internacionalização da educação superior tem se desenvolvido em instancias regionais, como no Processo de Bolonha e no Mercosul. 


Rama ⁽²⁰⁰⁹⁾ descreve os vários processos de acreditação da qualidade iniciados na América Latina e, sobre as acreditações internacionais associadas a acordos regionais de integração, identifica a existência de dois tipos: o modelo de acreditação internacional da América Central e o modelo de acreditação internacional do Mercosul. 


O Mercosul Educacional


O Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi criado em 1991 com o Tratado de Assunção entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e incluiu, desde o início, a educação como um aspecto de sua intenção de integração regional, com a criação de um Plano Trienal do Setor Educacional, em 1992. 


Embora não esteja limitado à educação superior, o Mercosul Educacional é uma das primeiras iniciativas de convergência em nível regional, sendo pioneiro no tocante à intenção de reconhecer títulos para o exercício profissional e a mobilidade acadêmica, e, inclusive, sendo seus processos um antecedente levado em consideração para o processo de integração da educação superior européia ^{(HERMO, 2010)}.


A fim de se propiciar a circulação de profissionais graduados no bloco, em 1996, iniciaram-se discussões sobre a possibilidade de reconhecimento mútuo de títulos universitários. Para tanto, houve a tentativa de criar um quadro de equivalência entre os cursos, o que não funcionou por resultar muito complexo ^{(LAMARRA, 2010)}, até que, em 1998, com o “Memorando de Entendimento sobre a Implantação de um Mecanismo Experimental de Acreditação de Cursos para o Reconhecimento de Títulos de Graduação Universitária nos Países do Mercosul, Bolívia e Chile (MEXA)” foram ajustadas as diretrizes de um processo de acreditação. Neste documento, define-se assim a acreditação:


La acreditación es el proceso mediante el cual se otorga validez pública, entendido exclusivamente como referido a la calidad académica y de acuerdo con las normas legales nacionales, a los títulos universitarios, garantizando que las carreras correspondientes cumplan con requisitos de calidad previamente establecidos a nivel regional ^{(MERCOSUL, 1998)}.


O MEXA foi revisado em 2002 e aplicado entre 2004 e 2006, estabelecendo-se que o Mecanismo seria aplicado experimental e gradualmente para cursos superiores cujo título de graduação é imprescindível para o exercício profissional, reafirmando-se, contudo, que a obtenção da acreditação não implica, de nenhuma forma, em autorização para atuação profissional regionalmente ^{(LAMARRA, 2010)}.


Os Ministros de Educação estabeleceram a participação voluntária dos cursos de Agronomia, Engenharia e Medicina no MEXA, e criaram Comissões de Especialistas para cada curso. Estas comissões definiram os processos de avaliação, incluindo autoavaliação institucional e visita de pares avaliadores. No Mecanismo, foram examinados dois aspectos: primeiramente, se o curso cumpria com os requisitos relativos ao seu entorno institucional, suas características próprias, recursos humanos e infraestrutura e a capacidade do curso de se autoavaliar, indicar suas debilidades e ações possíveis para sua melhora ^{(URUGUAI, 2009)}. 


Para a implementação dos processos de avaliação foram designadas Agências Nacionais de Acreditação (ANAs) em cada país, com discricionariedade para estipular critérios próprios para selecionar as instituições que participariam do processo. Cada Estado poderia indicar o mínimo de três e o máximo de seis cursos para participar em cada área e ao final, sessenta e dois cursos foram acreditados: dezenove de Agronomia, vinte e nove de Engenharia e quatorze de Medicina ^{(MERCOSUL, 2009)}.


O MEXA insere-se no Plano Operacional do Setor Educacional do Mercosul (SEM) como política pública regional de certificação da qualidade de cursos superiores e excelência acadêmica. A partir da experiência do MEXA foi proposta a elaboração de um sistema permanente em 2006, o que dimanou na criação do Sistema de Acreditação de Cursos Universitários do Mercosul (Sistema ARCU-SUL), aprovado pela Decisão n. 17 de 2008 do Conselho Mercado Comum ^{(MERCOSUL, 2009)}, nos mesmos moldes do MEXA, mas de caráter permanente. Além dos três cursos que participaram do MEXA, foram também eleitos Arquitetura, Enfermagem, Odontologia e Veterinária para o 1° Ciclo de acreditação do Sistema ARCU-SUL, iniciado em 2008.


Segundo a proposta, a acreditação facilitaria o reconhecimento de títulos, mas não confere o direito de exercício da profissão nos outros países, porque isto dependeria da intervenção dos conselhos profissionais e porque cada Estado tem procedimentos diferentes neste sentido. 


Todo o processo de acreditação é coordenado internamente pelas ANAs de cada país e em âmbito regional pela organização das ANAs em uma Rede de Agências Nacionais de Acreditação (RANA). A RANA elabora suas próprias regras e adota decisões consensuais. Assim, as ANAs são a força motriz do Sistema, responsáveis desde o lançamento da convocatória para participação no processo até a emissão final de Resolução que concede ou nega a acreditação. 


O sistema estabelece que as Agências devem ser instituições de direito público, geridas por órgãos colegiados, autônomos e imparciais, ser integradas por pessoas competentes e realizar procedimentos de avaliação adequados, promovendo a capacitação de pares avaliadores nacionais e regionais ^{(MERCOSUL EDUCATIVO, 2009)}. 


Antes de se adentrar propriamente no estudo das ANAs, insta recordar que fatores internos refletem diretamente na atuação regional das Agências, visto que tanto os sistemas de educação superior dos quatro países membros originários do Mercosul, quanto as suas experiências ou sistemas de avaliação são muito diferentes. Isto se dá em relação a sua antiguidade, à quantidade de instituições e cursos, aos tipos de instituições e ao predomínio do setor público ou privado. Os sistemas de avaliação nos países que integram o Mercosul, também apresentam diferenças: podem ser a) voluntários ou obrigatórios; b) possuir ou não agência de acreditação e c) haver agência estatal monopolista ou coexistência de públicas e privadas, entre outros. Ainda, os processos em si, de avaliação e acreditação nacionais, possuem características diferentes⁽¹⁾. 


As Agências de Acreditação


Para analisar a atuação das ANAS de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai foram eleitos quatro critérios: forma de criação; autonomia; natureza e estrutura, com a intenção de realizar comparações e tecer hipóteses sobre suas compatibilidades como ANAs no marco da RANA estabelecida pelo Sistema ARCU-SUL. 


Argentina


A Comissão Nacional de Avaliação e Acreditação Universitária (CONEAU), como órgão responsável pela acreditação de cursos de graduação e pós-graduação, foi indicada pelo governo argentino como ANA, tanto para atuar no MEXA como para o Sistema ARCU-SUL. 


A CONEAU foi criada em 1995 pela Lei N° 24.521 (Lei da Educação Superior – LES), iniciando suas atividades em 1996. Suas funções são, entre outras: 


1. coordenar e realizar as avaliações externas das instituições universitárias, com a participação de pares com reconhecida competência; 


2. acreditar os cursos de graduação correspondentes a profissões reguladas pelo Estado: 


3. acreditar os cursos de pós-graduação; 


4. manifestar-se sobre propostas para a constituição de entidades privadas com fins de avaliação e acreditação universitária previamente à decisão respectiva do Ministério da Educação. 


Como observa Lamarra ^{(2003, p. 15)}: 


Esta multiplicidad de funciones le otorgaron a la CONEAU un perfil bastante diferenciado de otras instituciones o agencias similares, ya que la mayoría de las existentes se ocupan de algunas de esas funciones pero no de todas conjuntamente; es decir, evaluación institucional y acreditación de instituciones oficiales y privadas y de carreras de grado y de posgrado.


A CONEAU é integrada por doze membros indicados pelo Poder Executivo: três propostos pelo Conselho Interuniversitário Nacional, um pelo Conselho de Reitores das Universidades Privadas, um pela Academia Nacional de Educação, três por cada uma das Câmaras do Congresso da Nação e um pelo Ministro da Educação. 


Além de estar organizada em Áreas específicas (Área de avaliação externa e projetos institucionais; Área de acreditação de graduação e pós-graduação e Área de desenvolvimento e relações internacionais), as subcomissões da CONEAU programam e supervisionam as tarefas de suas equipes e encaminham propostas para as sessões plenárias (CONEAU). 


Sua natureza é eminentemente executiva, já que é uma agência descentralizada do Ministério da Cultura e Educação que somente aplica as normas por ele aprovadas e pelo Conselho Universitário ^{(BARREYRO; LAGORIA, 2010a)}, contando com orçamento próprio conforme o Art. 47 da Lei de Educação Superior. 


A amplitude de atividades da CONEAU é uma vantagem, segundo Lamarra ⁽²⁰¹¹⁾, porque proporciona ao órgão uma visão completa e panorâmica da Educação Superior na Argentina e em âmbito regional. Por outro lado, Chiroleu ⁽²⁰⁰⁷⁾, pondera que tal sobrecarga de funções poderia, potencialmente, comprometer a execução dos procedimentos no Sistema ARCU-SUL. Apesar da opinião da autora, a CONEAU, já avaliou nove cursos de Arquitetura, oito de Agronomia/Engenharia Agronômica, quatro de Medicina, nove de Medicina Veterinária, dois de Odontologia, quatro de enfermagem e um de Engenharia Elétrica, outorgando um total de trinta e sete resoluções de acreditação de cursos pelo Sistema ARCU-SUR, durante o 1° Ciclo de Acreditações ainda em curso ^{(CONEAU, 2012)}. 


Apesar de a CONEAU ser a ANA mais consolidada da região e exercer papel fundamental nas discussões acerca da acreditação, há vários projetos de modificação da Lei de Educação Superior (LES) no parlamento argentino que preveem a reforma das competências da CONEAU ou a criação de agências que a substituiriam. Segundo Nosiglia e Bultynch ⁽²⁰¹¹⁾, entre 2006 e 2011 foram apresentados vinte e um até maio de 2011, continuando oito deles em discussão: S-233/10, S-24/10, S-4112/10, 2794 –D-10, 5430-D-10 e 1066-D-11, 1134-D-11 e 1846-D-11. 


Nos projetos S-233/10, 2794-D-10, 1066-D-11, 1134-D-11, 5430-D-10 e 1846-D-11, a CONEAU seria substituída por órgãos análogos, mas com nomenclaturas distintas: Comissão de Seguimento do Sistema de Educação Superior, Organismo de Avaliação Universitária, Agência Nacional de Avaliação e Acreditação Universitária (ANEAU), Comissão de Seguimento do Sistema de Educação Superior, Conselho Nacional para a Acreditação e a Avaliação da Educação Superior (CONAEES) e Conselho Educacional Nacional para a Acreditação da Educação Superior (CENAEES), respectivamente. A CONEAU é mantida apenas no projeto S-24/10, mas com funções restritas ao âmbito interno e modificações de ordem estrutural. 


Interessante observar que alguns projetos demonstram preocupação com a integração regional. No projeto 5430-D-11, à CONAEES também caberia articular os processos de acreditação e avaliações nacionais com entidades similares do Mercosul, da América Latina e do resto do mundo (art. 83). Restringindo à CONEAU à seara interna, o projeto S-24/10 cria a Rede Nacional de Educação Superior com missões específicas em relação ao Mercosul e à esfera internacional. 


O mais inovador dos projetos é o S-4112/10 que além de prever que os indicadores de qualidade nacionais estejam atrelados às necessidades regionais e nacionais (art. 21), divide a competência para avaliar e acreditar entre duas agências, a Agência Nacional de Qualidade da Educação Universitária (ANCEU) e a Agência Nacional de Qualidade de Instituições de Educação Superior (ANCIES), conforme o caso. A ANCEU ficaria responsável pelos cursos de graduação de profissões regulados pelo Estado ou de profissões que resultem de importância crítica para o desenvolvimento nacional e pelos cursos de pós-graduação (art. 24, b); a ANCIES teria entre suas funções, avaliar e acreditar os cursos de formação das Instituições de Educação Superior qualquer que seja o âmbito que se desenvolvam (art. 27, b). Ainda, seria criado um Instituto para o desenvolvimento da Educação Universitária (IDEUN), para implementar as políticas de desenvolvimento e melhora do sistema universitário para promover e apoiar ações dirigidas para melhora da qualidade das instituições universitárias nacionais. 


Brasil


No processo de acreditação do MEXA, o Brasil havia indicado a Secretaria de Educação Superior (SESu) e o Conselho Nacional de Educação (CNE), órgãos relacionados à aplicação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), para cumprirem a função de ANA. Contudo, para o sistema ARCU-SUL, outro órgão foi designado para exercer tal função, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), por meio da Portaria N° 1004 de 2008. 


A CONAES ⁽²⁰⁰⁸⁾ foi criada em 2004, pela Lei Nº 10.861, como órgão colegiado de coordenação e supervisão do SINAES, diretamente vinculado ao Ministério da Educação, com funções, entre outras, de: 


1. propor e avaliar as dinâmicas, procedimentos e mecanismos de avaliação institucional, de cursos e de desempenho de estudantes: 


2. estabelecer diretrizes para a organização e designação de comissões de avaliação, analisar informes, elaborar ditames e encaminhar recomendações para as instâncias competentes;


3. articular-se com os sistemas estaduais de ensino, visando estabelecer ações e critérios comuns de avaliação e supervisão da educação superior; 


4. submeter anualmente à aprovação do Ministro de Estado da Educação a relação de cursos e estudantes que serão submetidos ao Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE), parte do SINAES; 


Para o primeiro presidente da CONAES, Hélgio Trindade ⁽²⁰⁰⁷⁾, as funções que lhe são atribuídas demonstram, inequivocamente, que sua missão institucional no SINAES é normativa, enquanto a função executiva cabe a outro órgão: o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Tal interpretação também se pode aduzir da Portaria Nº 2.051, de 9 de julho de 2004, cujo Capítulo II está dedicado à competência da CONAES e por seu artigo 8º do Decreto Federal Nº 5.773, de 9 de maio de 2006 ^{(HIZUME, 2010)}, emergindo sua natureza de caráter regulatório.


Para Rothen e Barreyro ⁽²⁰⁰⁹⁾, a função da CONAES no SINAES é de assessoria técnico-acadêmica sobre avaliação, intervindo na formulação de processos avaliativos, seus instrumentos e em sua meta-avaliação. Assim, para estes autores, o órgão não tem função nem normativa nem regulatória e sim assessora.


A CONAES está composta por um representante do INEP, um representante da Fundação Coordenação do Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), três representantes do Ministério da Educação, sendo um deles, obrigatoriamente responsável pela regulação e supervisão da educação superior, um representante dos estudantes das instituições de educação superior, um representante docente das instituições de educação superior, um representante técnico-administrativo das instituições de educação superior e cinco membros, indicados pelo Ministério da Educação, eleitos entre cidadãos com notório saber científico, filosófico e artístico, além de reconhecida competência em avaliação ou em gestão da educação superior. 


Além dos membros que compõem a CONAES, a mesma dispõe, atualmente, de uma secretaria executiva e um funcionário de apoio. O órgão tem atuado por meio de assessoria voluntária de professores designados em comissões e de uma assessora internacional específica ^{(HIZUME, 2010)}. 


Não obstante a CONAES formalmente cumpra com os requisitos previstos para uma ANA, a execução do Sistema ARCU-SUL por este órgão foi prejudicada por alguns elementos-chave, como não dispor de orçamento próprio nem de outras fontes de financiamento para arcar com os gastos relativos à visita de pares, estando sua dotação orçamentária atrelada à sua subordinação ao Ministério da Educação, e por não contar com corpo de funcionários mínimo para realizar os trâmites dos processos avaliativos. Como observa Hizume ⁽²⁰¹⁰⁾, dentro do SINAES, o órgão brasileiro que tem funções mais próximas de uma ANA é o Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) que é quem faz avaliações. 


A falta de condições da CONAES para atuar como ANA foi objeto indiretamente de nota da Comissão Regional Coordenadora da Educação Superior (CRC-ES) do bloco, registrando na Ata n. 02/2011, que: 


La CRC-ES reitera su preocupación sobre el estado de las acreditaciones en Brasil, ya que hasta la fecha no ha acreditado ninguna carrera en el sistema ARCU-SUR lo que afecta integralmente a dicho sistema [...] ^{(MERCOSUL, 2011)}.


A fim de sanar tal questão, em 9 de dezembro de 2011, foi publicada a Portaria n. 1.734 do Ministério da Educação que inclui o INEP e a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES) como integrantes da RANA, além da CONAES. Interessante observar que não é feita referência de qual seja a atribuição da SERES no Sistema, sendo descritas apenas as que incumbem ao INEP e à CONAES: 


Artigo 2°: O INEP será o órgão responsável, no Brasil, pela implementação do processo de avaliação de cursos no Sistema de acreditação Regional de Cursos de Graduação do MERCOSUL e Estados Associados – Sistema Arcu-Sul;


Artigo 3° A Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES será responsável por estabelecer os critérios a serem utilizados para o funcionamento do Sistema Arcu-Sul no Brasil, de acordo com as definições da RANA ^{(BRASIL, 2011)}. 


Na seara interna, com o Decreto n.7.690 de 6 de março de 2012 ^{(BRASIL, 2012a)}, a SERES tem sua competência ampliada e assume papel central no que tange à regulação e supervisão da Educação Superior. Para Muriel ⁽²⁰¹²⁾, “tudo que está relacionado à avaliação institucional e a avaliação de cursos agora, a partir da edição do referido Decreto, está nas mãos da SERES” e, algumas atribuições que antes cabiam ao INEP e à CONAES passam a ser concentradas pela Secretaria. Percorrendo-se o percurso da CONAES, desde seu projeto de criação, sua configuração no SINAES e as alterações que vem sofrendo em sua competência, emerge seu esvaziamento paulatino. 


Apesar deste primeiro ajuste na normativa para viabilizar a realização dos processos de acreditação, até outubro de 2012, o Brasil não conta com nenhum curso acreditado regionalmente. 


Concomitante, o poder executivo tem enviado ao Congresso Nacional, Projeto de Lei sobre a criação do Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (INSAES), em agosto de 2012. Entre suas competências, previstas no artigo 3, estariam:


V – acreditar instituições de educação superior e cursos de graduação; 


XIII – articular-se, em sua área de atuação, com instituições nacionais, estrangeiras e internacionais, mediante ações de cooperação institucional, técnica e financeira bilateral e multilateral ^{(BRASIL, 2012 b)}. 


Observa-se assim que, ser for aprovado o projeto de lei, além da incorporação da acreditação em âmbito interno, expressa no inciso V, o futuro Instituto tem prevista sua atuação na esfera internacional, o que acarretaria, consequentemente, o exercício da função de ANA. 


Paraguai


É importante destacar que Paraguai começou a transitar pelo caminho da avaliação, a partir de sua participação no MEXA, conformando um Grupo de Trabalho integrado pelos acadêmicos mais qualificados do país que somaram esforços para criar o mecanismo de acreditação regional, não obstante contasse com um órgão responsável pela atividade universitária, o Conselho de Universidades, instituído em 1993, que não chegou a implantar o sistema de avaliação e acreditação de cursos universitários previsto na Lei de Universidades ^{(PEÑA, 2004)}.


Destarte, a criação da Agência Nacional de Avaliação e Acreditação da Educação Superior (ANEAES) surgiu motivada pela acreditação regional e pela participação dos acadêmicos na criação do MEXA já que, até aquela oportunidade, o Paraguai não possuía um sistema de avaliação do ensino superior. 


A ANEAES foi criada em fevereiro de 2003, através da Lei N° 2072/03, dependente do Ministério da Educação e Cultura, mas gozando de autonomia técnica e acadêmica. Segundo o artigo 4° desta Lei, as funções da ANEAES são, entre outras: 


1. Realizar las evaluaciones externas de la calidad académica de instituciones de educación superior;


2. Producir informes técnicos sobre proyectos académicos de habilitación de carreras e instituciones, a solicitud de la instancia competente de la educación superior. 


3. Servir de órgano consultivo en materia de evaluación y acreditación relativa a la educación superior.


4. Servir como órgano consultivo a solicitud de instituciones u organismos interesados en materias relacionadas con la presente ley y en los términos de su competencia ^{(PARAGUAI, 2003)}.


Como órgão reitor da Agência, foi designado o Conselho Diretivo da ANEAES, que está integrado por um membro titular, indicados pelo Ministério da Educação e Cultura, dois membros representando as instituições de educação superior públicas e privadas, um membro indicado por federações de organizações de profissionais universitários e um membro titular indicado pelas federações que formam as associações do setor produtivo. 


O país contou com a experiência, capacitação e cooperação dos países do Mercosul que tinham antecedentes em acreditação, isto é, Argentina, Brasil e Chile ^{(ROBLEDO; CAILLÓN, 2009)}. 


Segundo afirmações de Robledo e Caillón ^{(p. 95)} em relação ao Paraguai: 


En la elaboración del modelo nacional se puso especial cuidado en buscar una mayor convergencia entre los dos procesos [nacional y regional], garantizando las necesidades de una sociedad bilingüe, español y guaraní, y en la construcción de una ciudadanía democrática 


Esta busca da convergência entre ambos os processos teve como objetivo facilitar o ingresso ao caminho regional dos cursos que primeiro devem se acreditar, obrigatoriamente, pelo sistema nacional.


Em geral, todas as atividades da ANEAES são financiadas por meio do Orçamento Geral de Gastos da Nação, já que a ANEAES depende administrativamente (no tocante ao orçamento) do Ministério da Educação e Cultura, sendo academicamente autônoma.


O Paraguai tem acreditados dezoito cursos pelo ARCU-SUR: um de agronomia, oito cursos de engenharia, dois de enfermagem, dois de arquitetura, um de veterinária, três de medicina um de odontologia ^{(PARAGUAI, 2012)}.


Uruguai


No Uruguai, a criação de uma agência de avaliação e acreditação ainda não se concretizou. Contudo, o país conta com um procedimento de caráter obrigatório aplicável unicamente às instituições privadas⁽²⁾, através do Decreto 308 de 1995 na seara nacional. Neste caso, a organização do processo de acreditação está a cargo do Departamento de Educação Superior do Ministério de Educação e Cultura. 


Lemez ⁽²⁰⁰²⁾ afirma que a acreditação da educação superior no Uruguai é parcial, e que os procedimentos uruguaios de acreditação aderem de forma imperfeita aos critérios e procedimentos que orientam a prática atual da acreditação da região. 


No que tange à acreditação regional, a partir de 2002, o Uruguai iniciou a experiência de acreditação de cursos a partir da implementação do MEXA. Sua participação se deu através de uma medida excepcional em face da ausência de uma agência de acreditação, criando Comissões ad hoc para cada um dos cursos que foram avaliados naquela oportunidade. Mesmo assim, Landoni ⁽²⁰¹⁰⁾ afirma que o Uruguai participou ativamente do processo de desenho do MEXA através dos representantes da Universidade da República.


Com a aprovação do Sistema ARCU-SUL, o Uruguai criou em 2008 uma única Comissão ad hoc de acreditação para a acreditação da totalidade de cursos e para participar deste processo. Segundo Landoni ^{(2010, p. 102)}: “A Comissão foi […] integrada por cinco pessoas, duas indicadas pelo Ministério da Educação, duas pela Universidade da República e um pelo Conselho de Reitores de Universidades Privadas (Resolução Ministerial de 24 de junho de 2008)”.


Para Landoni ⁽²⁰¹⁰⁾, a criação de uma agência de acreditação nacional continua sendo um tema de debate no qual tomam parte o Ministério da Educação, a universidade pública e as instituições privadas. Este tema foi motivo das considerações do Decreto que institui a Comissão ad hoc do ARCU-SUL, mencionando como um das debilidades identificadas na avaliação do processo MEXA.


Para Landoni ^{(2010, p. 102)}, a criação de uma agência de acreditação nacional continua sendo um tema de debate no qual tomam parte o Ministério da Educação, a universidade pública e as instituições privadas. Este tema foi motivo das considerações do Decreto que institui a Comissão ad hoc do ARCU-SUL, mencionando como um das debilidades identificadas na avaliação do processo MEXA.


Existe desde 2010, um projeto de lei enviado pelo presidente ao Parlamento propõe a criação da Agencia para el aseguramiento de la calidad de la educación terciaria (APACET) com funções de avaliação, supervisão, regulação e acreditação nacional e internacional. Contudo, o projeto não foi tratado e não é uma prioridade.


Entre os motivos para o prolongamento dos debates sobre a criação de uma ANA pode-se identificar a peculiaridade intrínseca do sistema educacional superior uruguaio, já que somente instituições privadas passam por um processo de autorização e reconhecimento de cursos de graduação e pós-graduação, não contando com um sistema geral de avaliação ou acreditação. A Universidad de la República (UDELAR), única universidade pública do país e importante ator social, tem feito oposição ao projeto de criação da APACET, sem que questões de fundo próprias da sistemática educacional interna sejam igualmente regulamentadas. 


Pelo projeto original, seriam duas as competências da APACET (2010): regular o funcionamento do setor privado da educação terciária e proceder à acreditação universidades públicas e privadas. A fim de contornar os pontos nevrálgicos da discussão, o Ministério da Educação e da Cultura propôs que ─ ao invés de um projeto único ─ fossem apresentados dois, um relativo à regulamentação das universidades privadas e outro específico para a acreditação, com vistas à acreditação regional. Contudo, a proposta foi veementemente rechaçada pela UDELAR, entendendo que a bipartição poderia levar à aprovação da acreditação sem que a regulamentação das instituições privadas estivesse devidamente regulamentada ^{(BESADA, 2011)}. 


Como pondera Lemez ⁽²⁰⁰⁴⁾, a vontade política manifesta pelos Ministros de Educação e os compromissos assumidos no âmbito do Mercosul muitas vezes ignoram as condições reais de consecução da implantação de um sistema regional de acreditação de cursos universitários e as discussões técnicas internas que vão desde a definição do próprio objeto do acordo, no caso a acreditação, até questões de competência da ANA. Some-se a tal fato que o processo no âmbito legislativo para a operacionalização dos acordos é complexo e, na maioria das vezes, cadenciado, devendo-se observar, inclusive, o ordenamento jurídico internacional para que as tais acordos tenham a validade devida e produzam os efeitos almejados. 


Segundo o Centro de Informações do Ministério da Educação do Uruguai, até outubro de 2011, os cursos acreditados pelo Sistema ARCU-SUL são: um de agronomia, dois de arquitetura, um de enfermagem, um de veterinária, um de engenharia química, um de engenharia elétrica, engenharia civil, dois de engenharia eletrônica, dois de engenharia em telecomunicações. 


À continuação, sintetizamos as características mais relevantes das agências (Tabela 1) e organizamos a informação sobre os cursos acreditados.


Considerações finais 


As características definidas no começo deste trabalho, em que se verificam diferentes fenômenos como a diversificação da oferta da educação superior, a transnacionalização da educação superior, a mobilidade de estudantes e profissionais, a demanda de profissionais por parte do mundo laboral, entre outros, que põem a educação superior na mira de políticas educativas a partir dos anos noventa, impulsionam os países a demonstrar a qualidade da educação superior e certificá-la em nível regional. 


A internacionalização da educação superior é uma tendência consolidada na educação superior na atualidade. O Mercosul educacional é uma experiência que iniciou em 1991 junto com o Mercosul e teve um desenvolvimento lento, mas constante desde então, apesar das crises periódicas do Mercosul em questões econômicas.


Tabela 1
- Características das Agências Nacionais e/ou organismos de acreditação

País	Agência	Criação	Autonomia	Natureza	Estrutura
Argentina	CONEAU	Lei n. 24.521/1995	Órgão descentralizado do Ministério da Educação. Conta com orçamento próprio.	Executiva	Subcomissões de área de avaliação externa projetos institucionais; Área de acreditação de graduação e pós-graduação.
Brasil	CONAES	Lei n. 10.861/2004	Depende do Ministro de Estado de Educação. Não conta com orçamento próprio.	Assessoria (em âmbito interno/Normativa( para o âmbito no Sistema ARCU-SUL	Secretaria Executiva
	INEP	Criado em 1937 passou a exercer funções de avaliação pela Lei n. 9448/1997.	Autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação. Conta com orçamento próprio.	Executiva	Presidência e Diretorias. Diretoria de Avaliação da Educação Superior.
	SERES	Decreto n. 7.480/2011, com ampliação de funções pelo Decreto n. 7.690/2012.	Órgão do Ministério da Educação.	Regulação e supervisão	Diretoria de Política Regulatória;Diretoria de Supervisão da Educação Superior;Diretoria de Regulação da Educação Superior
Uruguai	Comissão ad hoc para MERCOSUL e ARCU-SUL	A partir de 2002 para o MEXA e 2008 para o ARCU-SUL	Conta com independência técnica	Executiva	Comissão Ad hoc
Paraguai	ANEAES	Lei n. 2072/2003	Financiada pelo Ministério de Educação	Executiva	Conselho diretivo da ANEAES

• Fonte: Elaboração própria com dados provenientes dos Ministérios de Educação e Agências de acreditação de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.


Tabela 2
- Cursos acreditados pelo Sistema ARCU-SUL (nov. 2012)


Cursos Acreditados pelo Sistema ARCU-SUL	Argentina	Brasil	Paraguai	Uruguai
Agronomia	8	-	1	1
Arquitetura	9	-	2	2
Enfermagem	4	-	2	1
Engenharia	1	-	8	7
Medicina	4	-	3	-
Odontologia	2	-	1	-
Veterinária	9	-	1	-

• Fonte: Elaboração própria com dados provenientes dos Ministérios de Educação e Agências de acreditação de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.


No que diz respeito à educação superior, a acreditação de cursos tem sido um dos aspectos mais desenvolvidos desde 1996 quando começaram os trabalhos que, em 1998, criaram o MEXA e, dez anos depois, o ARCU-SUR. Essa continuidade mostra uma firme tendência de política regional.


O ARCU-SUL tem a potencialidade de estabelecer critérios regionais de qualidade e uma possível convergência dos sistemas nacionais de avaliação da educação superior no Mercosul, apesar da diversidade dos sistemas nacionais e seus sistemas de avaliação, embora não seja prevista no ARCU-SUL a substituição das avaliações nacionais pelas regionais. Mas, deve se atentar ao risco da estandardização que a avaliação poderia induzir no bloco desconsiderando as necessidades e características e cada país. O ARCU-SUL não cria uma agência regional de acreditação, mas uma rede composta pelas agências nacionais em que cada uma atuaria no seu país também realizando a acreditação regional dos cursos selecionados.


O ARCU-SUR constitui a institucionalização do mecanismo experimental anterior e, portanto, era esperada a ocorrência de um fluido processo de acreditação de cursos nos países do bloco, contudo, isto não se deu, especialmente no caso brasileiro, sendo uma das possíveis explicações as descompassadas dinâmicas internas dos países e sistemas e processos de avaliação e acreditação muito diferentes. Uma das diferenças está focalizada nas agências ou órgãos encarregados de realizar esses procedimentos de acreditação em nível interno e, ainda, realizar a acreditação regional Mercosul. 


A experiência de Argentina e Brasil no campo da avaliação da educação superior constituiu um aporte nos aspectos técnicos do processo para que países, como Uruguai e Paraguai que ainda não contavam com agências ou processos de avaliação participassem da acreditação regional. 


Na pesquisa, mostra a existência de uma agência consolidada no bloco que é a CONEAU argentina, criada em meados da década de 1995 e que pôde realizar os processos e, ainda, executar os procedimentos do MEXA para a Bolívia por meio de convênio e influir e assessorar na criação de uma agência no Paraguai Esse país, então, cria a sua agência em 2003, sendo que os dois países já acreditaram cursos pelo sistema ARCU-SUL. Apesar disso, e nos seus quase 20 anos, existem diversos projetos que propõem a reforma da CONEAU e/ou substituição parcial ou complementação com a criação de uma nova agência.


O Uruguai, que não possui uma agência e a possibilidade de isso vir acontecer ser remota, conseguiu acreditar cursos no sistema, pois se utilizou de comissões ad hoc para cumprir com o ARCU-SUL, embora essa estratégia possa comprometer os processos e a memória e institucionalização desse sistema.


Já o Brasil, que não possui uma agência de acreditação, mas larga experiência em avaliação institucional e de cursos desde o início da década de 1990 (com o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras, depois com o Exame Nacional de Cursos- ENC-Provão e atualmente com o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior -SINAES), não conseguiu ainda acreditar nenhum curso no sistema ARCU-SUL (outubro de 2012). Em que pese a experiência acumulada, a operacionalização do processo não pôde ser realizada. No início, designou um órgão ─ a CONAES ─ que não tem experiência em execução de processos de avaliação e que atua no assessoramento de seu sistema nacional de avaliação da educação superior. Contudo, ações aconteceram recentemente com a atribuição dessa função conjuntamente à CONAES, ao Inep e à SERES e, no momento, existe projeto de criação do INSAES que incorporaria as funções de acreditação internacional e, portanto, incluiria o sistema ARCU-SUL.


Então, o ARCU-SUL encontra-se num impasse com os processos iniciados em três dos países e um país atrasado, mas se movimentando no sentido de assumir o processo, como mostra a possível criação do INSAES. Contudo, a experiência do Uruguai, mostra que não é apenas a existência ou não de uma agência o que garante o cumprimento da acreditação regional. Outras questões interferem nos processos e elas são questões de pesquisa em aberto e que orientam a continuidade do trabalho.


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• 1
  Por questões de espaço, essas diferenças não são tratadas aqui, mas podem ser recuperadas em Barreyro e Lagoria (2010a) e Barreyro e Lagoria (2010b), entre outros.
• 2
  O Uruguai conta com uma única universidade pública: a Universidad de la República.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Mar 2015

Histórico

• Recebido
  2 Nov 2012
• Aceito
  4 Nov 2013