Terceirização de Serviços Públicos: Reflexões de um Metaestudo

Public Service Outsourcing: Reflexions from a Metastudy

Resumo

O objetivo deste metaestudo foi analisar o conteúdo da produção científica sobre o tema terceirização de serviços públicos, a partir da base Scientific Periodicals Electronic Library (SPELL®). Concluiu-se que apesar do tema ser objeto de interesse público e jurídico nos últimos 25 anos, a produção científica é ainda incipiente, pouco inovadora e majoritariamente economicista/tecnicista, o que suscita reflexões para uma agenda de pesquisas futuras.

Palavras-chave:
Administração Pública; Setor Público; Trabalho

Abstract

The purpose of this metastudy was to analyze the content of scientific production on the theme of outsourcing public services, based on the Scientific Periodicals Electronic Library (SPELL®). It was concluded that despite the subject being an object of public and legal interest in the last 25 years, scientific production is still incipient, not very innovative and mostly economist / technicist, which raises reflections for a future research agenda.

Keywords:
Public Administration; Public Sector; Work

Introdução¹

Originariamente uma prática difundida no setor privado, a terceirização vem sendo adotada também pela Administração Pública, em todo o mundo (KIAN, 2006; KLUMB; FEUERSCHÜTTE, 2012). No Brasil, o marco definitivo para a terceirização de serviços públicos foi a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, que efetivou a chamada Reforma Administrativa, inaugurando o modelo gerencial de Estado.

Tendo como pressuposto o significativo incremento, desde a década de 1990, da terceirização no setor público brasileiro, estudos relacionados à temática se mostram necessários e relevantes. Todavia, o que tem sido produzido sobre o tema, na área da Administração, pela comunidade científica brasileira? Quem pesquisa essa temática? Quais congruências e peculiaridades são observadas nesses estudos?

Ao buscar-se respostas para tais questionamentos na literatura nacional recente, não foi encontrado nenhum trabalho que discorresse sobre o estado da arte das publicações concernentes ao tema. Assim, sob a forma de um metaestudo (entendido para fins desta pesquisa como o levantamento sistematizado e a elaboração de reflexões a partir da análise de elementos presentes em produções científicas sobre determinado tema), definiu-se o seguinte objetivo geral: analisar o conteúdo da produção científica brasileira, na área da Administração, sobre terceirização de serviços públicos.

Para tanto, além desta introdução, o artigo apresenta um escopo teórico sobre a temática, os procedimentos metodológicos adotados e a análise dos resultados obtidos, expondo reflexões em suas considerações finais.

1. Terceirização de Serviços Públicos

A terceirização (outsourcing, parceria, ou, ainda, subcontratação) trata-se de uma técnica gerencial que objetiva otimizar a produção ao transferir para terceiros a execução de determinadas tarefas, originalmente aplicada pelas organizações privadas e hoje comum também nas organizações públicas (KIAN, 2006).

A terceirização surge no contexto da reestruturação produtiva ocorrida a partir dos anos 1970, fundamentada no modelo de organização da atividade econômica denominado Toyotismo (COSTA, 2017). Inicialmente, buscava-se transferir, para organização diversa (e geralmente especializada), a execução de serviços auxiliares ou de apoio (atividades-meio), que, embora não constituam o cerne da atuação da empresa, são necessários para o seu funcionamento (SILVEIRA; SARATT; MORAIS, 2002; KIAN, 2006; LEIRIA, 2006). Dessa forma, em tese, a organização poderia dedicar-se exclusivamente à execução de sua atividade principal (atividade-fim), produzindo mais e melhor (KIAN, 2006; COSTA, 2007).

No atual estágio do capitalismo financeiro, com a globalização e os crescentes avanços tecnológicos, a terceirização tornou-se prática mundialmente difundida e consolidada, ao mesmo tempo em que o modelo inicial vem sendo suplantado pela subcontratação irrestrita, que inclui também o repasse da execução da atividade-fim. Caracteriza, assim, um “processo mais amplo de flexibilização das instituições sociais e do trabalho”, que pode levar ao desemprego, precarização as condições de trabalho e à superexploração da classe trabalhadora (COSTA, 2017, p. 127).

As mudanças no modo de produção capitalista impactaram também o modelo de organização estatal, transpassando para a Administração Pública a busca pela eficiência e pela racionalização dos gastos (CARVALHO NETO, 1996; SABINO; BARDESIO, 2015). A respeito da terceirização na esfera pública, cumpre conceituar, primeiramente, o que são serviços públicos.

Com base nos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004), serviços públicos são “toda atividade material que a lei atribui ao Poder Público, para que diretamente, ou por meio de seus delegados, sejam satisfeitas necessidades de interesse público, sob regime jurídico total ou parcialmente público” (apudKIAN, 2006, p. 232). Nesse sentido, a terceirização de serviços públicos implica no repasse, a entidades privadas, de competências outrora desempenhadas diretamente pelo Estado, com vistas a diminuir os gastos públicos, aumentar a qualidade dos serviços e, assim, aumentar a eficiência (KLUMB; FEUERSCHÜTTE, 2012).

No âmbito da Administração Pública brasileira, a primeira tentativa de se aplicar a terceirização ocorreu com a promulgação do decreto-lei nº 200, de 1967. Embora não cite o termo “eficiência”, tal princípio se encontra implícito. O texto da norma trazia indícios de que a Administração Pública iniciava uma reforma, visando uma atuação mais eficiente, e delegar funções seria uma das maneiras de consegui-la (KIAN, 2006). Posteriormente, a lei nº 5.646, de 1970, contemplava uma recomendação para que atividades relacionadas a transporte, conservação, custódia, limpeza e afins fossem, preferencialmente, executadas pela iniciativa privada, em contrato com a Administração Pública (KIAN, 2006).

O marco definitivo para instauração do modelo de Estado gerencial no Brasil deu-se com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998 (EC 19/1998), que inaugurou a chamada Reforma Administrativa (MUNIZ, 2007). De inspiração neoliberal, a EC 19/1998 trouxe muitas alterações significativas, como a descentralização da administração e parcerias com o setor privado, com fito de superar a rigidez burocrática e modernizar a gestão pública (KIAN, 2006; MUNIZ, 2007). Isso refletiu em organizações públicas, como as empresas estatais de economia mistas sob coordenação majoritária de governos estaduais ou municipais em diferentes setores de atuação, com práticas enfatizadas como “parceirização” (Cf. EMMENDOERFER; SILVA, 2009).

Essa emenda constitucional firmou o entendimento que já vinha sendo construído ao longo dos anos, ao consagrar o chamado “princípio da eficiência”, também conhecido no direito comparado como “princípio da boa administração”, agora expressamente previsto no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988). Tal princípio, segundo Meirelles (1995, p. 90) é “o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”.

A eficiência, do ponto de vista da prestação de serviços públicos, não equivale à noção de eficiência que se tem em âmbito privado. Isso porque a Administração Pública não tem como objetivo precípuo a obtenção de lucro, tal qual uma empresa privada, mas sim a consecução do interesse público, de modo que no “campo do direito administrativo, prioriza-se a eficiência na prestação de atividades e de serviço público adequados, de qualidade, universalizados e com modicidade de tarifas” (MUNIZ, 2007, p. 98). Eficiência, aqui, significa preocupação com a produção de resultados e atingimento dos objetivos públicos, visando a melhor relação possível entre custos e benefícios (econômicos, financeiros, sociais, culturais, políticos).

A Administração Pública é especificamente guiada, ainda, por outros princípios constitucionais, também enumerados no art. 37 da Constituição: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (BRASIL, 1988). Infraconstitucionalmente, destaca-se a lei nº 8.666, de 1993, que se aplica hodiernamente às contratações com a Administração Pública. Embora a lei referida traga determinações importantes, como a exigibilidade de licitação, ela não abrange as peculiaridades do contrato de terceirização (BRASIL, 1993).

Nesse contexto de vazio legal, a Súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho, aprovada pela Resolução Administrativa nº 23, de 1993, e atualizada em 2011, revelava-se um instrumento de referência e de apoio à tomada a decisão. Tal enunciado sumular possuía teor protetivo para os trabalhadores, vedando a terceirização de atividade-fim, o que se aplicava tanto ao âmbito privado quanto ao público (KIAN, 2006; BRASIL, 2011; COSTA, 2017).

Entretanto, a reforma trabalhista de viés neoliberal levada a cabo pelo governo Michel Temer, através da promulgação da Lei nº 13.467/2017, veio tornar a questão controversa. Referida lei prevê que

“Considera-se prestação de serviços a terceiros a transferência feita pela contratante da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade principal, à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços que possua capacidade econômica compatível com a sua execução” (BRASIL, 2017).

Esse e vários outros dispositivos legais da reforma trabalhista estão tendo sua constitucionalidade questionada por diversas instituições perante o Supremo Tribunal Federal (STF), que já se manifestou sobre o tema terceirização.

O STF, quando do julgamento, em agosto de 2018, da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 324 e do Recurso Extraordinário (RE) Nº 958252, com repercussão geral reconhecida, mudou o entendimento jurisprudencial sobre o tema. Alinhando-se à ideologia neoliberal que motivou a reforma trabalhista, foi aprovada a seguinte tese de repercussão geral (ou seja, vinculante às demais esferas do judiciário): “É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante” (Tema nº 725) (BRASIL, 2018; COSTA, 2017).

Não obstante, em setembro de 2018 o então presidente Michel Temer decretou o Decreto nº 9.507, regulamentando a terceirização no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, bem como das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União. Referido decreto traz uma série de vedações à execução indireta no âmbito dos serviços públicos, mantendo a proibição de terceirização da atividade-fim para a administração direta, para autarquias e para fundações, mas permitindo-a no caso das empresas públicas e sociedades de economia mista (BRASIL, 1988).

No âmbito do setor público, em razão de suas peculiaridades finalística e normativa, são ainda mais complexas as questões relacionadas aos contratos de trabalhadores terceirizados. As mudanças legislativas e jurisprudenciais recentes tornam o quadro ainda mais caótico. Problematiza-se que são contratadas pessoas para realizarem serviços em órgãos da administração direta e indireta do Estado, sem a realização de concursos, mitigando a previsão constitucional do art. 37, inciso I. Em muitas situações, os trabalhadores não possuem vínculo onde realizam os serviços e nem assumem cargos, além de não submeterem às normas constitucionais sobre servidores públicos. Questiona-se, ainda, sobre a necessidade de aprimorar os métodos de fiscalização na execução do contrato e de qualidade do serviço prestado, já que a Administração Pública é subsidiariamente responsável em relação à empresa contratada. O impacto da terceirização sobre as condições de trabalho e qualidade de vida dos trabalhadores terceirizados também é uma questão que suscita discussões, e das mais importantes (KIAN, 2006; COSTA, 2007; SILVA, 2015).

Assim, a terceirização de serviços públicos possui traços distintivos que devem ser considerados pelo pesquisador em seus estudos, apontado a necessidade de uma abordagem multi ou interdisciplinar. Sob esta orientação, buscou-se conhecer a produção científica do campo de Administração, por considerá-lo importante propulsor e difusor das discussões e aplicações do tema terceirização de serviços públicos.

2. Procedimentos metodológicos

Para operacionalizar esta pesquisa adotou-se o metaestudo como estratégia metodológica e para a sua realização sistematizada adotou-se as etapas descritas no Quadro 1:

Quadro 1
Etapas do metaestudo.

Etapas	Descrição
Operacionalização	Escolha da base científica
	Delimitação dos termos que representam o campo
Procedimento de busca	Título
	Filtro 1: Todos os documentos
	Filtro 2: Todos os anos
	Filtro 3: Administração
	Filtro 4: Todos os idiomas
Procedimento de coleta e análise dos dados (BARDIN, 2015)	Download de todas as referências encontradas
	Filtragem e coleta dos trabalhos que se enquadram no escopo da pesquisa
	Normalização e organização das referências para análise individual de cada estudo
	Título, tipo de documento, ano de publicação, periódico publicado
	Nome de autores ou coautores, e seu vínculo institucional à época da publicação
	Nome do periódico e classificação QUALIS atual
	Natureza da pesquisa, método de pesquisa e técnicas para coleta dos dados, e técnica para análise de dados
	Objeto de estudo, esfera da Administração Pública analisada, a área e o tipo de serviço terceirizado
	Resultados/conclusões ou considerações finais
	Análise das lacunas/limitações

et al.et al.

Seguindo as etapas acima, para a coleta dos dados foi utilizada a base SPELL®. Esta base foi escolhida em decorrência do grande número de periódicos indexados no campo da Administração Pública, além de fornecer um padrão de operacionalização das buscas de ser a principal base científica desta área de conhecimento no Brasil (PINTO; SERRA; FERREIRA, 2014; PRADO et al, 2016).

Para formar o banco de dados, utilizou-se a ferramenta “pesquisa avançada” oferecida pelo site, e as expressões de busca utilizadas foram: “terceirização”; “terceir”; “tercei public” e “outsourcing”; inseridas nos campos “título”, “resumo” e “palavra-chave”. Foi selecionado o modo de pesquisa alternativo (“ou”), pois assim os termos de busca poderiam aparecer em apenas um campo, ou, concomitantemente, em mais de um, ampliando o escopo da pesquisa.

Adiante, no “período de publicação”, pesquisou-se por todos os anos disponíveis na base, até junho de 2020, data de fechamento desse trabalho; tendo sido o trabalho mais antigo encontrado publicado em 1996. Em “tipos de documentos”, todas as alternativas foram assinaladas (“artigo”, “caso de ensino”, “editorial”, “nota bibliográfica”, “resenha”, “resumo de teses ou dissertações”, “outro”). Em “área do conhecimento”, foi selecionada Administração, e, no idioma, todas as opções foram selecionadas.

Após essa etapa, foram encontrados 324 trabalhos científicos que utilizavam os termos de busca; destaca-se que, entre esses, alguns dos trabalhos tratavam da temática “terceiro setor”, tendo sido descartados. Logo após essa coleta inicial, foi feita uma catalogação desses trabalhos, selecionando os que eram efetivamente relacionados ao tema terceirização. Nesta etapa, foram selecionados 84 documentos. Em seguida, selecionou-se apenas os trabalhos que tratavam especificamente sobre terceirização no setor público. Este processo resultou em um total de 21 documentos.

A análise foi realizada por meio da análise de conteúdo, adotando-se, como balizadoras, as etapas de organização propostas por Bardin (2015), a saber: 1) Pré-análise, 2) exploração do material e 3) tratamento dos resultados (interpretação e inferência). Para melhor compreensão, as análises dos trabalhos foram realizadas em três momentos. Na pré-análise, realizou-se a organização dos 21 trabalhos, além da leitura geral e flutuante. Na exploração do material, deu-se atenção à construção de operações de codificação, em outras palavras, foram feitos recortes dos trabalhos em unidades de registros, que poderiam ser comparáveis ou possuíam o mesmo conteúdo. Já no tratamento dos resultados, foram realizadas as interpretações com base no referencial teórico.

Após a etapa de pré-análise, estabeleceu-se duas categorias: 1) Caracterização do estudo, 2) Congruências e peculiaridades nos estudos sobre terceirização de serviços públicos. Com relação à primeira categoria, foram definidas e identificadas as seguintes subcategorias:

1. Quanto à identificação geral dos documentos: Título, tipo de trabalho, ano de publicação, periódico (Quadro 2) - dados obtidos nas próprias publicações disponibilizadas no SPELL®;

2. Quanto aos periódicos: nome, número de documentos publicados e classificação de periódicos no QUALIS/CAPES no último/atual período de avaliação quadrienal (Quadro 3);

3. Quanto à autoria: nome de autores ou coautores, e seu vínculo institucional à época da publicação (Quadro 4) - dados disponíveis também nas próprias publicações;

4. Quanto aos aspectos metodológicos: natureza da pesquisa, método de pesquisa e técnicas para coleta dos dados, e técnica para análise de dados (Quadro 5).

5. Quanto ao tema dos trabalhos: objeto de estudo, esfera da Administração Pública analisada (municipal, estadual ou federal), área e tipo de serviço terceirizado (Quadro 6).

Quanto aos aspectos metodológicos, frisa-se que foram utilizados para classificação os procedimentos de pesquisa expressamente mencionados pelos autores, sem inferências ou juízo de adequação sobre a metodologia empregada. No tocante à classificação QUALIS, foram usados os dados obtidos através da Plataforma Sucupira, do sistema de avaliação de periódicos QUALIS da CAPES vigente no momento da coleta de dados, no caso, o QUALIS/CAPES da área de Administração Pública e de Empresas, Ciências Contábeis e Turismo do quadriênio 2013-2016. Por meio desses procedimentos metodológicos foi possível a exposição dos dados de forma concisa e fluída, conforme os resultados apresentados a seguir.

3. Metaestudo da produção científica selecionada sobre terceirização de serviços públicos

Primeiramente, são apresentados os resultados relacionados à categoria “caracterização dos estudos”, e, em seguida, são apontados os resultados referentes à categoria “congruências e peculiaridades” nos estudos sobre terceirização de serviços públicos.

3.1 Caracterização dos estudos

Quanto à identificação dos estudos, o levantamento culminou em um corpus de 21 documentos sobre terceirização no setor público, conforme descrito no Quadro 2.

Quadro 02
Identificação geral dos documentos.

Trabalho	Ano	Tipo	Periódico	Título
T1	1996	Artigo	Revista do Serviço Público	Terceirização de serviços públicos no Reino Unido e os impactos sobre as relações de trabalho: considerações sobre a realidade brasileira.
T2	1999	Artigo	Revista de Administração Pública (RAP)	Processo decisório de terceirização em secretarias municipais de saúde.
T3	2001	Artigo	Revista de Administração Pública (RAP)	Hospitais federais no Rio de Janeiro e a terceirização das atividades-meio: em busca de qualidade, flexibilidade e ganhos econômicos.
T4	2007	Artigo	Organizações & Sociedade	O pai que não é patrão: vivência de sujeitos terceirizados no Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul.
T5	2007	Resenha	Revista de Administração de Empresas	Cooperação e inovação na Gestão Pública: o caso da Saúde - Inovação e Cooperação Intergovernamental: Micro regionalização, Consórcios, Parcerias Terceirização no Setor Saúde.
T6	2010	Artigo	Revista de Administração Contemporânea (RAC)	Impactos da participação privada no sistema prisional: evidências a partir da terceirização de prisões no Paraná.
T7	2011	Artigo	Revista de Educação e Pesquisa em Contabilidade	Outsourcing de serviços públicos hospitalares na região da Grande Vitória/ES.
T8	2012	Artigo	Revista Eletrônica de Estratégia & Negócios	Expectativas e envolvimento no trabalho: estudo com profissionais terceirizados de uma organização pública catarinense.
T9	2013	Artigo	Revista Gestão Organizacional	Indicadores de qualidade de serviço terceirizado: um estudo de caso em uma organização pública autárquica na cidade de São Paulo.
T10	2014	Artigo	Revista ADM.MADE	Terceirização de serviços públicos e reforma gerencial - o caso da Secretaria da Fazenda de Pernambuco.
T11	2015	Artigo	Revista de Administração da UFSM	Avaliação da qualidade de serviços terceirizados de intervenção em mobiliário e no layout em uma organização pública.
T12	2015	Artigo	Journal of Information Systems and Technology Management	Analisys of IT outsourcing contracts at the TCU (Federal Court of Accounts) and of the legislation that governs these contracts in the Brazilian Federal Public administration.
T13	2015	Artigo	Cadernos Gestão Pública e Cidadania	Substituição de Recursos Humanos na Polícia Militar de Minas Gerais: uma alternativa para o aumento quantitativo do efetivo operacional.
T14	2017	Artigo	Administração Pública e Gestão Social	Terceirização e Precarização do Trabalho na Política Pública de Assistência Social
T15	2017	Artigo	Revista de Administração, Ciências Contábeis e Sustentabilidade (REUNIR)	O Desafio dos Gestores na Superação dos Riscos Inerentes à Gestão da Terceirização: Estudo de Caso em uma Instituição Federal de Ensino
T16	2017	Artigo	Brazilian Administration Review (BAR)	Productivity Antecedents of Brazilian Courts of Justice: Evidence from Justiça em Números
T17	2018	Artigo	Revista de Administração Contemporânea (RAC)	Efeitos das Competências no Desempenho de Contratos de Serviços no Setor Público
T18	2019	Artigo	RECC- Revista Eletrônica Científica do CRA-PR	Impactos no clima organizacional da Universidade Federal de Goiás e a rotatividade de trabalhadores terceirizados
T19	2019	Artigo	Desenvolvimento em questão	Gestão da Conta Vinculada, Teoria do Stakeholder e Performance Prism Aplicados aos Contratos de Terceirização: Estudo de Caso na Universidade Federal de Goiás
T20	2019	Artigo	Administração Pública e Gestão Social	Valores Públicos e Contratação de Serviços Terceirizados: Desafios no Setor Público
T21	2019	Artigo	RAUSP Management Journal	Comparing attitudes of public servants and outsourced employees

Fonte: Dados de pesquisa (2020).

Ficou evidente a predileção pelo formato de artigo científico, tendo sido contabilizada apenas um documento em outro formato, uma resenha (T5). Apenas um trabalho (T1) realiza um estudo comparado entre países, revelando uma possível agenda para pesquisas futuras em 1996. Depois disso, este metaestudo revela-se como segunda contribuição nesta direção em 2020 com abordagem mais ampla em aproximação com os estudos do Direito e Administração Pública.

Ressalta-se que dos 84 documentos encontrados sobre terceirização, apenas 21 se referiam ao setor público, sendo os demais referentes ao setor privado. No lapso de 18 anos (entre 1996 e 2014), foram publicados 9 artigos e uma resenha. Pode-se inferir que essa discrepância ocorre, em parte, porque a terceirização é muito mais difundida entre empresas privadas, inclusive enfrentando regulações específicas e bastante restritivas no setor público.

O pequeno número de publicações levanta outras inferências possíveis: pesquisadores não estão interessados na temática da terceirização de serviços públicos; os autores que pesquisam sobre o tema não submetem seus trabalhos a periódicos da área de Administração, preferindo outras áreas do conhecimento; os trabalhos existentes não constam em periódicos indexados pela base utilizada (SPELL®); os trabalhos, após submetidos e analisados, não obtêm o padrão para aceitação em um periódico para publicação; ou, ainda, as revistas preterem trabalhos com essa temática pois não estão interessadas suficientemente na publicação de pesquisas relacionados ao tema, apesar de sua relevância.

É de se ressaltar que, desde 2015, parece ter surgido um novo impulso de artigos sobre a temática, com 11 publicações em 5 anos. O ano de 2019 conta com o índice inédito de 4 publicações, sendo o ano mais produtivo. Pode-se deduzir que recomendações e levantamentos recentes, como os acórdãos nº 1520/2006 e nº 2681/ 2011, ambos do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2011), apontando diversas irregularidades nos processos de terceirização de serviços públicos no âmbito da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, e imputando aos órgãos e entidades públicos a obrigação de sanar tais irregularidades sob pena de responsabilização de agentes públicos, tenham colocado o tema em evidência no cenário nacional, impulsionando novas publicações nesse período.

Quanto aos periódicos de publicação, considerou-se para classificação o sistema de avaliação de periódicos QUALIS vigente da CAPES (quadriênio 2013-2016) na área de Administração Pública e de Empresas, Ciências Contábeis e Turismo, conforme exposto no Quadro 3, que também aponta o número de artigos encontrados que foram publicados por cada revista científica. Somado a isso, como a CAPES está em processo de atualização do QUALIS periódicos para o próximo período de avaliação quadrienal da pós-graduação (2017-2020), optou-se por incluir uma coluna adicional para validar a qualidade dos periódicos que publicaram os artigos selecionados sobre o objeto em estudo nesta pesquisa.

Com base no Qualis/Capes (quadriênio 2013-2016), dos 21 documentos analisados, nenhum se enquadra no estrato A1, 8 se enquadram na classificação A2, e os demais em periódicos do estrato B (B1 a B3). Sabendo que os critérios para classificação no estrato A são mais rígidos, exigindo maior rigor teórico, originalidade, interesse internacional e efetiva contribuição ao estado da arte, pode-se supor que as pesquisas empreendidas até o momento sobre o tema não têm alcançado tais parâmetros de qualidade e de interesse.

Quadro 3
Classificação dos periódicos.

Periódicos	Nº de publicações	Classificação QUALIS (2013-2016)	Classificação QUALIS (2017-2020)
Revista de Administração de Empresas (RAE)	1	A2	A2
Revista de Administração Pública (RAP)	2	A2	A2
Organizações & Sociedade	1	A2	A2
Revista de Administração Contemporânea (RAC)	2	A2	A2
RAUSP Management Journal	1	A2	A2
Brazilian Administration Review (BAR)	1	A2	A2
Journal of Information Systems and Technology Management (JISTEM)	1	B1	*
Administração Pública e Gestão Social	2	B1	A4
Revista de Educação e Pesquisa em Contabilidade (REPEC)	1	B1	A2
Revista de Administração da UFSM	1	B1	A4
Revista do Serviço Público	1	B2	A4
Revista de Administração, Contabilidade e Sustentabilidade (REUNIR)	1	B2	A4
Revista Gestão Organizacional (RGO)	1	B2	A3
Desenvolvimento em Questão	1	B2	A4
Cadernos Gestão Pública e Cidadania	1	B2	A4
Revista ADM.MADE	1	B2	A4
Revista Eletrônica Científica do CRA-PR (RECC)	1	B3	B1
Revista Eletrônica de Estratégia & Negócios	1	B3	A3

Nota.
• ^*
  ainda não atualizado na listagem dos periódicos - Qualis/Capes (quadriênio 2017-2020). Fonte: Plataforma Sucupira - Qualis/Capes (quadriênio 2013-2016). Elaboração nossa.

Apenas 4 dos 18 periódicos identificados são especializados em Administração Pública e/ou serviços públicos. Resta questionar por que, dentro dos periódicos especializados, a temática terceirização não é recorrente. Conforme já dito, o tema é de indiscutível relevância teórica e prática; afinal, a terceirização é cada vez mais comum nos mais diversos setores da Administração Pública. Nesse sentido, seria interessante a criação de dossiês temáticos pelos periódicos especializados, para incentivar publicações.

Por fim, dos 18 periódicos identificados, apenas 4 não estão vinculados a instituições localizadas nas regiões Sul e Sudeste do Brasil: Organizações & Sociedade (Universidade Federal da Bahia), Revista de Educação e Pesquisa em Contabilidade (Academia Brasileira de Ciências Contábeis, Brasília-DF), Revista do Serviço Público (Escola Nacional de Administração Pública, Brasília-DF) e Revista de Administração, Ciências Contábeis e Sustentabilidade (Universidade Federal de Campina Grande). Não foi localizada nenhuma publicação de periódico vinculado a instituição da região Norte do país.

Quanto à autoria, buscou-se identificá-la em cada documento, bem como seus vínculos institucionais à época da publicação, dados resumidos no Quadro 4:

Quadro 4
Perfil dos autores e coautores.

Trabalho	Autores/coautores	Vínculo institucional à época da publicação
T1	Antônio Moreira de Carvalho Neto	Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas)
T2	1. Christian Mendez Alcantara 2. Belmiro Valverde Jobim Castor	1.Universidade Federal do Paraná (UFPR) 2. Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR)
T3	Luisa Regina Pessôa	Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ)
T4	Silvia Generali da Costa	Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
T5	Ana Paula Paes de Paula	Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)
T6	1. Sandro Cabral 2. Sérgio G. Lazzarini	1. Insper Instituto de Ensino e Pesquisa 2. Insper Instituto de Ensino e Pesquisa
T7	1. Marcelo Moll Brandão 2. Janyluce Rezende Gama	1. Fundação Getúlio Vargas (FGV) 2. Universidade Federal do Espírito Santo (UFES)
T8	1. Rosangela Klumb 2. Simone Ghisi Feuerschütte	1.Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) 2. Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
T9	1. Maria Aparecida Gouvêa 2. Ricardo Lopes Pinto 3. Braulio Oliveira	1. Universidade de São Paulo (USP) 2. Universidade de São Paulo (USP) 3. Universidade Ceuma (UNICEUMA)
T10	1. Frederico José Lustosa da Costa 2. Ivanise Hosana do Espírito Santo	1. Universidade Federal Fluminense (UFF) 2. Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco
T11	1. Maria Aparecida Gouvêa 2. Ricardo Lopes Pinto 3. Braulio Oliveira	1. Universidade de São Paulo (USP) 2. Universidade de São Paulo (USP) 3. Universidade Ceuma (UNICEUMA)
T12	1. Graziela Ferreira Guarda 2. Edgar Costa Oliveira 3. Rafael Timóteo de Sousa Júnior	1. Universidade Federal Fluminense (UFF) 2. Universidade de Brasília (UnB) 3. Universidade de Brasília (UnB)
T13	1. Humberto Alencar Sabino 2. Geovana Bardesio	1. Universidade Federal de Lavras (UFLA) 2. Universidade Federal de Lavras (UFLA)
T14	1. Maria Erica Ribeiro Pereira 2. Mônica Mota Tassigny 3. Fabiana Pinto de Almeida Bizarria	1. Universidade Estadual do Ceará 2. Universidade de Fortaleza 3. Universidade de Fortaleza
T15	1. José Carlos Tadeu 2. Eloísa Helena Rodrigues Guimarães	1. Fundação Pedro Leopoldo 2. Fundação Pedro Leopoldo
T16	1. Alamir Costa Louro 2. Washington Romão Santos 3. Helio Zanquetto Filho	1. Universidade Federal do Espírito Santo 2. Universidade Federal do Espírito Santo 3. Universidade Federal do Espírito Santo
T17	1. Francesco Bonelli 2. Sandro Cabral	1. Universidade Federal da Bahia (UFBA) 2. Insper Instituto de Ensino e Pesquisa
T18	1. Sóstenes Soares Gomes 2. Djair Picchiai	1. Universidade Federal de Goiás (UFG) 2. Fundação Getúlio Vargas (EAESP/FGV-SP)
T19	1. Eliseu Vieira Machado Júnior 2. Bruno Lobão Lopes	1. Universidade Federal de Goiás (UFG) 2. Universidade Federal de Goiás (UFG)
T20	1. Natália Maria Leal Santos 2. Daniela Meirelles Andrade 3. Juvêncio Braga de Lima	1. Universidade Federal de Lavras (UFLA) 2. Universidade Federal de Lavras (UFLA) 3. Universidade Federal de Lavras (UFLA)
T21	1. Lucia B. Oliveira 2. Elson Mário Toja Couto Monteiro da Costa	1. Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) 2. Ministério do Meio Ambiente, Divisão de Cadastro e Lotação de Pessoal

Fonte: Elaboração nossa.

De pronto, observa-se que a maioria dos trabalhos foi desenvolvido em regime de coautoria, sendo que todas as publicações posteriores a 2014 contam com mais de um autor. Em geral, os coautores estão vinculados à mesma instituição. Além disso, os autores faziam parte, majoritariamente, de instituições públicas de ensino. Quanto ao gênero, entre os 44 autores identificados, apenas 17 são mulheres.

Em um momento histórico em que a igualdade de gênero está sendo cada vez mais debatidos, diversos estudos, têm se debruçado sobre a produção científica feminina e concluído que a desigualdade de gênero afeta negativamente as mulheres cientistas: mulheres assinam mais artigos científicos, mas publicam menos que os homens (TOKARNIA, 2017); cerca de metade das publicações no período de 2011-2015 foram de autoria de mulheres, entretanto, entre os pesquisadores que recebem bolsas de produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), as mulheres estão mais presentes nos níveis mais baixos (CARVALHO; COELI; LIMA, 2018); mulheres publicam menos na área de inovação, e, embora seja maioria entre os autores de artigos científicos, sua atuação ainda está concentrada em áreas específicas (MARQUES, 2017; MORAIS et al, 2018). Esses estudos têm fomentado a criação de editais específicos, para promover o trabalho autoras mulheres.

Quanto à distribuição geográfica, a maioria dos autores se encontrava, à época da publicação, vinculados a instituições das regiões Sul e Sudeste: apenas 12 autores estavam vinculados a instituições de outras regiões do país (relacionados em T10, T12, T14, T17, T19 e T21), sendo que nenhum era da região Norte. Todas as publicações encontradas, publicadas até 2015, foram escritas por autores das regiões Sul e Sudeste. Por fim, não foi identificada uma tendência clara de correlação entre a instituição a que se vinculavam os autores e o periódico de publicação; inclusive, curiosamente, todos os trabalhos de autores das regiões Nordeste e Centro-Oeste foram publicados em periódicos das regiões Sul e Sudeste do país. Em sentido contrário, os trabalhos publicados em periódicos das regiões Nordeste e Centro-Oeste foram elaborados por autores das regiões Sul e Sudeste, reiterando a centralidade da origem desta produção nestas duas regiões historicamente mais desenvolvidas.

Dois artigos (T9 e T11) foram escritos pelos mesmos autores: Maria Aparecida Gouvêa, Ricardo Lopes Pinto e Bráulio Oliveira. Ao analisar os currículos dos pesquisadores (CNPQ, 2020), observou-se que a terceirização foi tema da tese de Doutorado em Administração de Ricardo Lopes Pinto, intitulada “Qualidade no serviço de manutenção predial terceirizado: um estudo de caso em uma organização pública autárquica” (2009), pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade - USP, e desenvolvida sob a orientação da pesquisadora Maria Aparecida Gouvêa. O pesquisador Sandro Cabral também aparece como coautor em dois trabalhos (T6 e T17). Esse pesquisador, professor do Insper - Instituto de Ensino e Pesquisa é doutor em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) com a tese “Além das Grades: Uma análise comparada das modalidades de gestão do sistema prisional” (2006), cujo objeto de pesquisa foram os modelos de gestão (pública e terceirizada) de presídios. Isso reforça o argumento acerca da importância da realização de pesquisas de pós-graduação sobre a terceirização no setor público, para desenvolvimento científico do tema.

Quanto aos aspectos metodológicos, nas publicações selecionadas, analisou-se a natureza da pesquisa, as técnicas de coleta e de análise de dados, conforme Quadro 6.

Quadro 6
Métodos e técnicas de pesquisa.

Trabalhos	Natureza da pesquisa	Técnica para coleta dos dados	Técnica para análise dos dados
T1	Qualitativa	Pesquisa bibliográfica	Não especificado
T2	Qualitativa	Pesquisa documental e entrevista com roteiro semiestruturado	Análise de conteúdo
T3	Qualitativa	Pesquisa bibliográfica e documental	Não especificado
T4	Qualitativa	Pesquisa bibliográfica e Entrevistas com roteiro semiestruturado	Análise de conteúdo
T5	Qualitativa	Não aplicável	Não aplicável
T6	Abordagem mista	Pesquisa bibliográfica e documental Entrevista (não especificada)	Estatística descritiva - Análise de conteúdo e bibliográfica
T7	Quantitativa	Pesquisa documental e Questionário	Análise documental e modelo de regressão multivariada
T8	Qualitativa	Observação participante; Entrevista com roteiro semiestruturado; Pesquisa documental e bibliográfica	Análise de conteúdo Análise documental
T9	Abordagem mista	Focus group e entrevistas em profundidade. Questionários estruturados	Análise de conteúdo e modelagem de equações estruturais
T10	Abordagem mista	Estudo de caso - não especificado	Não especificado
T11	Abordagem mista	Focus group e em entrevistas em profundidade. Questionários estruturados	Análise de conteúdo e modelagem de equações estruturais
T12	Abordagem mista	Pesquisa bibliográfica e questionários	Não especificado
T13	Quantitativa	Pesquisa documental	Estatística descritiva
T14	Qualitativa	Pesquisa bibliográfica e documental	Leitura qualitativa e inspiração no materialismo histórico
T15	Qualitativa	Estudo de caso Entrevistas estruturadas	Não especificado
T16	Quantitativa	Análise estatísticas dos dados do Justiça em números (CNJ)	Análise estatística (com software SPSS®)
T17	Quantitativa	Pesquisa documental	Estatística
T18	Quantitativa	Questionários (em escala Likert)	Estatística
T19	Qualitativa	Estudo de caso, Pesquisa bibliográfica e documental. Entrevistas (não especificado) Questionários (em escala Likert)	Não especificado
T20	Qualitativa	Estudo de caso Entrevistas individuais semiestruturadas Pesquisa documental	Análise de conteúdo (Bardin)
T21	Quantitativa	Questionários (Minnesota Satisfaction Questionnaire - MSQ, e Michigan Organizational Assessment Questionnaire - Job Satisfaction Subscale - MOAQ-JSS)	Análise estatística (com software SPSS®)

Fonte: Dados de pesquisa (2020).

Quanto à natureza da pesquisa, 10 são qualitativas, 5 de abordagem mista, e 6 são quantitativas. Entre os métodos de pesquisa referidos pelos autores, os mais recorrentes são a pesquisa bibliográfica, a pesquisa documental, a entrevista e a aplicação de questionário.

No tocante à pesquisa documental, geralmente a fonte eram os próprios contratos de terceirização entre o organismo público e a iniciativa privada, bem como normas legais e administrativas sobre o tema. Em dois trabalhos (T12 e T16), especificamente, foram analisados relatórios de produtividade do Tribunal de Contas da União e o balanço do Conselho Nacional de Justiça sobre todos os tribunais brasileiros (esses relatórios são públicos e disponibilizados pela Internet).

A entrevista é um dos métodos mais empregados nos estudos em ciências sociais, por ser de fácil operacionalização. Além disso, por meio da entrevista, é possível alcançar dados não disponíveis em documentos, como subjetividades, impressões pessoais, que podem ser mais relevantes para o pesquisador do que as informações documentadas, conforme o objetivo da sua pesquisa (CAPPELLE et al, 2007). Nas pesquisas cujo objeto de estudo é a condição psicológica dos trabalhadores terceirizados, a entrevista tem se apresentado como o principal método utilizado.

A técnica empregada para analisar os dados obtidos, no caso das pesquisas quantitativas, é sempre uma variante de análise estatística, sendo que dois trabalhos (T16 e T21) utilizaram o software SPSS® nas análises. Nos trabalhos com abordagem qualitativa ou mista, 7 não mencionam a técnica utilizada para interpretar os dados. Entre os que mencionam, a técnica mais utilizada foi a análise de conteúdo.

A predominância de métodos já usuais indica que pode haver uma falta de intimidade por parte dos pesquisadores com outros métodos de pesquisa, os quais podem trazer significativas contribuições aos estudos relacionados à terceirização nas organizações do setor público. A respeito ressalta-se, ainda, que muitos dos trabalhos não descrevem com a clareza e profundidade necessária os procedimentos adotados: deixam de mencionar a técnica empregada para coleta e/ou análise dos dados, não pormenorizam as etapas da pesquisa, demonstrando falta de rigor científico. Cabe ressaltar que se trata de uma limitação recorrente em pesquisas científicas em Administração, mas não exclusiva desta área, visto que Cappelle et al (2007) também compartilha em seus estudos considerações semelhantes.

Quanto ao tema dos trabalhos, após a análise de todos os textos, foi possível identificar, as seguintes subcategorias: objeto do estudo, indicando que aspecto da terceirização é analisado no artigo; esfera governamental a que se vincula a organização pública estudada (municipal, estadual ou federal); a área em que atua a organização; e o tipo de serviço terceirizado. A maioria dos estudos restringe o estudo à terceirização em uma organização específica; esse tipo de pesquisa, embora possa trazer contribuições importantes, limita o alcance dos resultados obtidos. Por isso parece haver uma lacuna a ser suprida quanto a estudos mais generalistas. Alguns trabalhos não discutiam a terceirização em um âmbito específico, não tendo sido possível indicar determinados dados compilados no Quadro 5.

Quadro 5
Temas de estudo.

Trabalho	Esfera analisada	Objeto de estudo	Área	Tipo de serviço terceirizado
T1	______	Estudo comparado entre Reino Unido e Brasil: efeitos da terceirização de serviços públicos nas relações de trabalho	Geral	Não se aplica
T2	Municipal	Processo decisório nas secretarias municipais de saúde de Almirante Tamandaré e Fazenda Rio Grande (PR)	Saúde	Serviços médicos, administrativo e de nível técnico
T3	Federal	Processo de terceirização das atividades de suporte à assistência médico-hospitalar em 17 hospitais do Rio de Janeiro	Saúde	Limpeza, vigilância, lavagem de roupa, alimentação e manutenção predial
T4	Estadual	Analisa a percepção de prestadores de serviços gerais no Ministério Público do Rio Grande do Sul sobre a sua condição de terceirizados	Judiciário	Serviços gerais (limpeza, portaria etc.)
T5	Estadual	Livro: “Inovação e cooperação intergovernamental: microrregionalização, consórcios, parcerias e terceirização no setor saúde”	Saúde	Não se aplica
T6	Estadual	Discutir os impactos da terceirização, a partir da experiência de presídios do Paraná	Segurança	Manutenção e gerência de presídios
T7	Estadual	O processo de terceirização em hospitais públicos estaduais da Grande Vitória/ES	Saúde	Manutenção predial e de equipamentos, limpeza em geral, serviços médicos e de engenharia, transporte, laboratório e necrotério
T8	Estadual	Expectativas e envolvimento com o trabalho de profissionais terceirizados que prestam serviços ao Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina	Judiciário	Serviços de informática
T9	Não especificado	Indicadores para avaliação da qualidade do serviço terceirizado	Não especificada	Manutenção em serviços elétricos
T10	Estadual	Processo de terceirização no âmbito da Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco	Secretaria do Poder Executivo	Serviços de apoio (limpeza, vigilância, call center, apoio administrativo etc.)
T11	Não especificado	Indicadores para avaliação da qualidade do serviço terceirizado	Não especificada	Manutenção de layout
T12	Federal	Custo-benefício dos contratos celebrados pelo Tribunal Federal de Contas da União	Poder Executivo	Serviços de Informática (T.I.)
T13	Estadual	Viabilidade da terceirização do quadro administrativo da Polícia Militar de Minas Gerais	Segurança	Técnicos administrativos
T14	Não especificado	Terceirização no âmbito das políticas públicas de assistência social	Assistência social	Serviços prestados pelo SUAS (Sistema Único de Assistência Social)
T15	Federal	Riscos do emprego da terceirização pela Administração Pública	Educação (ensino superior)	Trabalhadores do departamento de logística da IFES estudada
T16	Não especificado	Relação entre terceirização e produtividade dos tribunais brasileiros	Judiciário	Serviços relacionados à TI
T17	Federal	Efeitos de competências públicas e privadas no custo e na qualidade de contratos de terceirização	Educação (ensino superior)	Serviços de recepção, portaria, vigilância, limpeza, transporte e manutenção
T18	Federal	Percepção dos trabalhadores terceirizados sobre clima organizacional	Educação (ensino superior)	Serviços de limpeza, segurança e da área administrativa
T19	Federal	Ferramentas de gestão aplicadas a contratos da Universidade Federal de Goiás	Educação (ensino superior)	Não especificado
T20	Federal	Análise de contratos de terceirização de uma IFES, sob a ótica dos princípios constitucionais da Administração Pública	Educação (ensino superior)	Serviços administrativos, de manutenção, limpeza, vigilância e conservação
T21	Federal	Comparação entre a percepção sobre o trabalho de servidores públicos e trabalhadores terceirizados da UNIRIO	Educação (ensino superior)	Cargos extintos do plano de carreira de Técnico Administrativo em Educação

Fonte: Dados de pesquisa (2020).

Quanto à esfera governamental estudada, prevalecem artigos que se referem a um serviço terceirizado de organização pública federal, notadamente a partir de 2017. No tocante às áreas das organizações, 6 trabalhos são sobre a área de Educação (ensino superior), e 4 na área de Saúde, sendo essas as áreas mais estudadas. Interessante observar que até 2011 os estudos sobre terceirização na Saúde Pública eram os mais comuns; e, até 2017, nenhum artigo na área de educação havia sido publicado, tendência que se inverteu, de modo que nos últimos anos verifica-se que há quase uma hegemonia de estudos na área de Educação (só um artigo publicado desde então se refere a outra área).

A preponderância de estudos na área de Educação, especificamente, ensino superior, está relacionada ao maior número de artigos no âmbito federal, bem como ao desenho de pesquisa. Isso porque verificou-se que há uma tendência de realização de “estudo de caso” pelos autores nas próprias instituições a que se vinculam, como servidores ou mesmo como alunos. Pode-se problematizar que muitos trabalhos foram impulsionados por questões práticas e específicas vivenciadas pelos autores e que demandavam solução, cabendo questionar com que rigidez e lisura que os contratos de terceirização têm sido celebrados e executados nas Instituições Federais de Ensino Superior (IFES).

4.2 Congruências e peculiaridades nos estudos sobre terceirização de serviços públicos

A terceirização pode ser estudada sobre diferentes enfoques, desde o ponto de vista do gestor público, até o do trabalhador terceirizado. Verificou-se que, dentre os trabalhos analisados, 3 tipos de análise realizadas com maior frequência, conforme Quadro 7: a) sobre efeitos da terceirização de serviços públicos nas relações de trabalho e qualidade de vida do profissional terceirizado; b) sobre os desafios e possibilidades enfrentados na implementação da terceirização; c) sobre a eficácia e eficiência administrativas da terceirização.

Quadro 7
subcategorias temáticas e trabalhos que as contemplam.

Subcategorias	Trabalhos relacionados
Trabalho e qualidade de vida	T1, T4, T8, T14, T18, T21
Desafios e possibilidades na implementação	T3, T6, T7, T9, T10, T11, T13, T15, T19, T20
Eficiência e eficácia da terceirização	T2, T6, T10, T12, T16

Fonte: Dados de pesquisa (2020).

O tipo de estudo mais comum são análises sobre o próprio processo de implementação de serviços terceirizados na instituição. Dentre os desafios enfrentados pelos gestores públicos, os mais citados são: a legislação e a burocracia envolvidas, que dificultam a gestão eficiente; riscos contratuais que precisam ser mitigados (exigindo patrimônio social mínimo da empresa contratada); necessidade de parâmetros específicos para avaliação da qualidade do serviço terceirizado e desempenho do prestador; o monitoramento da entidade privada que presta o serviço pela entidade pública, durante toda a execução do contrato.

Segundo esses trabalhos, as contratações, em sua grande maioria, são realizadas sem planejamento e sem estudo de sua viabilidade, atendendo apenas à lógica da racionalidade orçamentária-financeiro. A legislação existente precisa ser repensada, a fim de proporcionar mais flexibilidade para a gestão de contratos de terceirização. Além disso, o Poder Público precisa estabelecer critérios para avaliação da qualidade do serviço terceirizado e para fiscalização do cumprimento dos contratos. Para tanto, um metaestudo como este podem auxiliar na fundamentação e argumentação de novos instrumentos jurídicos e gerenciais.

Como possibilidades que a terceirização de serviços públicos oferece, a redução de custos é a mais citada. Verificou-se que os principais motivos que desencadearam a adoção da terceirização, nas organizações públicas, foram a “relação custo-benefício”, relacionados ao “equilíbrio fiscal”. Estes fatores são citados em outros estudos na literatura recente (MIRANDA; TINÔCO, 2008; COSTA, 2017).

Também foi frequente estudos sobre os custos e benefícios da terceirização de serviços públicos, reiterando a coerência com o princípio da eficiência na Administração Pública. São trabalhos em que se busca relacionar a terceirização não só à produtividade, mas também à qualidade do serviço prestado. Cabe mencionar que, nesse aspecto, os estudos apresentam resultados bastante heterogêneos, a depender tanto da instituição pública e tipo de serviço que são analisados, como da abordagem teórica empregada. A título de ilustração, os autores do estudo “Valores Públicos e Contratação de Serviços Terceirizados: Desafios no Setor Público” (T20) concluem que:

[...] Assim, terceirização no serviço público não se traduz em benefícios plausíveis, além de não proteger o interesse público, pois afronta os valores públicos. Com base na discussão e nos dados empíricos, é possível perceber que a terceirização abre caminhos para práticas como o clientelismo, apadrinhamento, favorecimentos, seleção inadequada de funcionários, os quais podem levar à perda de qualidade dos serviços prestados, pois as contratadas não investem em qualificação e treinamento dos funcionários (SANTOS; ANDRADE; LIMA, p. 16).

No artigo “Terceirização de serviços públicos e reforma gerencial - o caso da Secretaria da Fazenda de Pernambuco” (T10), por sua vez, os autores aduzem que:

A terceirização de serviços na administração pública constitui estratégia consistente com os propósitos da reforma administrativa orientada para a desestatização de atividades não nucleares, com vistas à racionalização dos recursos públicos e à manutenção do equilíbrio fiscal. [...] Do ponto de vista da apuração da vantagem ou da desvantagem financeira de contratar mediante terceirização ou mediante o provimento das necessidades de pessoal administrativo por concurso público, o resultado se mostrou impactante na Secretaria da Fazenda, em um primeiro momento, a favor da terceirização. Quanto à qualidade do serviço prestado, a administração pública é compelida a obedecer aos ditames do estado gerencial para prestar serviços a baixo custo e com maior eficiência, vale dizer, com melhoria da qualidade dos serviços prestados (COSTA; ESPÍRITO SANTO, p. 44-45).

Enquanto o artigo T20 analisa os contratos de terceirização à luz dos princípios constitucionais da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), o artigo T10 limita-se a uma perspectiva economicista/tecnológica relacionada ao equilíbrio fiscal, chegando a conclusões de matrizes distintas.

Quanto à ao trabalho e qualidade de vida do trabalhador terceirizado, os resultados são mais homogêneos. Frisa-se que todos os trabalhos analisados, à exceção de um (T8), se referiam a serviços gerais (limpeza, manutenção, segurança, técnico-administrativo), que, em geral, são mal remunerados. Esses artigos concluem que a terceirização contribui para a precarização dos contratos e das condições de trabalho, inclusive no turnover de pessoal.

A pesquisa realizada com os trabalhadores terceirizados que prestam serviços para a universidade demonstrou que o motivo do alto grau de rotatividade dos trabalhadores é o impacto negativo da terceirização no clima organizacional da instituição. Os trabalhadores terceirizados tem percepção negativa com relação os trabalhadores efetivos da instituição devido aos diferentes regimes de trabalho, afetando diretamente o clima organizacional que pode promover rotatividade inadequada de trabalhadores terceirizados (GOMES; PICCHIAI, 2019, p. 103).

Além disso, alguns estudos constatam que os terceirizados vivenciam sofrimento psíquico em decorrência dessa precarização, como o artigo “Pai que não é o patrão: vivências de sujeitos terceirizados no Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul (T4):

No entanto, “trabalhar é preciso”, disseram os entrevistados: o emprego é difícil de conseguir, as exigências são cada vez maiores, as necessidades financeiras estão sempre aumentando. Há nítido declínio de rendimentos, de oportunidades de emprego e de carreira. A saída encontrada pelo grupo é a adoção de mecanismos de defesa individuais frente ao sofrimento, sobretudo a negação e a racionalização, haja vista que reações coletivas dificilmente se estabelecem em relações de curto prazo, permeadas pelo medo. Mas o uso intensivo de mecanismos defensivos solapa o senso de identidade, gera contradições discursivas, faz duvidar do próprio senso de julgamento, obscurece a memória, é aliado da necessária submissão a um sistema contra o qual os sujeitos não se veem em condições de lutar. A quem quase tudo foi tirado - autoestima, identidade, carreira e futuro - resta, no entanto, algo inalienável: o sonho. O sonho que permite seguir vivendo, mas que ilude, que impede o desespero, mas afasta do real. Os terceirizados, não obstante o sofrimento psíquico, não desistem de reconstruírem suas vidas e trajetórias profissionais: “Olha, pela minha vontade eu preferiria mais um concurso público, mas se eu conseguir numa empresa privada... porque eu continuo correndo atrás, né? Pra melhorar, né?” (COSTA, 2007, p. 97).

Alguns autores destacam, ainda, que é preciso considerar que a precarização das condições de trabalho pode levar também à deterioração da eficácia e qualidade do serviço ofertado, conforme aduzem Pereira, Tassigny e Bizarria (2017, p. 181), no estudo “Terceirização e Precarização do Trabalho na Política Pública de Assistência Social” (T14):

A terceirização, por sua natureza precarizadora, traz implicações ao trabalho desse conjunto de profissionais. Na Assistência Social, a terceirização implica uma mistura idiossincrática entre o público e o privado que revitaliza elementos tradicionais caros a política e que aprofundam os processos de desenvolvimento da Assistência Social sob o signo do improviso, de estruturas materiais, financeiras, ambientais e de pessoal. É por isso que a base normativa que compete ao SUAS apregoa a desterceirização dos vínculos, reconhecendo-a como um elemento prejudicial ao trabalhador, ao usuário e à política, por referendar as práticas arcaicas do primeiro-damismo, do paternalismo, entre outros ligados à negação de direitos à população, e à perpetuação de interferências de interesses alheios da qualificação dos serviços, com respeito à autonomia do sujeito.

O desemprego e a precarização do trabalho são apontados, pela literatura em geral, como consequências negativas do intenso uso da terceirização, bem como a elevação de acidentes ocupacionais, maior comprometimento da saúde do empregado e precarização dos contratos trabalhistas (CORCETTI; BERH, 2009). Assim, à semelhança do que ocorre nas empresas privadas, os empregados terceirizados nas organizações públicas estão submetidos às mesmas questões, como apontado nos estudos.

Contudo, admitir que a terceirização de um serviço público, por si só, não representa garantia de maior eficácia e eficiência, devendo ser acompanhada de mecanismos de gestão adequados e específicos para a Administração Pública, que propiciem o controle da qualidade do serviço prestado, de condições trabalhistas adequadas ao terceirizados, da legalidade e moralidade das contratações, enfim, mecanismos que garantam o respeito aos ditames legais e constitucionais que devem reger a atuação do gestor público. Isso é observado na conclusão do artigo “O Desafio dos Gestores na Superação dos Riscos Inerentes à Gestão da Terceirização: Estudo de Caso em uma Instituição Federal de Ensino” (T15):

O aumento da lucratividade e da competitividade são fatores alegados para a adoção da terceirização. Isso interessa sobremaneira às empresas privadas, de natureza capitalista, que são constituídas com o fim precípuo da acumulação. Portanto, facilmente se justifica a adoção da terceirização por esse segmento organizacional. Porém, essas vantagens econômicas não constituem metas do Estado ou razão para a criação de órgãos e repartições públicas. Essa constatação leva à necessidade de se considerar a Administração Pública como um caso particular da Administração. E há, de fato, uma justa distinção. Não se pode falar apenas de Administração de Empresas ao se referir à área administrativa que contempla a razão de ser do Estado; ou seja, embora o Estado tenha o poder de angariar recursos, sua missão não é a de simplesmente obter lucros e acumular riquezas. Portanto, o Estado, bem como seus órgãos administrativos, seus gestores e servidores, têm por missão prestar serviços de interesse público e proporcionar bem-estar social a todos, indistintamente. (TADEU; GUIMARÃES, 2017, 62)

Quanto a sugestões para trabalhos vindouros, um posicionamento mais crítico seria desejável, tendo em vista que os trabalhos têm priorizado uma análise tecnológica da terceirização. Toda atividade desenvolvida no âmbito da Administração Pública deve obedecer aos princípios constitucionais devidos e ter como objetivo o interesse público, o que envolve juízo de qualidade sobre o serviço prestado, e respeito à dignidade dos trabalhadores terceirizados. Assim, uma análise que prescinde desses aspectos, analisando, apenas o benefício econômico da terceirização, aparenta um trabalho limitado para as demandas contemporâneas da Administração Pública na relação Estado e Sociedade.

4. Considerações finais

Um metaestudo não visa apenas levantar somente questões sobre o que já é conhecido, mas também provocar novas reflexões que podem estender o que é atualmente possível. Neste sentido, os resultados revelam potenciais contribuições para a comunidade científica e para próprias organizações públicas. Para a comunidade científica, destaca-se a compreensão sobre o estado da arte de estudos sobre terceirização de serviços públicos no âmbito da Administração, indicando deficiências e possíveis agendas para intervenções e pesquisas futuras. Para as organizações estatais, destaca-se a contribuição que o suporte teórico e a análise dos dados empíricos apresentados neste estudo podem oferecer. Ao diagnosticar as lacunas existentes, este trabalho sinaliza uma possível agenda para pesquisas futuras, como estudos comparados entre países, e a utilização de abordagens multi e interdisciplinares, o que pode contribuir para conferir um viés mais crítico às pesquisas.

Saluda-se para as limitações deste estudo, primeiramente, a escolha da metodologia adotada, de natureza qualitativa. Para minimizá-las, a fim de conferir maior confiabilidade, elaborou-se um protocolo para sistematizar todo o conjunto de dados coletados e analisados. Em novos estudos pode-se utilizar outras bases de dados para ampliar e discutir os resultados apresentados. Ainda assim, optou-se pela realização de busca em uma única base, que é a principal referência na área da Administração Pública no Brasil para gerar coesão e confiabilidade nos resultados encontrados, estimulando estudos articulados, inclusive com a área de Direito.

Como outra limitação deste trabalho e ao mesmo tempo como oportunidade para futuros estudos, podem-se realizar discussões relacionadas aos programas de pós-graduação e/ou instituições de ensino superior de vinculação dos autores das produções bibliográficas analisadas, inclusive em perspectiva comparada em termos geográfico/territorial. Tal consideração pode possibilitar estudos mais apurados e novas perspectivas de análise, envolvendo debates sobre as centralidades temáticas e as regiões que concentram o debate acadêmico sobre o tema deste artigo.

• *
  Agradecimentos institucionais as agências de fomento à pesquisa: Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, e Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais - FAPEMIG.

5. Referências bibliográficas

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• BARDIN, Laurence. Análise de conteúdo. Lisboa: Edições 70, 2015.
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• _________. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em 24 de julho de 2020.
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• _________. Lei nº 13.467, de 13 de julho de 2017. Altera a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e as Leis n º 6.019, de 3 de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991, a fim de adequar a legislação às novas relações de trabalho. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13467.htm>. Acesso em 29 de julho de 2020.
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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  10 Jun 2022
• Data do Fascículo
  Apr-Jun 2022

Histórico

• Recebido
  29 Ago 2020
• Aceito
  20 Dez 2020