O Estado como relação social: consequências teórico-analíticas da (re)leitura relacional

State as a social relation: theoretical-analytical consequences of a relational (re)reading

Resumo

Os argumentos centrais do artigo é que o Estado, percebido como parte de uma totalidade social, é uma relação social e, portanto, faz-se necessário uma (re)leitura relacional para se pensar a imbricação Estado/sociedade. Ao assumir esse pressuposto, discutirei o Estado como agente e como campo e, a partir de diálogos com a tradição histórico-institucionalista, refletirei sobre a autonomia do Estado e as mudanças institucionais. Com isso, espero trazer para o debate algumas considerações para uma reflexão teórica, com implicações analíticas, a partir de uma perspectiva relacional sobre o Estado.

Palavras-chave:
Estado; Estado/sociedade; Abordagem relacional; Mudança institucional

Abstract

The main argument of this work is that the State, perceived as part of a social totality, is a social relation and, because of that, there is a need for a relational (re)reading to think about the correlation State/society. Assuming that, the discussion will be discussed as agent and field and, starting from the historical institutionalism tradition, the autonomy of the State and its institutional changes will be thought. By doing that, the aim is to bring to debate some considerations for a theoretical discussion, with analytical implications, from a relational perspective of the State.

Keywords:
State; State/society; Relational approach; Institutional change

Introdução

Os argumentos centrais do artigo¹ expõem o Estado, percebido “como um momento no interior de uma totalidade social, sem tratá-lo como completamente autônomo, ou como um simples reflexo das tendências estruturais-econômicas subjacentes” (Bertramsen, 1991, p. 138), como relação social, o que exige uma (re)leitura relacional para se pensar a imbricação Estado/sociedade. A partir desse pressuposto epistemológico, situado na teoria marxista do Estado em Nicos Poulantzas (2015)² e, centralmente, em Bob Jessop, discutirei o Estado como agente e como campo para, na sequência e a partir de diálogos com a tradição histórico-institucionalista, refletir sobre as mudanças institucionais. Com isso, espero trazer para o debate algumas considerações derivadas de tradições intelectuais distintas (marxismo e institucionalismo histórico) para uma reflexão teórica, com implicações analíticas, a partir de uma perspectiva relacional sobre o Estado.

Assim, na primeira seção, abordarei o Estado como relação, informando o desafio de pensá-lo como agente e como campo. A partir dessa leitura, refletirei sobre algumas implicações analíticas, especialmente a atenção aos efeitos institucionais e aos efeitos deslocamentos na relação Estado/sociedade. Ainda na referida seção, discutirei a necessidade de um duplo deslocamento teórico-analítico para se pensar relacionalmente o Estado, a saber:

1. a ruptura com a concepção do Estado como “coisa-instrumento” a serviço das classes, para analisá-lo como campo estratégico seletivamente estruturado; e

2. o distanciamento de uma leitura estrutural-funcionalista, a qual tende a analisar o Estado e suas instituições como “sujeito” estruturalmente autônomo, para discuti-lo como agente.

Essas reflexões ajudarão a analisar, na segunda seção, as mudanças institucionais. Como será discutido, uma análise que se pretende relacional, como também tem informado a tradição institucionalista a partir da década de 1990, deve considerar a relação mutuamente constitutiva entre “o político”, entendido como o plano das lutas sociais presentes em uma dada formação social, e a “política”, percebida como o plano das estruturas que, ao condensarem as contradições sociais e agirem junto ao tecido social, moldam e, direta ou indiretamente, são por elas moldadas³. Por fim, as Considerações finais, a reforçarem a relevância de uma (re)leitura relacional, uma vez que permite tanto um deslocamento de um enfoque centrado no Estado como de um enfoque centrado na sociedade; esses deslocamentos analíticos - vale frisar - visam considerar tanto a ação institucional como a ação dos atores societários, sem desconsiderar o poder estrutural do Estado.

O Estado como agente e como campo

O ponto de partida para a compreensão do Estado como agente e como campo é a seguinte definição de Poulantzas:

[...] entender o Estado como condensação material de uma relação de forças significa entendê-lo como um campo e um processo estratégico, onde se entrecruzam núcleos e redes de poder que ao mesmo tempo se articulam e apresentam contradições e decalagens uns em relação aos outros. Emanam daí táticas movediças e contraditórias, cujo objetivo geral ou cristalização institucional se corporificam nos aparelhos estatais. Esse campo estratégico é transformado por táticas muitas vezes bastante explícitas ao nível restrito onde se inserem no Estado, táticas que se entrecruzam, se combatem, encontram pontos de impacto em determinados aparelhos, provocam curto-circuito em outros e configuram o que se chama “a política” do Estado, linha de força geral que atravessa os confrontos no seio do Estado. [...] O Estado não é um bloco monolítico, mas um campo estratégico (Poulantzas, 2015, p. 138-139 e 141, destaques do autor).

A partir dessa colocação, compreendo que tanto o Estado, um campo estruturado (que sofre mudanças) e também detentor de poderes causais tendenciais (capaz de agir, estruturar), quanto seus efeitos institucionais (quando os poderes são “atualizados/realizados”), não podem ser analisados sem a consideração do contexto estratégico-relacional que envolve a relação Estado/sociedade.

O ponto inicial da reflexão é o conceito de poder (capacidade de agir e, portanto, gerar efeitos institucionais) e a crítica à reificação das propriedades estruturais presentes na definição de Estado indicada pelo autor. Posto que Poulantzas passou a integrar a leitura relacional foucaultiana, o poder deixou de ser examinado como atributo ou propriedade do objeto em si (reificação), para ser pensando como relação social. Com isso, o autor indicou que o Estado não tem poder em si, que esse poder deriva da especificidade da condensação material de uma relação de força na estrutura estatal, indicando, portanto, as ligações estruturais com a sociedade. É dessa compreensão que, em termos epistemológicos, percebo o Estado, por um lado como objeto que tem propriedades estruturais próprias, portanto dotado de poderes causais tendenciais (capacidade gerativa - agência), e, por outro, marcado pela suscetibilidade causal (susceptibilidade a certas formas de mudança), indicando que sua realidade espaçotemporalmente inscrita é radicalmente relacional, envolvendo relações entre grupos sociais, fatores culturais, econômicos e administrativos (Jessop, 1982; 2001; 2008).

É nesses termos que a agência institucional é refletida, levando-se em consideração as forças políticas e os confrontos no seio do Estado. Por isso, ele não é um bloco monolítico e deve ser pensando como agente e como campo:

O Estado, como conjunto de centros de poder e capacidades que oferece oportunidades desiguais às diferentes forças dentro e fora do Estado, não pode exercer o poder. Em outras palavras, não é o Estado como tal que exerce o poder. Em vez disso, seus poderes (plurais) se ativam mediante a mudança, em conjunturas específicas, de grupos de políticos e funcionários estatais localizados em partes específicas do Estado. [...] Como e em que medida se concentram os poderes do Estado (e qualquer responsabilidade, vulnerabilidade e incapacidade associadas) depende da ação, da reação e da interação de forças sociais específicas situadas dentro e fora do Estado. Estas, por sua vez, dependem das relações estruturais entre o Estado e o sistema político que o engloba, dos vínculos estratégicos entre os gestores estatais e outras forças políticas, e da complexa trama de interdependência e de redes sociais que vinculam o Estado e o sistema político com seu entorno mais amplo (Jessop, 2017, p. 101-102).

Como agente, a ação estatal - por meio de políticas públicas, programas sociais, produção legislativa, criação de encaixes institucionais etc. - pode gerar efeitos diversos sobre as identidades, as capacidades e os objetivos dos diferentes grupos sociais, proporcionando ou restringindo condições estruturais para os agentes societários (Jessop, 1982; Skocpol, 1996). A agência estatal, portanto, apresenta uma dimensão estruturante, podendo impactar direta ou indiretamente tanto na constituição da vida associativa de forma mais geral, dando condições políticas, materiais e ideológicas para a emergência e/ou articulação de novas clivagens, como na (des)legitimação de outras (Jessop, 1982; 2009; 2017; Skocpol, 1996; Houtzager, 2004).

A explicação desses efeitos institucionais, reflexo direto da agência do Estado, cujo poder, como informado, não se origina e se esgota em si mesmo, deve considerar os tipos de ligações entre o Estado e a sociedade e a forma como as forças políticas se condensam institucional e discursivamente, envolvendo tanto a dimensão administrativo-burocrática (I) como a político-ideológica (II).

No primeiro caso, os efeitos podem afetar os agentes societários a partir das interações diretas (I) por meio de mecanismos relacionais tais como a interação em espaços institucionais de participação ou interação a partir de políticas públicas, sistema partidário, política de crédito econômico etc.; a partir de interações obrigatórias (II), como aquelas regidas por políticas organizativas (e.g. legislações trabalhista, previdenciária, grevista, social etc.); ou ainda a partir de interações indiretas (III), como a necessidade de adequação organizacional-institucional para participação institucional (e.g. acesso a recursos por meio da participação em mecanismos de captação de recursos públicos) e mesmo para sua existência legal-formal (e.g. registro e reconhecimento formal/jurídico junto ao Estado).

No caso dos efeitos institucionais relacionados à dimensão político-ideológica, estes resultados são gerados pelos reflexos do processo de constituição da representação e intervenção do Estado que afetam o campo das lutas políticas e os processos organizacionais. A ação reguladora do Estado, na qual também se compreende a sua inação em contextos de desigualdades estruturais, pode potencializar profundas mudanças sociais ou manter um determinado padrão. A dimensão político-ideológica assumida pelo tipo de aparato estatal (Estado de bem-estar social, Estado neoliberal, Estado fascista etc.) em suas ligações estruturais com a sociedade, pode provocar diferentes efeitos sobre o sistema político e social mais amplo, potencializando ou inibindo a formação de certos grupos societários também por meio de recursos simbólicos (ideológicos). É nesse sentido que autores como Bob Jessop (1982; 2009) e Theda Skocpol (1996) destacam que a ação estatal pode facilitar ou restringir o desenvolvimento de certa lógica de societização (econômica, militar, religiosa, racial etc.) em um determinado contexto. Ou seja, as intervenções estatais seletiva e estrategicamente orientadas podem alterar as condições e as capacidades de ação dos agentes societários sobre a forma como agem, se organizam e interagem com a esfera institucional⁴.

A agência institucional deve, contudo, ser compreendida a partir de uma leitura estrutural e relacional mais complexa. Como argumenta Jessop (2008, p. 236, destaque meu), as estruturas devem ser tratadas “analiticamente como estratégicas em sua forma, conteúdo e operação, e as ações como estruturadas, mais ou menos sensíveis ao contexto, e estruturantes” - por isso Estado/sociedade. É nesse sentido que o Estado deve ser analisado também como campo estratégico seletivamente estruturado, sem um princípio normativo a priori.

Pensado como campo, o Estado passa a ser compreendido como realidade social e politicamente construída em torno de certo conjunto de regras e normas, não estando totalmente autônomo em relação ao meio político e social mais amplo (novamente, o Estado como relação social). Essa leitura percebe o Estado como estando sempre já atravessado e constituído por contradições inerentes ao tecido social. Por se tratar de uma condensação institucional e discursivamente medida, o poder estatal “reflete a mudança do equilíbrio das forças sociais em uma determinada conjuntura” (Jessop, 1982, p. 221), podendo alterar suas formas de representação, estrutura interna e formas de intervenção junto à sociedade. Assim, da mesma forma que o Estado tem capacidade para influenciar e, em certa medida, moldar e estruturar as organizações sociais (dimensão estruturante da agência - efeitos institucionais), também sofre, ainda que indiretamente, os efeitos das contradições sociais, sendo também mutuamente modificado e moldado por elas (dimensão estruturada); esse processo evidencia os efeitos deslocamentos:

[...] não se consegue estar imune ao poder pelo simples fato de ficar fora do Estado. [...] Essa inscrição das lutas populares no Estado não esgota o especial problema das modalidades e da presença própria e efetiva, sob uma forma ou outra, das massas populares no espaço físico deste ou daquele de seus aparelhos. [...] Mesmo nos casos em que as massas estão fisicamente excluídas de certos aparelhos, essas lutas sempre têm efeito no seu seio, ainda que esses efeitos se manifestem, aqui, de qualquer maneira a distância e entremeados por pessoas (o pessoal do Estado). Esses contornos e exclusão física das massas populares do Estado não devem, também aqui, ser entendidos como trincheiras e muralhas de isolamento de um Estado-fortaleza assediado apenas do exterior, em suma, como barreiras que formam uma verdadeira barragem do Estado diante das lutas populares. [...] Trata-se antes de uma série de painéis que comprovam ser anéis de repercussão das lutas populares no Estado (Poulantzas, 2015, p. 154-155, destaques do autor).

Isso implica que além da necessidade de se atentar para as “raízes institucionais de ação coletiva” (Houtzager, 2004), o que permite perceber os efeitos institucionais, uma análise que se pretende relacional deve, igualmente, analisar as “raízes societárias da ação estatal”, isto é, os efeitos deslocamentos, sempre como relação de mútua constituição, uma vez que a ação estatal estará diretamente relacionada à forma como as contradições e as forças políticas se condensam institucional e discursivamente.

É neste exato sentido que René Bertramsen (1991, p. 100, acréscimo meu) indica que se faz necessário compreender que “Estado e sociedade não existem separados na vida real; [e que] eles devem ser analisados em termos de inter-relação”. Pensar nesses termos exige, portanto, recusar tanto as abordagens centradas na sociedade (sociocêntricas) como naquelas centradas no Estado (estadocêntricas), isso porque as primeiras tendem a “explicar as políticas de Estado em termos de fatores constitutivos fora do domínio do Estado; implicando, assim, que a cadeia causal corre da sociedade para o Estado” (Bertramsen, 1991, p. 97). Já as segundas, buscando remediar os limites das primeiras, “enfatizam que o Estado é um ator em si mesmo que persegue interesses particulares” (Bertramsen, 1991, p. 98). Este será o ponto a ser discutido nas próximas subseções.

Deslocamentos teórico-analíticos: críticas às abordagens centradas na sociedade

Entre as abordagens sociocêntricas, destacarei a tradição marxista⁵. Ao considerá-la em suas linhas gerais, é possível destacar pelo menos duas vertentes sobre o Estado nessa tradição: a instrumentalista e a estruturalista. Há variações em cada uma delas, mas, devido aos objetivos aqui propostos e aos limites de espaço, trabalharei a partir de seus aspectos gerais.

Na vertente instrumentalista, há duas possibilidades de leitura. Uma, que pode ser pensada como instrumentalista de poder único, analisa o Estado como órgão ou instrumento de poder da classe dominante. Nessa perspectiva, o Estado é concebido como instrumento e produto meramente artefactual da burguesia, um reflexo direto dos seus anseios. A segunda leitura da vertente instrumentalista, sobre a qual me aterei um pouco mais, dada a sua maior complexidade, refere-se à leitura do Estado como arena, espaço vazio a ser preenchido por alguma particularidade voluntarista, surgindo como instrumento a ser mobilizado pelas forças sociais em disputa. Para essa perspectiva, o Estado é:

[...] apenas contingencialmente capitalista. A política e a intervenção estatal simplesmente refletem os interesses da classe dominante na sociedade, enquanto qualquer organização institucional do Estado é considerada funcional para qualquer força social. Com efeito, assume-se que a forma institucional do Estado é incapaz de modificar ou alterar essas políticas e intervenções. Na medida em que essa forma institucional é atribuída a qualquer importância, essas teorias atribuem a ela uma autonomia voluntarista, ou seja, sua forma pode ser reformulada sempre que o equilíbrio das forças de classe social mudar, a fim de operar em consonância com seus objetivos (Bertramsen, 1991, p. 97).

Nessa leitura, portanto, há uma correlação entre a forma institucional do Estado e a configuração das relações hegemônicas na sociedade. Neste caso - como advertem Poulantzas (2015), Jessop (1982, 1991b; 2009; 2017) e Bertramsen (1991) - é negligenciado, de uma só vez, tanto a materialidade institucional própria do Estado (como objeto real), aparelho especial relativamente autônomo em relação às forças político-sociais, quanto o fato de o Estado ser atravessado pelas contradições sociais que excedem os antagonismos puramente econômicos (antagonismo inerente ao modo de produção capitalista).

Não sendo, desta forma, necessariamente uma entidade classista nem tendo como raison d’être a acumulação de capital e/ou a manutenção da estrutura do modo de produção capitalista, o Estado, ainda que hegemonicamente controlado pelas classes economicamente dominantes e com influência sobre as forças políticas, também sofre os efeitos de deslocamentos das lutas sociais em seu seio, mesmo que estas não estejam, de fato, no interior das estruturas estatais (Poulantzas, 2015). Nestes termos, o Estado não apenas não resulta de um jogo de correspondência direta entre a forma institucional e uma determinada classe social, como ainda não é percebido como uma configuração homogênea e perfeitamente equilibrada resultante de um jogo de soma-zero. Trata-se de uma realidade institucional relacional e politicamente instituída, portanto, precariamente estável e complexa⁶.

Por não ser totalmente autônomo em relação às forças políticas presentes em uma determinada formação social, nem fundamentalmente um instrumento de classe, o Estado surge na experiência histórica na perspectiva relacional aqui assumida, como campo estratégico-relacional atravessado por contradições sociais. Mesmo não estando no Estado, os efeitos das lutas sociais o atingem, da mesma forma que a ação do Estado, por meio de políticas públicas, por exemplo, incide sobre o conjunto social e suas organizações (efeitos institucionais), privilegiando e/ou restringindo a ação das forças sociais segundo a configuração hegemônica da coalização de poder no Estado (Jessop, 1982; 2001; 2008; Skocpol, 1996).

Enquanto a vertente instrumentalista tende a pensar o Estado como contingencialmente capitalista, a abordagem marxista estruturalista concebe o Estado como sendo necessariamente capitalista. Essa leitura ocorre, segundo Ernesto Laclau (1981, p. 25-26), porque o Estado é percebido como “epifenômeno ou superestrutura do modo de produção capitalista [...]”, sem operacionalidade própria, portanto, uma espécie de “instância periférica e subordinada” às relações de produção capitalista. Desta forma, para essa vertente, “é suficiente estabelecer a lógica abstrata da acumulação de capital e, depois, derivar logicamente as formas e funções do Estado a partir dela” (Bertramsen, 1991, p. 97).

Acontece que, como já destacara Poulantzas (1977; 1978), uma determinada configuração social não pode ser reduzida a um modo de produção único, bem como o modo de produção - seja ele capitalista ou não - não pode ser reduzido ao plano econômico. Mesmo em uma ordem social caracterizada pela dominância do modo de produção capitalista, coexistem outros modos de produção, outras experiências sociopolíticas e socioeconômicas paralelas e não necessariamente antagônicas à economia capitalista⁷. Além disso, longe de se originar e se esgotar no plano econômico, um modo de produção é determinado por um complexo conjunto de estruturas: a econômica, a política e a ideológica (Poulantzas, 1977; 1978).

Essa leitura acarreta uma perspectiva estruturalmente mais complexa e relacional não alcançada pelo marxismo clássico, sobretudo voltado para a Teoria do Estado - eis o grande mérito de Poulantzas. Pelo fato de o social ser constituído de estruturas relacionais, marcado por diferentes contradições, e o Estado ser uma condensação institucional e discursivamente mediada das relações e das mudanças de equilíbrio político entre agentes societários em uma dada sociedade, o que - vale frisar - envolve disputas em relação às produções normativas obrigatórias junto à sociedade, o Estado não pode ser pensado como unidade homogênea estruturada e dirigida por uma classe especial, nem apresentar uma natureza a priori que estabeleça um fundamento último⁸ e, desta forma, determine todo o jogo estrutural; a constituição das diversas forças e lutas sociais não diz respeito somente ao plano econômico, pois envolve os efeitos emergentes do conjunto dos níveis do modo de produção de uma formação social (Poulantzas, 1977; 2015; Jessop, 1982).

Críticas às abordagens centradas no Estado: um olhar para as suas bases

Ao buscar superar as limitações do centralismo societário, sobretudo na tradição marxista, as abordagens centradas no Estado tendem a percebê-lo como sujeito, com exemplar destaque para a tradição institucionalista até a sua “virada relacional” dos anos 1990⁹. Para a superação dos déficits normativos sobre a autonomia do Estado na tradição marxista clássica, essa abordagem conferiu uma autonomia tendencialmente absoluta à esfera institucional, a relacionar a autonomia ao poder próprio do Estado¹⁰.

Entre as correntes teóricas institucionalistas que buscaram destacar a centralidade e a autonomia do Estado como alternativa às abordagens centradas na sociedade, o pensamento de Skocpol (1984; 1985) é de grande relevância. Ainda que a ideia de autonomia tendencialmente absoluta tenha sido superada a partir dos anos 1990 - até mesmo no interior da própria tradição institucionalista -, não se pode deixar de discutir o Estado como agente e como campo sem retomar seus pontos elementares.

Ao buscar superar o centralismo societário nos estudos sobre as revoluções sociais, com especial importância na análise do sistema internacional de Estado, Skocpol (1984, p. 37) compreendia o Estado como “organização administrativa e coercitiva, organização potencialmente autônoma (embora, desde logo, condicionada por interesses e estruturas socioeconômicas)”. Embora a autora já reconhecesse variáveis societárias e destacasse a condicionalidade a interesses e a estruturas socioeconômicas em suas primeiras formulações, ao buscar evidenciar a autonomia do Estado em face das abordagens centradas na sociedade, a análise de Skocpol (1984, p. 56) acabou isolando o Estado das relações sociais, pensando-o como “estrutura com uma lógica e interesses próprios que não equivalem ou se fundem com os interesses da classe dominante na sociedade ou ao grupo de membros da política”.

Em trabalho posterior, mas ainda anterior à “virada relacional” na construção da Polity-centered approach, ao passar em revista uma série de autores e perspectivas teóricas do espectro institucionalista, Skocpol (1985) discutiu a forma como o Estado influi nos processos políticos, sociais e organizacionais da/na sociedade por meio das políticas de Estado¹¹. Esse empenho no deslocamento das explicações centradas na sociedade para análises centradas no Estado, realizado entre os anos de 1970 e 1980, em muito se justificou diante do contexto (político, social e cultural) de maior presença do Estado na vida cotidiana - a sensibilidade a esse contexto também está presente em Poulantzas (2015) ao se referir de estatismo autoritário¹². Como destaca a autora:

[...] agora que debates sobre amplos setores públicos assumiram o palco das atenções políticas em todas as democracias capitalistas e agora que a Grã-Bretanha e os Estados Unidos parecem muito mais com sociedades-Estados particulares em um mundo incerto, competitivo e interdependente de muitas dessas entidades, uma mudança paradigmática parece estar em curso nas ciências sociais macroscópicas, uma mudança que envolve um repensar fundamental do papel dos Estados em relação às economias e às sociedades (Skocpol, 1985, p. 7).

Além da preocupação com a maior presença do Estado na vida social e com o seu papel em relação às economias e às sociedades, há de se destacar outro motivo pelo qual a tradição institucionalista enfatizou a autonomia do Estado: o intenso debate contra as leituras estruturalistas e funcionalistas marxistas, as quais, como discutido, buscavam analisar as transformações sociais, políticas e econômicas partindo de uma abordagem sociocêntrica, com primazia do econômico sobre o político.

No entanto, ao rebater esses pressupostos, os teóricos da segunda fase institucionalista (1960-1980) seguiram conferindo primazia à dimensão político-institucional em relação às forças político-sociais. Essa perspectiva só seria modificada a partir dos anos 1990, e, como já destacado, Skocpol teve grande influência ao publicar, em 1992, a obra Protecting soldiers and mother ¹³.

Apesar disso, compartilho com Jessop (2001) o argumento de que ainda persistem na tradição institucionalista traços das conclusões sobre a autonomia do Estado, ou até mesmo o seu insulamento. Embora corretamente tenha provocado rupturas em relação ao centralismo societário, a tradição epistemológica institucional manteve uma explanação focada na política estatal, nas estruturas partidárias e nos funcionários da administração. Ou seja, apesar de buscarem um olhar relacionalmente mais radical e de perceberem as interações socioestatais, ainda persistem traços da primazia do Estado - a relação tende a ser percebida do Estado para a sociedade. Em suma, corroborando Bertramsen (1991, p. 138), o grande desafio na análise relacional do Estado continua sendo situá-lo “como um momento no interior de uma totalidade social, sem tratá-lo como completamente autônomo, ou como um simples reflexo das tendências estruturais e econômicas subjacentes”. O desafio, portanto, é pensar relacionalmente para percebemos, sob outras lentes, a autonomia do Estado e as mudanças institucionais.

A questão da autonomia do Estado e da mudança institucional

O argumento básico da discussão relacional sobre a autonomia é o de que os aparelhos, as instituições, em suma as estruturas estatais, embora relativamente autônomas, não detêm poder em si. Isso porque compreende que o Estado não é o resultado de um agregado de propriedades intrínsecas, ou algo destituído de propriedades estruturais próprias, o que aboliria qualquer possibilidade de uma autonomia relativa (poderes causais tendenciais-gerativos). Ao contrário, o Estado é um agente dotado de poderes causais tendenciais e, simultaneamente, um campo resultante da condensação institucional e discursivamente mediado das relações e das mudanças de equilíbrio político entre agentes societários em uma dada sociedade, o que envolve disputas em relação à organização institucional do governo, aos significados sobre o Estado (polity), aos conteúdos da política (politics) e à ação política (policies) junto à sociedade (Poulantzas, 2015; Jessop, 1982; 1991a; 2008; 2017).

Nesses termos, o velho dilema de como pensar a autonomia do Estado é deslocado da dimensão estritamente estrutural-funcionalista para uma dimensão relacional. O Estado não tem poder em si - ele é “atualizado/realizado” -, e sua autonomia, pensada como lógica operacional, organizacional e de ação especial passa a ser analisada em termos de uma “autonomia determinada” (Jessop, 1982), o que indica que as fontes de poder e legitimação são fenômenos relacionalmente sobredeterminados.

É nesse sentido que Bertramsen (1991) destaca que a determinação - impressa no conceito de autonomia indicado por Jessop (1982) - deve ser compreendida a partir dos complexos processos que estruturam as facilitações e as limitações da ação público-estatal relacionada à configuração das lutas sociais e dos recursos fornecidos pelo contexto cultural mais amplo, o que escapa a qualquer leitura de “determinação em última instância”. Isso porque o Estado, uma relação social, opera a partir de interações (I) com diferentes agentes societários, os quais atuam tanto a partir de dentro como de fora das estruturas, bem como opera (II) com outras ordens institucionais, tais como a economia local e internacional, a religião, a família, dentre outras. Desta forma, embora autônomo em termos de lógicas operacionais, organizacionais e de ação especiais, o Estado, percebido como um “momento em uma rede complexa de várias ordens sociais” que conformam a realidade social (Bertramsen, 1991, p. 142), implica certa dependência de recursos com relação ao contexto, sejam recursos materiais, sejam simbólicos. O Estado, portanto, também sofre limitações de ordens institucionais particulares.

Ainda nesse sentido, compreendo que a noção de determinação permite uma melhor compreensão dos efeitos deslocamentos sobre o Estado e suas ligações estruturais com a sociedade. No entanto, como argumentado, a relação como Estado também provoca efeitos institucionais de curto, médio e longo prazo sobre a sociedade. Isso ocorre devido ao processo de reprodução rotineira de um conjunto de ideias orientadoras provenientes das seletividades estratégicas do Estado. O êxito desse processo, isto é, a cristalização de um conjunto de sentidos como modus operandi das lógicas estatais, representa a sedimentação de tais ideias. Uma vez internalizados em práticas discursivas e procedimentos específicos e (re)produzidos nas relações entre os agentes societários, os mecanismos estratégico-seletivos passam a produzir vários efeitos na sociedade em geral, podendo incidir, de forma desigual, sobre as condições e as capacidades das ações dos agentes e das organizações sociais.

Devo destacar, no entanto, que, por mais exitosa que seja a sedimentação, algo sempre escapará à capacidade de dominação dos mecanismos estratégico-seletivos do Estado; sempre haverá uma margem, por dentro e por fora do Estado, para o questionamento da sedimentação. Esse questionamento, conceitualmente definido pela fenomenologia husserliana e resgatado contemporaneamente por Laclau, Jessop e Bertramsen como reativação ¹⁴, surge como forma de evidenciar justamente o contrário de qualquer possibilidade de vida própria do aparato e/ou ao poder estatal; surge para evidenciar o caráter radicalmente contingencial e político do ato decisional do Estado no processo de construção de mecanismos estratégico-seletivos e da própria “ideia de Estado”: algo foi instituído/sedimentado em detrimento de outra coisa, uma ação foi tomada e outra não.

São nesses termos que, com Jessop, compreendo a autonomia do Estado como uma autonomia sempre precária, contingencial, determinada, e não um princípio abstrato estrutural predeterminado como fundamento último do Estado. A autonomia do Estado, enfim, deve ser percebida como:

[...] o resultado complexo de sua(s) forma(s) de separação da região econômica e da sociedade civil (no sentido do local das relações “privadas” e não econômicas), sua estrutura institucional sui generis, suas bases sociais de apoio e resistência e a eficácia de suas políticas em relação à reprodução burguesa (ou algum outro ponto de referência). Negligenciar essa complexa sobredeterminação do poder do Estado em favor da essencialização da “autonomia relativa” como um princípio abstrato de explicação é negligenciar a funcionalidade profundamente problemática do aparato estatal e do poder do Estado (Jessop, 1982, p. 227).

Por meio desta leitura, os momentos de abertura e de mudanças institucionais deixam de ser percebidos exclusivamente pela lente das conjunturas críticas ou das contradições entre as elites, passando a ser analisadas considerando-se, igualmente, as contradições sociais que atravessam o Estado e as mudanças no interior de uma mesma dependência de trajetória (path dependence). Isso porque, como discutido, as fontes do poder institucional são um fenômeno sobredeterminado e relacional. Diante disso, uma adequada compreensão das mudanças institucionais exige colocar num mesmo plano teórico-analítico as especificidades do Estado (“a política”) e as ligações estruturais Estado/sociedade (“o político”), considerando-as como mutualmente constitutivas.

Sobre a leitura de conjunturas críticas, cujo foco da explicação para as mudanças institucionais reside nos momentos de crises agudas comumente provocadas por fatores exógenos à estrutura - tais como crises políticas e econômicas internacionais, catástrofe ambiental, guerras, pandemias etc. -, a própria tradição institucionalista stricto sensu tem feito importantes ajustes analíticos para interpretar as mudanças institucionais por outro ângulo. Sem desconsiderar os momentos críticos, a “terceira fase” da tradição institucionalista, iniciada anos 1990, tem feito um duplo movimento: (I) refinado o argumento sobre as mudanças institucionais, partindo de uma perspectiva de mudança gradual e considerando as propriedades das instituições e o contexto político; (II) analisado as mudanças operadas a partir do interior das estruturas (North, 2018; Mahoney & Thelen, 2010; Thelen, 2003; Streeck & Thelen, 2005).

Nessa perspectiva institucionalista, ao contrário de esferas coesas e homogêneas com poderes próprios, as instituições têm sido percebidas como fenômenos dinâmicos e “instrumentos distributivos carregados de implicações de poder” (Maho­ney & Thelen, 2010, p. 7-8). Esse argumento deve ser compreendido tanto em relação ao fato de que as instituições distribuem mais ou melhores recursos para determinadores atores (Jessop, 1982; 1991b; Skocpol, 1996) quanto pertinente ao fato de que atores estratégicos, localizados na estrutural estatal e dotados de certas habilidades, mobilizam recursos na busca da criação e/ou modificação das instituições (Skocpol, 1996; North, 2018; Mahoney & Thelen, 2010).

Sobre essa segunda compreensão em especial, uma análise relacional deve considerar adequadamente tanto os atores societários (aqueles que atuam de forma multiposicionada entre organizações societárias e estatais) como os atores institucionais (secretários, gerentes, burocratas implementadores de políticas públicas, funcionários de carreiras etc.), pois, todos, de alguma forma, podem incidir sobre as instituições. No que diz respeito aos políticos e aos administradores estatais, esta atenção se justifica porque estes não são apenas agentes dotados de interesses sociais determinados, mas, também, porque são:

[...] atores por direito próprio, habilitados e constrangidos pelas organizações políticas nas quais operam. Os altos funcionários e políticos podem, portanto, fazer contribuições independentes para o desenvolvimento das políticas sociais de uma nação [...].

Os líderes políticos, atuando segundo seus interesses próprios, e implicados em conflitos ou alianças entre eles, intentam utilizar as organizações governamentais e os partidos políticos para conceber e executar políticas que recebem o apoio de determinados grupos sociais. Conforme as necessidades e as capacidades das organizações dentro das quais atuam, os funcionários [no sentido de “administradores institucionais”] e os políticos geralmente desenvolvem políticas distintas que não são meras respostas às demandas dos grupos sociais (Skocpol, 1996, p. 75-76 e 683).

O elemento central que quero destacar dessa leitura é que as mudanças institucionais também devem ser analisadas a partir da configuração de forças endógenas, e não apenas pelo “choque externo”. Nessa leitura, além da consideração (I) das ações dos agentes institucionais, destaca-se a atenção (II) aos conflitos por recursos entre diferentes instituições ou a incidência direta ou indireta de uma instituição sobre a outra (e.g. mudanças de regras ou do entendimento sobre as regras de uma instituição podem provocar choques em outras), (III) bem como as disputas internas, em uma mesma instituição, pelo entendimento das regras organizativas (não necessariamente as regras precisam mudar, a mudança discursiva sobre a interpretação das regras já é suficiente para poder provocar mudanças). Trata-se, portanto, de mudanças institucionais graduais, operadas a partir do interior da própria estrutura e das relações estrutura-atores sociais.

Ainda sobre as mudanças institucionais, é preciso frisar que, como instância e mecanismo por excelência da dominação política, atravessada por relações de poder, o aparato institucional age de forma estratégica e seletiva sobre as relações entre as forças sociais em tensão, ainda que os seus resultados não reflitam perfeitamente os interesses particulares de forças políticas específicas de uma determinada coalização de poder. Isso implica duas questões.

A primeira é que existem variações de incentivos a diferentes estratégias de mudanças e a diferentes agentes de mudança¹⁵: (I) algumas estratégias serão mais facilmente permitidas do que outras; (II) alguns agentes de mudança encontrarão maiores ou menores facilitações; (III) nem todas as direções possíveis de mudanças institucionais serão oficialmente permitidas em determinados contextos estratégico-relacionais (Jessop, 1982; 2008; Skocpol, 1996; Mahoney & Thelen, 2010; Streeck & Thelen, 2005).

A segunda implicação se refere ao fato de que os resultados das mudanças institucionais podem ser resultados não intencionais ou não previstos, ou seja, podem ser fenômenos emergentes da relação Estado/sociedade. Isso porque os diferentes agentes societários podem se valer distintamente das ações institucionais, operando até mesmo a partir de possíveis brechas provocadas pelas mudanças institucionais que, a princípio, teriam objetivos antagônicos em relação às agendas de determinados agentes societários, ou mesmo a partir das lacunas entre as regras e leis e sua aplicação prática - algo comum nesse sentido é o acionamento de instâncias jurídicas superiores na disputa pelo entendimento de leis e das obrigações e/ou limites da ação público-estatal. Ademais, os agentes podem se valer do exato oposto, isto é, da falta de dinamismo institucional diante de contextos sociais em constante mudança. Essa falta de dinamismo pode potencializar uma crescente contestação das regras por parte de grupos divergentes, podendo ser suficiente para a criação de uma articulação direcionada contra as instituições e suas regras (efeitos deslocamentos). É nesse exato sentido que compreendemos o argumento de Mahoney e Thelen (2010, p. 11):

[...] as regras nunca podem ser precisas o suficiente para cobrir as complexidades de todas as possíveis situações do mundo real. Quando novos desenvolvimentos confundem as regras, as instituições existentes podem ser alteradas para acomodar a nova realidade. Essas mudanças podem envolver a criação de regras ou podem simplesmente implicar extensões criativas das regras existentes para a nova realidade.

Cumpre destacar que a persistência/estabilidade institucional não depende exclusivamente da manutenção das regras em si, “mas, também, das maneiras pelas quais as regras são instanciadas na prática” (Mahoney & Thelen, 2010 p. 13). Isso significa que mesmo que as regras permaneçam as mesmas, sua aplicação prática, que não necessariamente é implementada e acompanhada pelos mesmos atores que a idealizaram, pode apresentar significados diferentes dos preceitos originais.

Nessa perspectiva, as mudanças institucionais, por mais racionais e planejadas que possam ser pelas elites ou por uma coalização de poder no Estado, estão relativamente abertas à contingência, aos efeitos não intencionais, bem como não representam, necessariamente, uma completa desestruturação do aparato estatal. As mudanças podem ocorrer de forma incremental, operadas a partir de dentro ou a partir de fora: podem decorrer do processo de acoplamento de um setor administrativo a outro setor, o que significa perda de autonomia (político-administrativa e/ou financeira); podem acontecer devido às mudanças referentes a valores político-ideológicos e aos entendimentos sobre regras entre os agentes (societários e institucionais); ou em virtude da forma como as instituições distribuem recursos (materiais e simbólicos) entre os agentes societários e institucionais no interior da própria instituição. Ou seja, embora com algum grau de autonomia, estabilidade e isomorfismo¹⁶, as instituições não podem ser analisadas deslocadas do seu contexto social mais amplo: as instituições (“a política”), atravessadas e constituídas por relações de poder (“o político”), imersas, portanto, em densas redes relacionais, inevitavelmente são afetadas pelos efeitos dos deslocamentos; ainda que não haja atores estratégicos no seu interior que, de alguma forma, trabalhem para provocá-los, as instituições não são imunes às lutas populares e aos interesses especiais.

Considerações finais

Como discutido ao longo do artigo, o Estado não é uma unidade fundamental de sentido. Ao contrário, está atravessado por contradições, por disputas sobre as regras e os recursos que conformam sua ação. Foi visto, também, que toda ação do Estado resulta da criação de mecanismos estratégico-seletivos, tornando-se mais permeável a certos setores e atores do que a outros. Nestes termos, busquei reter a ideia de que toda a engenharia institucional, embora formada por construções institucionais com regras e lógicas mais ou menos especiais, envolve tanto a relação de diferentes forças sociais politicamente ativas de dentro do Estado (altos funcionários, políticos, partidos, atores estratégicos etc.) como as forças sociais politicamente ativas que, ainda que não estejam necessariamente no interior das estruturas estatais, afetam direta ou indiretamente o Estado.

Como busquei destacar, essa percepção analítica, em proveito de uma (re)leitura relacional, representa tanto um deslocamento de um enfoque centrado no Estado como de um enfoque centrado na sociedade. Esses deslocamentos analíticos visam considerar tanto a ação institucional como a ação dos atores societários, sem desconsiderar o poder estrutural do Estado. Isso, no entanto, requereu precisar a forma como se percebe o Estado e as possibilidades de mudanças institucionais. É nesse sentido que, com Poulantzas, Jessop e com a (re)leitura da tradição institucionalista, busquei destacar que o Estado representa uma relação social entre forças sociais mediadas pelo aparato, pelas capacidades e pelos recursos estatais. Isso exigiu conceber o Estado a partir de suas ligações estruturais com as esferas políticas da sociedade, e não na qualidade de unidade autorreferenciada e uníssona.

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• 1
  As reflexões aqui apresentadas foram inicialmente formuladas na tese de doutorado em sociologia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com bolsa de pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). O seu desenvolvimento se dá no âmbito da pesquisa de pós-doutoramento junto ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Espírito Santo, com bolsa da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Espírito Santo (Fapes).
• 2
  Refiro-me especificamente ao “último Poulantzas”, que começa com a obra As classes sociais no capitalismo de hoje, publicada em 1974, e se completa com O Estado, o poder, o socialismo, de 1978. É neste momento que o conceito de Estado surge renovado por uma perspectiva relacional - ponto de partida do argumento central do artigo e de sua inscrição teórica, o que justifica a ausência de um debate mais amplo sobre o Estado envolvendo outras tradições teóricas e/ou escolas. Para uma leitura sobre as diferentes fases do pensamento de Poulantzas sobre o conceito de Estado, conferir Adriano Codato (2008).
• 3
  Derivo essa relação entre “o político” e “a política” de Chantal Mouffe (2015, p. 7-13), mas compreendida por meio de uma perspectiva (mais) relacional a partir de Bob Jessop (1982; 2009; 2017).
• 4
  Vale observar que os efeitos institucionais não se resumem às ações do Estado. A partir de Peter Houtzager (2004), também é possível percebê-los na ação da Igreja junto à organização da mobilização popular no Brasil. Entre os anos de 1960 e 1995, ao lado do Estado, a Igreja atuou decisivamente junto aos trabalhadores rurais e urbanos no processo de organização sindical e mobilização política, buscando sedimentar sua entrada na sociedade com a construção da “Igreja do Povo”. Ao dispor de fortes redes nacional e internacional de apoio econômico, legitimidade social e política, bem como uma ampla estrutura organizacional e ideológica (união, solidariedade e fraternidade entre os homens, libertação dos sujeitos etc.), a ação religiosa incidiu diretamente no estímulo à formação de novas identidades coletivas, atuando como “incubadora institucional” (Houtzager, 2004, p. 139-149, 181-184, 192-198).
• 5
  Essa seleção se justifica diante do quadro de discussão em Poulantzas e Jessop. Esses autores discutem diretamente com e a partir da tradição marxista clássica e, em maior ou menor medida, com a tradição institucionalista presente entre os anos 1960 e os anos 1980.
• 6
  A ideia de “precariedade” advém da crítica pós-fundacionalista presente, mas não devidamente discutida, em Jessop - e mesmo em Poulantzas. O pós-fundacionalismo opera um duplo deslocamento epistemológico: ao mesmo tempo em que desconstrói a existência de fundamentos estáveis/imutáveis à estrutura (lógica fundacionalista), também desconstrói o exato movimento oposto, o antifundacionalimo, isto é, o argumento que invalida toda possibilidade de estabelecimento de fundamentos ao jogo estrutural. A crítica pós-fundacionalista, portanto, não nega a possibilidade da presença de fundamentos, e sim a impossibilidade de uma presença definitiva, estável e estabilizadora da complexidade e contingencialidade do social. Nestes termos, “precariedade” indica a contingência inerente aos fenômenos sociais politicamente instituídos. Discuto a crítica pós-fundacionalista em outros trabalhos (Graeff, Nascimento & Marques, 2019; Marques, 2020).
• 7
  Estou a pensar na economia solidária. Esta é uma concepção derivada da tradição colaborativo-socialista e autogestora “reinventada”, em finais do século XX, em diferentes contextos. Como destaca Paul Singer (2002, p. 10), “é outro modo de produção, cujos princípios básicos são a propriedade coletiva ou associada do capital e o direito à liberdade individual. A aplicação desses princípios une todos os que produzem numa única classe de trabalhadores que são possuidores de capital por igual em cada cooperativa ou sociedade econômica. O resultado natural é a solidariedade e a igualdade, cuja reprodução, no entanto, exige mecanismos estatais de redistribuição solidária da renda”. Trata-se, portanto, de um modo de produção especial que está inscrito no interior do modo de produção mais amplo e estrutural nas sociedades liberais contemporâneas, o modo de produção capitalista, e ambos coexistem placidamente.
• 8
  Conferir nota 6.
• 9
  A partir desta crítica, nesta seção farei referência especificamente à “segunda fase” histórico-institucionalista, elencando, especialmente, Skocpol (1984; 1985) antes de sua “virada relacional” na construção da Polity-centered approach (1996).
• 10
  Cumpre também destacar que a tradição institucionalista apresenta diferentes tipos de enfoques, dentre os quais há o de escolha racional, o sociológico e o histórico, cada qual com algumas especificidades e partilhando elementos comuns (Hall & Taylor, 2003). Ademais, não é apenas a tradição institucionalista que pode ser pensada como “centrada no Estado”. Como destaca Jessop (2001, p. 162), as abordagens sistêmicas autopoiéticas também tendem a reificar a distinção entre Estado e sociedade ao pensarem em termos de uma radical autonomia operacional, a qual pode ser compreendida como um “poder de determinar seus próprios códigos e programas operacionais e de se reproduzir (ou transformar), apesar das tentativas de controle externo e/ou de outras perturbações no ambiente”.
• 11
  Aqui se percebe as bases da ideia de raízes institucionais que afetam a ação coletiva discutida por Houtzager (2004). Esses elementos ficariam mais claros na obra de Skocpol de início dos anos 1990.
• 12
  O estatismo autoritário seria um estágio mais atual do desenvolvimento do Estado capitalista: “Termo que pode indicar a tendência geral desta transformação: a monopolização acentuada, pelo Estado, do conjunto de domínios da vida econômico-social articulado ao declínio decisivo das instituições da democracia política e à draconiana restrição, e multiforme, dessas liberdades ditas ‘formais’ de que se percebe, agora, que elas vão por água abaixo, na realidade” (Poulantzas, 2015, p. 208, destaque do autor). Para Poulantzas, este estágio remete a uma crise política e à crise do Estado, momento em que o Estado passa a ter dificuldades de manter seu funcionamento de “maneira harmoniosa”, como representante “neutro” do conjunto social.
• 13
  Devido aos limites inerentes a um artigo, não é possível desenvolver essa reflexão nesta oportunidade. O elemento dessa “virada relacional” na tradição institucionalista pode ser percebido no conceito de encaixe institucional. A literatura nacional tem retomado esse conceito por uma perspectiva relacional na análise das políticas públicas, a exemplo de Euzeneia Carlos (2015); Euzeneia Carlos, Monika Dowbor e Maria do Carmo Albuquerque (2017); e Adrian Gurza Lavalle e equipe (2019).
• 14
  Para uma leitura sobre os conceitos de sedimentação e reativação em Husserl e em Laclau, conferir Marcelo Marques (2020) - a forma como Jessop mobiliza ambos os conceitos segue a mesma interpretação.
• 15
  Por agentes de mudança, compreendo tanto atores específicos, tais como políticos, gestores, ativistas etc., como atores coletivos (partidos, organizações sociais etc.). Para uma tipificação de agentes de mudança, suas diferentes estratégicas preferenciais de ação, o tipo de mudança associada a cada tipo ideal de agentes e as condições estruturais favoráveis à emergência de cada um dos tipos, ver James Mahoney e Kathleen Thelen (2010, p. 23-29).
• 16
  A abordagem institucional-isomórfica argumenta que as instituições tendem a se tornar mais homogêneas, similares. A grande questão desta abordagem é compreender por que há considerável homogeneidade de formas e práticas organizacionais. Claro, esta questão nada diz sobre a comparação entre diferentes experiências de organizações estatais contemporâneas, pois ela parte da consideração de um modelo genérico do moderno Estado burocrático-democrático - para uma crítica sobre a arquitetura espaço-temporal estatal, (Jessop, 2017, p. 37-49 e 181-208). A explicação institucional-isomórfica gira em torno do argumento de que “o isomorfismo pode acontecer porque as formas não ótimas são excluídas de uma população de organizações, ou porque os tomadores de decisões nas organizações aprendem respostas adequadas e ajustam seus comportamentos de acordo com elas” (Dimaggio & Powell, 2005, p. 77). No entanto, como explicar a existência e a persistência de pequenas organizações supostamente menos eficientes? Como explicar o dinamismo e a inovação organizacional, seja entre as organizações da sociedade civil, seja das organizações do mercado? Não há dúvidas de que existem padrões mais ou menos comuns entre as mais diferentes experiências organizacionais, mas isso se explica melhor pela leitura dos estoques de repertórios organizacionais e pela avaliação de eficiência, eficácia e efetividade feita pelos sujeitos, do que propriamente por um processo puro de isomorfismo institucional. Para uma crítica mais detida, conferir Alketa Peci (2006).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Out 2023
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2023

Histórico

• Recebido
  13 Jan 2023
• Aceito
  13 Mar 2023