(Re)approaching the pragmatisms of public policy analysis. Experimentation and public inquiry in a scenario of democratic crises

Andion, Carolina; Magalhães, Thiago

doi:10.1590/s0102-6992-202136020007

Carolina Andion
I . Carolina Andion é professora do curso de Administração Pública e do Programa de Pós-Graduação em Administração da Udesc. <andion.esag@gmail.com>.

Curso de Administração Pública e Programa de Pós-Graduação em Administração, Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc), Florianópolis, SC, Brasil.

http://orcid.org/0000-0003-4723-3437

Thiago Magalhães
II . Thiago Magalhães é membro do Núcleo de Inovações Sociais na Esfera Pública no Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas da Udesc. <magalhaesgthiago@gmail.com>.

Núcleo de Inovações Sociais na Esfera Pública no Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas, Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc), Florianópolis, SC, Brasill.

http://orcid.org/0000-0002-6595-6519

I
. Carolina Andion é professora do curso de Administração Pública e do Programa de Pós-Graduação em Administração da Udesc. <andion.esag@gmail.com>.

II
. Thiago Magalhães é membro do Núcleo de Inovações Sociais na Esfera Pública no Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas da Udesc. <magalhaesgthiago@gmail.com>.

Autor	Definição e dimensões de análise
Thoenig (1973THOENIG, Jean-Claude. L’ère des technocrates: le cas des ponts et chaussées. Paris: Éditions l’Harmattan, 1973.)	Designa as intervenções de uma autoridade investida em poder público e de legitimidade governamental sobre um domínio específico da sociedade ou do território.
Dye (1976DYE, Thomas R. Policy analysis: what governments do, why they do it, and what difference it makes. Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press, 1976.)	Tudo aquilo que os governos escolhem fazer ou não fazer.
Lipsky (1980LIPSKY, Michael. Street level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation, 1980.)	Atividade de execução, elaborada pelos burocratas de rua.
Lynn (1980LYNN, Lawrence E. Design public policy: a casebook on the role of policy analysis. Santa Monica, CA: Goodyear, 1980.)	Conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos.
Muller (1989MULLER, Pierre. Les entrepreneurs ruraux: agriculteurs, artisans, commerçants, élus locaux. Grenoble, FR: Université des Sciences Sociales de Grenoble, 1989.)	Uma forma de institucionalização da divisão do trabalho governamental [...], operação de recorte do real, através da qual a substância dos problemas a serem enfrentados ou a natureza das populações afetadas serão delimitadas e formatadas.
March (1991MARCH, James G. Exploration and exploitation in organizational learning. Organization Science, v. 2, n. 1, p. 71-87, 1991.)	Heterogeneidade das sequências das ações, sua combinação aleatória e racionalização.
Rose (1994ROSE, Richard. Getting things done with social capital. New Russia Barometer VII Studies in Public Policy, n. 303, 1994.)	Um programa de ação governamental que consiste numa combinação específica de leis, destinação de recursos financeiros, administrativos e humanos para a realização de objetivos mais ou menos definidos com clareza.
Commailles (1999COMMAILLE, Jacques ; JOBERT, Bruno. Les métamorphoses de la régulation politique. Droit et Société, v. 24, Paris, 1999.)	Espaço de negociação de interesses sociais.
Considine (2005CONSIDINE, Mark. Making public policy: institutions, actors, strategies. Cambridge, UK: Polity, 2005.)	Interações entre atores e instituições.
Page (2006PAGE, Edward C. How policy is really made. London: Public Management and Policy Association, 2006.)	Combinação de quatro elementos: uma representação geral sobre a maneira de conduzir os negócios públicos, prioridades específicas, decisões e instrumentos e comportamento dos funcionários em realizar as medidas estabelecidas.
Dryzek (2006)	Discursos de convicção.

Abordagens teóricas dominantes	Aspectos centrais das teorias	Autores
Racional	Problema como fato a ser apreendido pelo pesquisador a partir de procedimentos científicos. Comparação exaustiva de alternativas, com base em análise de custo-benefício. Ciclo de política pública como uma sucessão lógica e cronológica de etapas. A formulação (decisão) é muitas vezes considerada como a etapa fundamental do processo, da qual decorre a implementação (abordagem top-down da implementação). A política escolhida é vista como “a” melhor alternativa.	Lasswell (1936)
Racionalidade limitada	Existência de limitações informacionais e cognitivas na definição do problema e no estudo de alternativas. A política escolhida é a melhor diante das informações disponíveis e da capacidade de processamento de informações no estudo de alternativas.	Simon (1972)
Incrementalismo e Teoria do Ótimo Normativo	Influência de fatores políticos e de valores no estudo de alternativas. Limitações de tempo e de recurso dificultam o estudo exaustivo de alternativas. As comparações se dão como um processo sucessivo e limitado. A alternativa é escolhida com base em um processo de tentativa e erro. O processo de formulação é incremental. A alternativa é a possível (inclusive considerando fatores políticos) e não “a melhor” e ótima. Influência de fatores extrarracionais.	Easton (1953; 1965); (Lindblom, 1959LINDBLOM, Charles. The science of “muddling through”. Public Administration Review, v. 19, n. 2, 1959.); Baratz e Lukes (1963); Etzione, Lowi e Barch (1969)
Garbage Can	Inversão da sequência problema-solução. Diante de limitações das capacidades estatais, os gestores escolhem o problema a ser “resolvido”. Soluções desenvolvidas anteriormente são buscadas numa “lata de lixo” para solucionar o problema escolhido.	Cohen, March e Olsen (1972)
Neo-institucionalismo:  Escolha racional  Sociológico  Histórico	Os atores que tomam a decisão (formuladores) - selecionando a alternativa a ser adotada - são condicionados por instituições formais e informais (regras, incentivos etc.).	Katznelson (1981); Thelen; Steinmo, (1992); Skocpol (1992); Hattan (1993); Evans (1993); Limongi (1994); Immergut, (1998); Hall; Taylor (2003)

Elementos de análise	Abordagem racional (Policy analysis)	*Abordagem argumentativa (Policy studies)*	Abordagem pragmatista
Compreensão de política pública	Ação governamental que se expressa por meio dos registros oficiais da tomada de decisão governamental tais como leis, atos, regulamentações e relatórios oficiais.	Diferentes compreensões, que incluem na análise as ações, os atores, os espaços e os argumentos, destacando o processo e o caráter político do fazer política.	Ação pública, que vai além da política pública, em resposta aos problemas públicos. Trata-se de um processo de experimentação, de codefinição e codomínio das situações problemáticas
Espaço, lócus	Governo.	Diferentes organizações como não governamentais, privadas, movimentos sociais.	Arenas públicas, articulações negociadas, redes.
Dimensões de análise	O foco está nos resultados e em sua relação com o planejado/formulado, a partir de uma análise neutra e racional, sobretudo de caráter quantitativo.	Análise interpretativa, considerando o processo e o caráter político das políticas públicas.	Busca compreender as experiências, a política enquanto elas estão sendo feitas e acontecem e os múltiplos enquadramentos, engajamentos e visões dos atores
Escalas de análise	Macroestratégica.	Nos diferentes níveis, estratégico, operacional e básico.	Em todo espectro da ação pública, buscando ressaltar a interconexão entre as escalas da realidade (macro, meso e micro).
Compreensão do problema público	Algo dado a priori a partir de análises oficiais e estatísticas.	Considera as múltiplas dimensões dos problemas públicos.	Percepções compartilhadas em processos de codefinição e de codomínio de situações percebidas como problemáticas que provocam a mobilização de diversos atores que passam a agir coletivamente nas arenas públicas.
Atores centrais e protagonismo	Atores governamentais, protagonismo dos especialistas.	Diversidade de atores, públicos, privados e sociedade civil.	Multiplicidades de atores, interesses, e formas de engajamento.
Relação entre os atores	Relação instrumental, barganha.	Diferentes tipos de relação e discursos.	Múltiplas formas de relações, caracterizadas por processos de cooperação e competição.
Lógica de Governança da PP	Governança centrada no governo, hierárquica top-down.	Governança participativa .	Governança colaborativa, experimentalista.
Estudos e atores centrais	Lasswell (1950), Simon (1957SIMON, Herbert A. Administrative behavior: a study of decision-making processes. In: ______. Administrative organization. 2. ed., New York: Macmillan, 1957.).	Fisher e Forester (1996); Hajer (1996HAJER, Maarten. Coalitions, practices, and meaning in environmental politics: from acid rain to BSE. In: Howarth et al. (Eds.). Discourse theory in european politics, 1996.); Radin (2000RADIN, Beryl A. Beyond Machiavelli: policy analysis comes of age. Washington, DC: Georgetown University Press, 2000.); Stone (2002STONE, Deborah. Policy paradox: the art of political decision making. New York: W.W. Norton & Company, 2002.); Fischer, Miller e Sidney (2007aFISCHER, Frank; MILLER, Gerald; SIDNEY, Mara. Handbook of public policy analysis. Abingdon, UK: Taylor & Francis, 2007a.; b).	Dorf e Sabel (1998DORF, Michael C.; SABEL, Charles F. A constitution of democratic experimentalism. Columbia Law Review, v. 98, n. 2, 1998.); Zimmermann (2006ZIMMERMANN, Bénédicte. Pragmatism and the capability approach: challenges in social theory and empirical research. European Journal of Social Theory, v. 9, n. 4, 2006.); Shields (2008SHIELDS, Patricia M. The community of inquiry: insights for public administration from Jane Addams, John Dewey and Charles S. Pierce. Public Administration Theory Network, 2008. Disponível em: < https://digital.library.txstate.edu/bitstream/handle/10877/3979/fulltext.pdf?sequence=1&isAllowed=y>. https://digital.library.txstate.edu/bits... ); Sabel e Zeitlin (2015); Ansell (2011______. Pragmatist democracy: evolutionary learning as public philosophy. Oxford, UK: Oxford Scholarship Online, 2011.; 2012); Berk (2012BERK, Gerald, On Christopher K. Ansell pragmatist democracy: evolutionary learning as public philosophy. Socio-Economic Review, v. 10, n. 3, Jul. 2012. Disponível em: <https://doi.org/10.1093/ser/mwr040>. https://doi.org/10.1093/ser/mwr040... ); Lascoumes e Le Galès (2012LASCOUMES, Pierre; LE GALÈS, Patrick. Sociologia da ação pública. Maceió: Editora da Ufal, 2012.).

Estado democrático e ação pública: Existe uma diversidade de formas políticas e o arquétipo de Estado unificado ou do bom Estado é um mito. A formação do Estado é um processo experimental o qual está associado aos processos de investigação pública, por meio do engajamento dos públicos com os seus próprios problemas. É assim que o Estado democrático se forma e se transforma.

Investigação pública: Confrontadas com uma situação problemática é possível que as pessoas se inquietem, se interroguem, investiguem, experimentem, discutam, tentem definir o problema, determinar suas causas e seus efeitos e estabelecer as responsabilidades. Podem associar-se e organizar-se, tomar a palavra, testemunhar, avaliar, argumentar, criticar, deliberar, interpelar a opinião e os poderes públicos. Essa dinâmica coletiva pode fazer emergir ao mesmo tempo novas agendas de políticas públicas e novos públicos. Ela também é importante para garantir a publicização e o reconhecimento das questões públicas.

Público: Conjunto de pessoas, organizações e instituições indiretamente afetadas pela percepção compartilhada das consequências indesejadas da situação problemática e que podem ou não se mobilizar ou se sensibilizar para tentar resolvê-la.

Situação problemática: Situação que surge de um incômodo, de uma consequência percebida, que provoca perguntas e que, portanto, leva ao exame, ao debate e à investigação. Relaciona-se a uma experiência, por isso não é apenas sentida, mas também vivenciada.

Arena pública: Vai além dos dispositivos institucionais, técnicos ou jurídicos da ação pública e dos espaços de posições estruturadas de um campo político. É um lugar de combate, disputas, mas também de construção de acordos e realização de performances que promovem efeitos na ação pública.

Problematização: compreensão mais aprofundada e refletida de uma situação pública, suas causas, consequências e responsáveis etc.

Publicização: As consequências de uma situação problemática não concernem apenas àqueles indivíduos que a sofrem diretamente. Elas criam públicos que buscam agir sobre o problema e que também vão buscar novas composições e coalizões para o seu enfrentamento.

Experimentação democrática: Trata-se de um processo de resolução de problemas que alia inquirição (questionamento, construção de conhecimento e teste) com abordagens inclusivas e democráticas. Relaciona-se com a capacidade resolver os problemas comuns em resposta às crises externas, de forma colaborativa, gerando inteligência coletiva.

Investigação pública - elementos centrais

▫ Não é um processo natural; nem sempre um distúrbio ou situação problemática vai gerar uma investigação. É um processo dinâmico de resolução de problemas que envolve sentimento, observação, análise, hipótese e ação experimental.
▫ Os resultados da investigação são fundamentalmente provisórios: quaisquer resultados alcançados pela investigação (que podem ser codificados como “leis”, “princípios” e assim por diante) devem ser entendidos como “confiáveis” ou “garantidos”, mas nunca absolutamente “verdadeiros”. Por isso a importância da criação do hábito/cultura da dúvida, do aprendizado evolutivo.
▫ É um processo que está sujeito a erros, a modificação, idas e vindas, por isso precisa ser autocorretivo. Diante de ambientes complexos e em constante mudança, as técnicas padrões de respostas e suposições específicas de qualquer investigação devem permanecer abertas para correção, modificação ou exclusão.
▫ A investigação nesse caso é sempre social: envolve colaboração e comunicação entre pessoas. A comunicação e a diversidade de atores e olhares sobre o problema em questão permite fomentar as possibilidades de pensamento reflexivo, aprendizado coletivo e do potencial de inovações.
▫ Apresenta ainda uma dimensão normativa de imputar responsabilidades, denunciar negligências, designar vítimas e culpados.
▫ A publicização é um elemento central para que o problema público possa chegar a diferentes níveis, esferas e agendas. É a capacidade de publicizar que possibilitará o problema público a ganhar destaque e ser foco da agenda política, podendo assim gerar mudanças no instituído.
▫ São em regra definidas em arenas públicas, em dinâmicas de colaboração e disputas, acomodamentos e competições, de negociações e arranjos, de protestos e consentimentos, de promessas e engajamentos, de contratos e convenções, de concessões e compromissos, de tensões e acordos mais ou menos simbolizados e ritualizados, formalizados e codificados. São portanto territorializadas e possuem características particulares, repertórios de ação e uma cultura política que influencia em suas dinâmicas.
▫ Se estabelecem no decorrer de longas trajetórias, com momentos de descontinuidade, de calmaria, de constante ação em que se configuram as situações de prova, isso porque os problemas públicos são frutos de longas trajetórias não lineares, da cristalização das situações de prova.
▫ Permitem gerar conhecimentos e experiências, dispositivos e uma capacidade nos atores de enquadramento do problema, possibilitando a construção de argumentos e críticas, bem como a escolha de determinados cursos de ação incidindo nas trajetórias dos problemas públicos.

Experimentação democrática - elementos centrais

▫ A experimentação democrática não assume que haverá transformações, mas busca fomentar as condições para que possa ocorrer. Apesar de o foco estar nas instituições, há uma diversidade de formas de experimentação que ocorrem fora dos ambientes institucionais e que precisam ser consideradas na análise.
▫ As experimentações democráticas podem promover o potencial inovador do qual os processos de democratização, transformação e inovação social dependem. Isso porque, ao possibilitar os atores experimentarem soluções alternativas para os problemas complexos, promovem a pluralidade e a inclusão podendo, gerar aprendizado reflexivo e coletivo em resposta aos problemas públicos.
▫ Desse modo pode-se institucionalizar o exercício da dúvida voltado para o questionamento permanente das rotinas na administração pública. Na experimentação os testes têm, em primeiro lugar, validade local porque estão enraizados em problemas cuja forma não é universal, mas dependem de variáveis contextuais. Por isso, a importância de se atentar para os níveis mais amplos e a troca de conhecimentos com outras realidades. Esse processo define procedimentos padrão para permitir a comparação de dados produzidos, de acordo com procedimentos homogêneos, preservando a autonomia local e, ao mesmo tempo, possibilitando a aprendizagem coletiva.
▫ Por outro lado, por meio da descentralização, aumenta a chance de que aqueles que são afetados por um problema possam participar da busca de soluções. Isso porque se amplia a participação desde a percepção inicial de um problema até o momento final da tomada de decisão ao longo do processo de experimentação, valorizando os recursos epistêmicos dos atores locais e impulsionando ativos, ao invés do envolvimento passivo em práticas e instituições sociais.
▫ A experimentação democrática também não é algo natural e exige fomento e fortalecimento das experiências, e por isso a importância do fortalecimento das redes e da inclusão de diferentes atores promovendo maiores níveis de reflexividade e colaboração.
▫ É um processo que exige a inclusão concreta dos atores, baseado numa perspectiva da governança colaborativa, de inclusão em todas as etapas, uma vez que os atores possuem diferentes enquadramentos da situação, e isso permite gerar legitimidade.

[1] I
. Carolina Andion é professora do curso de Administração Pública e do Programa de Pós-Graduação em Administração da Udesc. <andion.esag@gmail.com>.

Brasil

Brasil

(Re)approaching the pragmatisms of public policy analysis. Experimentation and public inquiry in a scenario of democratic crises

Abstract