Prioridades em políticas públicas: Mensagens ao Congresso Nacional na agenda governamental 1991/2020

Capella, Ana Cláudia Niedhardt; Brasil, Felipe Gonçalves

doi:10.1590/1678-98732230e017

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Revista de Sociologia e Política

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Sumário

Artigos Originais • Rev. Sociol. Polit. 30 • 2022 • https://doi.org/10.1590/1678-98732230e017 copiar

Prioridades em políticas públicas: Mensagens ao Congresso Nacional na agenda governamental 1991/2020

Priorities in public policies: Messages to the National Congress on the government agenda 1991/2020

Autoria SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMEN

Introdução:

Por meio da análise das Mensagens ao Congresso Nacional proferidas pelos presidentes eleitos, investigamos, através do conceito de agenda simbólica, as prioridades em políticas públicas na formação da agenda governamental.

Materiais e Métodos:

Foram analisadas todas as Mensagens ao Congresso Nacional entre 1991 e 2020. Esse tipo de documento representa uma obrigação constitucional na qual o Presidente encaminha, na abertura da sessão legislativa de cada ano, um relatório expondo a situação do país e as prioridades de ação propostas para aquele ano. Os documentos foram submetidos à análise de conteúdo. Os textos foram transformados em indicadores de atenção de acordo com o tipo da política setorial retratada nos documentos originais.

Resultados:

Os dados refletem a atenção governamental sobre as mais diferentes políticas públicas em perspectiva longitudinal, destacando as mudanças e as permanências nas prioridades dos presidentes eleitos no Brasil democrático. Determinadas políticas setoriais, como aquelas vinculadas à administração pública, governo interno e à macroeconomia, sempre foram prioridade das falas presidenciais. De forma distinta, também é possível identificar mudanças de prioridades e de distribuição no aparecimento de políticas setoriais a depender do partido político, do presidente eleito e do ambiente externo, como são os casos dos picos de atenção sobre políticas sociais e política externa nos governos do PT, ou as prioridades em reformas da administração pública e comércio exterior que marcaram os governos do ex-presidente FHC em detrimento de outros setores.

Discussão:

O resultado obtido a partir de um inovador método que organiza quantitativamente os temas selecionados como sendo as prioridades dos presidentes eleitos é analisado a partir da literatura de agenda simbólica, uma recente abordagem dentro dos estudos de agenda-setting e de mudança em políticas públicas. O artigo discute processo de escolha e de priorização de temas que ganharão a atenção das agendas simbólicas em documentos direcionados ao poder legislativo e que possuem grande importância para a definição da agenda presidencial no início de cada ano. Também apresenta análises sobre a relação entre a capacidade e a diversidade da agenda com o contexto político, demonstrando que há conexões positivas entre o crescimento da agenda e de sua diversidade em momentos de reeleição ou de manutenção do mesmo partido (baixa fricção institucional), assim como mostra uma retração da agenda com maior concentração temática em momentos de tensão institucional (impeachment) e de mudança na chefia do executivo (turnover).

Palavras-chave
políticas públicas; agenda governamental; mensagens presidenciais; Congresso Nacional; agenda simbólica

Código	Política setorial
1	Macroeconomia
2	Direitos civis,políticos,liberdades e minorias
3	Saúde
4	Agricultura,pecuária e pesca
5	Trabalho,emprego e previdência
6	Educação
7	Meio-ambiente
8	Energia
9	Imigração e refugiados
10	Transportes
12	Judiciário,justiça,crimes e violência
13	Políticas sociais
14	Habitação,infra-estrutura e reforma agrária
15	Sistema bancário,instituições financeiras e comércio interno
16	Defesa,forças armadas,militares e guerra
17	Ciência,tecnologia e comunicações
18	Comércio exterior,importações e exportações
19	Relações internacionais e política externa
20	Governo e administração pública
21	Território e recursos naturais
23	Cultura,esporte e lazer

	Mensagens ao Congresso (1991-2020)
Governo-Presidente	Collor		Itamar		FHC 1				FHC 2				Lula 1				Lula 2				Dilma 1				Dilma 2		Temer		Bolsonaro
Categoria / ano	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
1-Macroeconomia	26%	33%	12%	19%	38%	28%	23%	21%	32%	28%	31%	19%	13%	15%	13%	11%	33%	13%	31%	35%	11%	18%	12%	11%	16%	33%	22%	17%	19%	18%
2-Direitos civis, políticos,liberdade	8%	10%	10%	4%	3%	2%	1%	4%	0%	0%	1%	6%	9%	0%	0%	0%	0%	1%	1%	0%	2%	0%	0%	5%	1%	0%	0%	0%	11%	6%
3-Saúde	1%	1%	2%	0%	1%	1%	7%	3%	1%	1%	6%	3%	0%	0%	0%	0%	0%	3%	0%	0%	8%	8%	6%	2%	4%	8%	0%	5%	3%	2%
4-Agricultura,pecuária e pesca	1%	0%	0%	1%	0%	1%	0%	2%	1%	1%	2%	1%	0%	0%	9%	6%	0%	1%	3%	0%	1%	2%	4%	5%	4%	4%	0%	2%	0%	4%
5-Trabalho,emprego e previdência	1%	1%	3%	7%	2%	4%	8%	9%	2%	11%	7%	4%	0%	9%	4%	4%	4%	3%	1%	1%	3%	6%	2%	2%	6%	9%	11%	12%	9%	5%
6-Educação	3%	1%	2%	2%	1%	3%	4%	5%	1%	8%	8%	4%	0%	3%	4%	11%	5%	12%	0%	6%	12%	9%	8%	10%	9%	6%	7%	12%	7%	3%
7-Meio-ambiente	2%	0%	0%	0%	1%	1%	2%	1%	0%	0%	1%	1%	0%	0%	0%	0%	1%	0%	0%	1%	6%	1%	2%	1%	2%	0%	4%	0%	4%	4%
8-Energia	0%	1%	0%	0%	1%	4%	1%	2%	0%	1%	2%	2%	0%	0%	1%	7%	4%	5%	1%	3%	6%	0%	6%	4%	4%	5%	2%	2%	0%	2%
9-Imigração e refugiados	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	1%
10-Transportes	0%	0%	0%	0%	1%	2%	1%	2%	0%	0%	1%	2%	0%	0%	0%	3%	6%	4%	3%	1%	3%	5%	10%	7%	3%	5%	0%	5%	0%	1%
12-Judiciário,justiça,crimes	1%	4%	8%	7%	2%	1%	0%	2%	1%	0%	1%	5%	4%	6%	3%	0%	1%	5%	1%	3%	8%	7%	5%	6%	8%	1%	9%	8%	9%	4%
13-Políticas sociais	8%	7%	14%	6%	10%	9%	13%	10%	6%	8%	10%	11%	9%	18%	13%	18%	20%	11%	19%	13%	13%	10%	8%	6%	4%	4%	11%	3%	3%	8%
14-Habitação,infraestrutura	1%	0%	0%	0%	1%	2%	7%	4%	1%	2%	4%	1%	0%	0%	3%	11%	4%	2%	0%	4%	4%	4%	2%	1%	3%	4%	2%	3%	0%	2%
15-Instuições finan. e comércio	2%	1%	9%	2%	5%	9%	6%	7%	5%	3%	3%	6%	0%	0%	9%	8%	1%	0%	13%	6%	2%	4%	4%	3%	2%	5%	0%	0%	3%	5%
16-Defesa,forças armadas,militar	0%	0%	0%	4%	0%	1%	0%	0%	0%	0%	0%	2%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	3%	1%	4%	2%	1%	1%	0%	0%	0%	0%	1%
17-Ciência e comunicações	3%	1%	0%	1%	1%	1%	2%	2%	0%	1%	1%	3%	0%	0%	1%	0%	0%	1%	0%	0%	1%	1%	4%	3%	2%	2%	0%	0%	0%	3%
18-Comex,importações e exp.	9%	7%	8%	7%	10%	6%	7%	11%	25%	11%	9%	7%	0%	3%	6%	4%	6%	4%	6%	3%	1%	2%	1%	3%	7%	6%	0%	13%	4%	5%
19-R.I. e política externa	5%	7%	9%	20%	0%	3%	1%	1%	5%	9%	3%	7%	9%	6%	20%	6%	5%	20%	13%	10%	5%	8%	9%	16%	11%	0%	0%	7%	3%	5%
20-Governo e adm. Pública	28%	27%	22%	18%	23%	20%	13%	12%	22%	14%	8%	14%	57%	40%	14%	10%	10%	12%	8%	9%	16%	9%	10%	15%	9%	6%	30%	10%	26%	15%
21-Território e recursos naturais	1%	0%	0%	0%	0%	1%	1%	2%	0%	0%	1%	1%	0%	0%	0%	0%	1%	2%	0%	1%	0%	1%	3%	2%	3%	4%	2%	2%	0%	2%
23-Cultura,esporte e lazer	0%	0%	0%	1%	1%	0%	0%	1%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%	1%	1%	0%	0%	0%	0%
Capacidade (quant. de dados)	159	138	90	201	115	138	208	369	146	144	144	394	23	33	70	72	82	94	72	69	192	218	410	351	204	106	46	60	70	93
Diversidade	2,13	1,87	2,21	2,25	1,95	2,3	2,31	2,58	1,82	2,11	2,34	2,58	1,36	1,72	2,29	2,35	2,12	2,4	1,97	2,15	2,62	2,61	2,72	2,65	2,75	2,36	1,95	2,41	2,19	2,7
Divers. e Capac. por mandato	2,115	147			2,285	207,5			2,2125	207			1,93	49,5			2,16	79,25			2,65	292,75			2,3675	104			2,445	81,5
Divers. e Capac. por presidente	2	148,5	2,23	145,5																					2,555	155	2,18	53

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[1] Ana Cláudia N. Capella (ana.capella@unesp.br) é Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar) e professora do Departamento de Administração Pública da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP). Professora dos Programas de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGPOL) e em Gestão de Organizações e Sistemas Públicos (PPGGOSP) da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Coordenadora do Brazilian Policy Agendas Project.