Direitos humanos em disputa: (des)institucionalização e conflitos entre movimento LGBTQIA+ e ativismo antigênero no Brasil

Human rights under dispute: (de)institutionalization and conflicts between the LGBTQIA+ movement and antigender activism in Brazil

Resumo

Com a chegada de Jair Bolsonaro ao Governo Federal, a pasta de direitos humanos passou a ser ocupada por redes de ativismo antigênero que, nos anos anteriores, se opuseram de forma sistemática a políticas de garantia de direitos de LGBTQIA+. Como esse processo impactou a institucionalização do movimento LGBTQIA+ e do ativismo antigênero no campo de políticas de direitos humanos do Governo Federal? Para responder essa questão, analisamos dados sobre transformações na estrutura organizacional, nos programas e ações, nas instituições participativas e no desenho do orçamento das pastas de direitos humanos em nível federal nos últimos anos. Os resultados indicam uma dupla dinâmica: a desinstitucionalização parcial e gradual do movimento LGBTQIA+ e a institucionalização do ativismo antigênero legitimada pela mobilização da categoria de “políticas públicas familiares”. Em diálogo com a literatura sobre movimentos sociais e institucionalização, argumentamos que esses resultados evidenciam a necessidade de incorporar a esse debate um olhar relacional-contencioso que identifique disputas entre redes socioestatais em torno da (des)institucionalização de políticas públicas.

Palavras-chave:
LGBTQIA+; antigênero; movimentos sociais; políticas públicas; direitos humanos

Abstract

During the Jair Bolsonaro’s administration in the Brazilian federal government, the human rights ministry was infiltrated by networks of antigender activism that, in previous years, systematically opposed LGBTQIA+ rights affirmation policies. How did this process affect the institutionalization of the LGBTQIA+ movement and of the antigender activism in the field of human rights policies in the Brazilian federal government? To answer this question, we analyzed data about the transformations that occurred at this country’s human rights ministry during the past years in the following dimensions: its organizational structure, its programs and actions, its participatory institutions, and its budget design. Results show a double dynamic in which a partial and gradual deinstitutionalization of the LGBTQIA+ occurred aligned with the institutionalization of the antigender activism, legitimized by the mobilization of the category “family policies”. In dialogue with the Brazilian literature on social movements and institutionalization, we argue that these results point to the necessity of a relational-contentious approach to this subject, which enables us to identify the disputes between socio-state networks around the (de)institutionalization of public policies.

Keywords:
LGBTQIA+; antigender; social movements; public policies; human rights

Introdução

“Atenção, atenção: é uma nova era no Brasil. Menino veste azul e menina veste rosa!”¹

Assim, Damares Alves, ministra do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (MMFDH), comemorou sua posse em 2 de janeiro de 2019. A pasta foi criada já no primeiro ano do governo de Jair Bolsonaro (PL) com a promessa de promover uma ruptura com algumas políticas públicas de direitos humanos desenvolvidas, principalmente, durante os governos de Lula (PT) e Dilma Rousseff (PT), entre 2003 e 2016. Ao longo dos governos federais petistas, o movimento LGBTQIA+² brasileiro produziu efeitos significativos sobre políticas nessa área, fomentando a criação de programas transversais de políticas públicas, órgãos, instituições participativas e outras iniciativas que buscavam garantir, de forma pioneira, alguns direitos considerados essenciais, bem como mecanismos de combate à discriminação e violência direcionadas a essa população (Aguião, 2018; Carrara, 2010; Mello et al., 2012).

Ainda nos governos petistas, contudo, tais políticas sofreram forte oposição de grupos religiosos conservadores e de parlamentares de direita – redes políticas que contavam com a participação ativa de Damares Alves. Para mencionar apenas alguns exemplos, é possível lembrar a oposição dessas redes a trechos da terceira versão do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) (2009) sobre a interrupção voluntária da gravidez e o reconhecimento das uniões homoafetivas (Machado 2018b; Teixeira e Barbosa, 2022), sua oposição à divulgação do material didático produzido no âmbito do projeto Escola sem Homofobia, apelidado por parlamentares conservadores de “kit gay” (Aragusuku et al., 2019; Pereira, 2018; Teixeira e Barbosa, 2022) ou, ainda, a campanha dessas redes em oposição à inclusão de referências à diversidade sexual e à identidade de gênero nos planos nacional, estaduais e municipais de educação, sob o argumento de que se tratava de uma promoção da “ideologia de gênero” (Alves et al., 2021; Aragusuku, 2020; Machado, 2018a; Miskolci e Campana, 2017; Rosado-Nunes, 2015; Teixeira e Bulgarelli, 2023).

Com a eleição de Jair Bolsonaro à Presidência da República, ativistas conservadores que atuavam em oposição às políticas de direitos humanos para as populações LGBTQIA+ no Legislativo Federal e em arenas extrainstitucionais passaram a controlar a pasta responsável por essas políticas no Poder Executivo Federal (Aragusuku, 2020), agora chefiada por uma de suas principais lideranças. Tendo em vista tais mudanças, este texto pretende refletir sobre a seguinte questão: como esse processo impactou a participação do movimento LGBTQIA+ e do ativismo antigênero na formulação e implementação das políticas de direitos humanos do Governo Federal?

Para responder essa pergunta, dialogamos com a literatura que tem investigado as relações entre movimentos sociais e institucionalização. Argumentamos que as contribuições dessa literatura devem ser aliadas a uma perspectiva relacional-contenciosa que analise as disputas estabelecidas entre redes socioestatais em torno dos processos de institucionalização. A partir dessa perspectiva, sugerimos ser profícuo examinar como atores e atrizes sociais disputam, ao mesmo tempo, a institucionalização de suas demandas e a desinstitucionalização das agendas rivais.

No caso analisado, é possível constatar um processo de dupla (des)institucionalização no conflito entre movimento LGBTQIA+ e ativismo antigênero em torno das políticas nacionais de direitos humanos. De um lado, políticas públicas para LGBTQIA+ foram gradualmente e parcialmente desinstitucionalizadas no MMFDH no Governo Bolsonaro. De outro, ativistas antigênero institucionalizaram sua agenda a partir de uma gramática, em grande medida, baseada na noção de “combate à ideologia de gênero” que, no âmbito do Executivo Federal, passa a ser elaborada a partir de uma leitura particular da noção de “políticas públicas familiares”.

Para responder à pergunta aqui proposta e expor nossos argumentos, o artigo foi construído da seguinte forma: primeiro, elaboramos um breve histórico dos conflitos em torno das políticas para LGBTQIA+ e dos conceitos de “gênero” e “família” no Brasil. A seguir, revisamos a literatura sobre movimentos sociais e institucionalização, apresentando nossos argumentos em relação a ela. Na seção seguinte, descrevemos os dados e métodos utilizados na pesquisa para, a seguir, explicitar seus resultados. Por fim, destacamos nossas considerações finais.

Movimento LGBTQIA+ e ativismo antigênero no Brasil: gênero e família em disputa

Ao longo das últimas duas décadas, políticas destinadas à população LGBTQIA+ ganharam espaços no Governo Federal. Em confluência à intensa mobilização de organizações do movimento, a questão da diversidade sexual e de gênero foi incorporada à agenda de direitos humanos a partir da década de 2000. Ganharam relevância pública discussões como o combate ao preconceito, à discriminação e às violências baseadas no gênero e na sexualidade, a garantia do acesso à saúde integral, o reconhecimento jurídico das uniões homoafetivas e das identidades transgênero, entre outras (Aguião, 2018; Carrara, 2010; Mello et al., 2012).

No entanto, tais políticas não foram propostas e institucionalizadas sem oposição. No Brasil e alhures, o ativismo feminista e LGBTQIA+ e as políticas de defesa dos direitos sexuais têm sido acompanhadas pelo fortalecimento da atuação pública de grupos opositores. Embora a mobilização contrária à garantia de direitos sexuais e reprodutivos tenha longa história, foi a partir dos anos 1990 que uma aliança entre movimentos conservadores católicos e protestantes se organizou para garantir representatividade de grupos opositores ao “gênero” nos conselhos deliberativos da Organização das Nações Unidas (ONU) (Corrêa, 2018; Teixeira e Barbosa, 2022). Esse processo resultou, a partir dos anos 2000, no fortalecimento de redes internacionais de ativismo antigênero que articulam atores e atrizes diversas, tais como grupos religiosos conservadores – com a participação de católicos, evangélicos e espíritas – organizações da sociedade civil autodenominadas “pró-vida” e “pró-família” e grupos de direita da política institucional. Nesse processo, as categorias de “ideologia de gênero” e de “defesa da família” adquiriram centralidade (Corredor, 2019; Miskolci e Campana, 2017; Pereira, 2018; Teixeira e Melo, 2023; Vaggione et al., 2020).³

No contexto internacional, a origem da expressão “ideologia de gênero” remonta à elaboração pelo Vaticano de uma “contraestratégia” às pautas feministas vocalizadas na Conferência das Nações Unidas sobre População e Desenvolvimento, em 1994, e na Conferência Mundial sobre as Mulheres, em 1995 (Paternotte e Kuhar, 2018). Essa categoria tem como característica central o questionamento ao conceito de “gênero” em suas definições acerca do caráter socialmente construído da sexualidade e das diferenças sexuais. Sugere, assim, que as demandas dos movimentos LGBTQIA+ e feminista, apoiadas nesse conceito, negariam uma suposta diferença e a complementariedade naturais entre homens e mulheres (Miskolci e Campana, 2017; Vaggione, 2017).

No Brasil, sobretudo na última década, em especial a partir das mobilizações em torno dos planos de educação, a expressão “ideologia de gênero” se tornou uma categoria capaz de produzir engajamento e ação política ao colocar o conceito de “gênero” como foco de uma disputa pela forma legítima de se operar políticas públicas junto ao Estado. No início dos anos 2000, o termo “ideologia de gênero” ainda permanecia restrito a poucos grupos católicos conservadores. Esse cenário se alterou com as disputas pela aprovação do PNDH-3 em 2009 e se consolida nos conflitos em torno do Plano Nacional de Educação (PNE) e dos planos municipais de educação em 2014 e 2015, momento em que o ativismo antigênero ocupou de forma mais organizada as casas legislativas, demandando a retirada dos termos “gênero” e “diversidade sexual” dos planos de educação. Posteriormente, esta retórica antigênero foi incorporada aos projetos legislativos do Escola Sem Partido e passou a ser utilizada também por movimentos liberais-conservadores, tornando-se uma gramática comum ao campo da direita política em oposição às políticas de direitos LGBTQIA+ (Aragusuku, 2020).

Assim, apesar de sua origem internacional, foi em sua circulação pelo Sul Global (Corrêa, 2021; Faúndes, 2019; Teixeira e Bulgarelli, 2023) que seus sentidos foram aprimorados, na medida em que a “ideologia de gênero” foi mobilizada para produzir engajamento político, legitimar iniciativas legislativas e estimular mobilizações da sociedade civil que passaram a disputar o repertório das políticas públicas (Teixeira e Melo, 2023; Teixeira e Valente, 2022). Nessa gramática, o conceito de “gênero” e as políticas de garantia de direitos sexuais e reprodutivos são apresentados como uma “ameaça à família” e, no limite, à própria sociedade, uma vez que o núcleo familiar baseado na divisão rígida de papéis de gênero e no controle da sexualidade a partir de parâmetros heteronormativos é visto como base fundamental da vida social e de garantia do bem-estar individual (Biroli, 2020; Miskolci e Campana, 2017; Vaggione, 2017). Dessa forma, a retórica de “defesa da família”, historicamente utilizada para justificar a repressão à população e a ativistas LGBTQIA+ (Quinalha, 2021), ganhou novos contornos a partir da articulação à categoria de “ideologia de gênero” nos últimos anos.

Cabe ressaltar que a mobilização da categoria “família” em articulação a políticas públicas no Brasil não se restringe a iniciativas de ativistas antigênero ou a políticas de caráter conservador, sendo uma categoria de reconhecimento também empregada nas lutas por direitos de movimentos progressistas, como é o caso de iniciativas relativas aos direitos da população LGBTQIA+ (Nagamine, 2019). Ademais, apesar de comumente relacionada ao repertório religioso cristão conservador, a “família” foi uma categoria útil para a construção do Estado secular à medida que se constituiu como categoria jurídica responsável pelos regimes de conferência do direito à propriedade privada (Butler, 2014).

A construção da família como instituição reguladora das condutas morais da população se deu, sobretudo, no contexto europeu no século XIX, quando um modelo de incitação moral direcionada para as camadas pobres da sociedade passou a circular. Organizado pelo Estado – que não desejava mais manter os gastos com a caridade fornecida a pessoas em condição de mendicância devido à crise no seio da revolução industrial e que buscava meios para manter essa população potencialmente insurgente ou desviante sob controle e dedicada ao cotidiano do regime produtivo –, um repertório de políticas de assistência passou a circular tendo como base um modelo específico de núcleo familiar. Nesse sentido, uma série de programas de fortalecimento e moralização desse recém-criado núcleo familiar foi elaborada, tendo em vista o projeto de moralização dos hábitos da população através da família; moralização esta que teve como objetivo incitar os indivíduos a se adequar à disciplina da produtividade industrial urbana, mesmo em condições precárias de sobrevivência (Donzelot, 1980; Foucault, 2020).

No Brasil, a “família” era uma categoria comum na gestão colonial, que emergiu como unidade civil ainda na experiência republicana, quando aparece nos escritos e leis sanitárias de combate às epidemias de febre amarela e varíola, aproximando a noção de família nuclear de políticas higienistas e eugenistas (Costa, 1983). O dever público da família enquanto responsável pelas condutas morais da população se consolidou durante o século XX, com sua inserção no Código Civil. Já na Constituição de 1988, a “família” é inserida como categoria de organização civil e é reconhecida como uma unidade social protegida pelo Estado (Foucault, 2020).

O reconhecimento da família como sujeito de direitos humanos se deu nos documentos produzidos no âmbito da ONU, conferindo à categoria a possibilidade de sustentar políticas públicas de proteção às muitas formas de vulnerabilidade. Um exemplo da centralidade da categoria “família” em políticas públicas de orientações distintas das descritas neste artigo pode ser encontrado no campo da assistência social como, por exemplo, no caso da nomeação e das normas do programa de transferência de renda “Bolsa Família”. Além disso, como citamos anteriormente, nas últimas décadas, parte significativa do próprio movimento LGBTQIA+ brasileiro fez uso da noção de família para a defesa de suas demandas, contrapondo-se à “família natural” defendida por grupos conservadores e reivindicando o direito à constituição de famílias reconhecidas pelo Estado via regulamentação do casamento e da adoção homoparental (Nagamine, 2019; Aguião, 2018).

Diante desse cenário, a mobilização da gramática de promoção de “políticas públicas familiares” por ativistas antigênero pode ser entendida como um esforço de legitimação de suas demandas, originalmente articuladas em torno do “combate à ideologia de gênero”, a partir de uma categoria reconhecida por diversas comunidades de políticas públicas. Nesse processo, ativistas antigênero elaboram e disputam a noção de “família” para além do seu reconhecimento como categoria jurídica, passando a construí-la como categoria capaz de disputar direitos humanos, associando-a a uma definição restritiva e mobilizando-a em oposição às demandas dos movimentos feminista e LGBTQIA+ (Teixeira e Barbosa, 2022).

Apesar de ser possível encontrar desde a Constituinte grupos que implementaram uma militância legislativa de construção de proposições que criavam obstáculos para a promulgação de determinados direitos reprodutivos e sexuais, a eleição de Jair Bolsonaro em 2018 representou oportunidades para a entrada de ativistas antigênero no Executivo Federal, que procuraram criar um antagonismo entre a “ideologia de gênero” e as “políticas públicas familiares”. Conforme destacado na introdução deste texto, buscamos aqui analisar como a chegada de uma coalizão de extrema-direita a posições de liderança no Poder Executivo Federal propiciou a (des)institucionalização das demandas dos movimentos LGBTQIA+ e antigênero em políticas de garantia de direitos sexuais ou de “defesa da família”. Para isso, na próxima seção, revisaremos estudos sobre processos de institucionalização e movimentos sociais.

Movimentos sociais, (des)institucionalização e conflito: uma abordagem relacional-conflitual

Nesse artigo, adotamos a noção de “institucionalização” desenvolvida no âmbito dos debates sobre as relações entre movimentos sociais, Estado e políticas públicas no Brasil. De forma geral, essa literatura criticou interpretações sobre as relações entre movimentos sociais e instituições que as reduziam ao confronto, restringiam a mobilização coletiva a arenas extrainstitucionais e interpretavam relações de cooperação entre ativistas e atores da política institucional como sinais de cooptação dos movimentos. Empiricamente, demonstrou que as trajetórias de interação entre movimentos sociais e Estado tendem a variar ao longo do tempo e podem incluir, de modo ambivalente, táticas de ação conflituais e cooperativas, colocando conflitos e alianças entre movimentos sociais e Estado como práticas concomitantes e até complementares (Abers, 2019; Abers et al., 2014; Abers et al., 2018; Abers e Von Büllow, 2011; Lavalle e Szwako, 2015; Silva e Oliveira, 2011).

O debate sobre institucionalização e movimentos sociais se desenvolve conectado a essa literatura com o objetivo de compreender como tais trajetórias de interação socioestatal geram uma “mútua constituição” entre movimentos e Estado. Destaca-se que nesse processo não apenas as instituições influenciam os movimentos sociais e suas identidades, mas também os movimentos produzem efeitos sobre as políticas públicas e sobre as próprias instituições (Carlos et al., 2017; Lavalle et al., 2019). Nessa perspectiva, a institucionalização dos movimentos sociais e de suas demandas ocorreria a partir da construção de “encaixes institucionais”, ou seja, de “sedimentações de processos de interação socioestatal que ganham vida própria [...] e mediante os quais os atores são, em alguma medida, bem-sucedidos em dirigir de forma contínua a seletividade do Estado em seu favor, ampliando sua capacidade de agir” (Lavalle et al., 2019, p. 47).

Na medida em que é concebida como resultado de fluxos de interação socioestatal, nessa perspectiva, a institucionalização dos movimentos sociais é vista como um processo e não como uma característica estática ou “final” de dado movimento. Ainda, é tomada como um fenômeno multifacetado que envolve: a) a construção de políticas, órgãos e instituições participativas (IPs) alinhadas às demandas dos movimentos; b) a ocupação de cargos por ativistas; c) a incorporação de categorias caras aos movimentos pelo Estado; e d) a criação de “instrumentos de políticas públicas” a partir de práticas dos movimentos sociais (Lavalle e Szwako, 2022; Szwako e Lavalle, 2019). Assim, definimos aqui “institucionalização” como incorporação de demandas, atores, categorias e técnicas de movimentos sociais pelo Estado a partir de suas trajetórias de interação socioestatal.

Apesar de nos alinharmos em grande medida a essa interpretação, argumentamos que, ao enfatizar a crítica a estudos que reduziram a relação entre movimentos sociais e Estado ao conflito, estudos empíricos sobre institucionalização têm secundarizado em grande medida o caráter contencioso desse processo. Isto é, têm ofuscado o fato de que, se o Estado não pode ser reduzido ao papel de opositor aos movimentos, isso não significa que não haja oposição a seus processos de institucionalização e competição entre redes socioestatais divergentes ou mesmo antagônicas. Estas redes socioestatais articulam ativistas, grupos de interesse e agentes estatais em torno das demandas por políticas públicas dos movimentos sociais, impulsionando o processo de institucionalização.

A análise das relações contenciosas entre movimentos e seus opositores tem recebido crescente atenção da literatura nacional a partir de perspectivas teóricas diversas. Primeiro, estudos inspirados pela tradição estadunidense da teoria do processo político e da contentious politics têm mobilizado os conceitos de “contramovimentos”⁴ e de “confrontos políticos”⁵ de forma a analisar processos de mobilização coletiva que se estruturam em torno das demandas e dos efeitos políticos dos movimentos sociais (Pereira, 2018; Pereira e Silva, 2022; Rezende, 2016; Silva e Pereira, 2020; Szwako, 2014). Segundo, estudos que dialogam com a “virada-pragmática” da sociologia francesa⁶ têm analisado processos a partir dos quais atores diversos se mobilizam para disputar definições de entidades e acontecimentos, bem como as modelagens de ação em relação a eles (Fleury e Almeida, 2013; Gonçalves, 2019; Penna, 2015; Sales, 2020).

Terceiro, destacamos que estudos dedicados à análise da construção e implementação de políticas para LGBTQIA+ indicam que tal processo tem sofrido oposição não apenas de redes externas ao Estado, como aquelas descritas na seção anterior, mas também de grupos opositores insiders, como governos, parlamentares, gestores e burocratas conservadores, que atuam para obstaculizar a construção e implementação de políticas nessa área, bem como para “desmanchar” iniciativas em curso (Pereira, 2018; Efrem Filho, 2017; Aguião, 2018; Junqueira, 2009; Zanoli e Falcão, 2015). Tal processo tem se intensificado a partir da ascensão de governos de extrema-direita nos últimos anos, ainda que não se limite a esse período, como indicam os retrocessos nesse campo de políticas públicas ainda nos governos de Dilma Rousseff (Bulgarelli, 2020; Mello e Braz, 2020).⁷ Em todas essas perspectivas, o conflito não é tomado como uma relação necessária entre dados atores, mas antes como resultado de fluxos de interação nas quais relações de conflito, negociação e aliança se transformam ao longo do tempo.

Argumentamos aqui pela necessidade de incorporação da ênfase no conflito presente em tais perspectivas em estudos sobre institucionalização de movimentos sociais. A partir desse diálogo, propomos três argumentos. Em primeiro lugar, sugerimos que os processos de institucionalização tendem a ser contestados por atores como elites, grupos de interesse ou contramovimentos e que estes também podem se articular a partir de redes socioestatais. Em segundo lugar, sugerimos que mudanças nas dinâmicas do conflito entre esses atores podem ameaçar a institucionalização das demandas dos movimentos sociais e, no limite, provocar sua desinstitucionalização. Por fim, sugerimos que os opositores de movimentos sociais não têm apenas uma agenda negativa, isto é, não apenas se opõem às demandas dos movimentos, mas também defendem suas próprias crenças e demandas sobre as políticas públicas. Dessa forma, a desinstitucionalização decorrente da pressão de opositores dos movimentos sociais tende a ser acompanhada por processos de institucionalização de seus adversários (Almeida e Dowbor, 2021; Szwako e Lavalle, 2021).

Empiricamente, esses argumentos teóricos se desdobram nas seguintes proposições sobre as políticas de direitos humanos do Governo Federal. Em primeiro lugar, os estudos revisados anteriormente já indicam que a institucionalização do movimento LGBTQIA+ foi acompanhada por mobilizações contrárias a ela, apoiadas no questionamento do conceito de “gênero” e na noção de “ideologia de gênero”. Em segundo lugar, neste artigo buscaremos demonstrar que mudanças na dinâmica do conflito que ocorreram, em especial, após a eleição de Jair Bolsonaro levaram a uma desinstitucionalização parcial e gradual do movimento LGBTQIA+. Por fim, buscaremos demonstrar que tal desinstitucionalização foi acompanhada pela institucionalização do ativismo antigênero, apoiada na construção de um léxico para as políticas de direitos humanos baseado, sobretudo, na categoria “família” e nas chamadas “políticas públicas familiares”.

Dados e métodos

Para desenvolver esses argumentos, analisamos processos de (des)institucionalização no conflito entre movimento LGBTQIA+ e o ativismo antigênero a partir de quatro referentes empíricos, todos relativos aos ministérios e secretarias de direitos humanos em nível federal: a) sua estrutura organizacional; b) suas ações e programas; c) suas instituições participativas; e d) o desenho de seu orçamento.⁸ Embora nosso foco de análise recaia sobre o período posterior à posse de Jair Bolsonaro, em 2019, nossos dados remontam a uma série histórica mais ampla, de forma a dar sentido comparativo às informações apresentadas para o período de interesse.

Mobilizamos dados secundários da literatura sobre o tema e dados primários oriundos de entrevistas com ativistas e gestores e de levantamento documental. As entrevistas foram realizadas entre maio e agosto de 2021 com dois gestores que atuam na área de políticas para LGBTQIA+ do MMFDH e com cinco ativistas de organizações do movimento LGBTQIA+. As entrevistas nos auxiliaram na busca por documentos oficiais e na interpretação dos materiais levantados.

No que se refere à pesquisa documental, foram mapeados decretos, projetos de lei e medidas provisórias que estabeleceram mudanças na estrutura organizativa de órgãos de direitos humanos do Governo Federal. Também foram analisados decretos que estabeleceram mudanças nas IPs vinculadas ao conflito em análise, bem como o conteúdo do site do MMFDH para identificar a disponibilidade de informações sobre a atuação dessas IPs. Analisamos, ainda, documentos vinculados às ações e programas desenvolvidos pela Diretoria LGBTQIA+ e pela Secretaria Nacional da Família (SNF) do MMFDH.

Por fim, o levantamento realizado por Pereira (2017, 2018) sobre o orçamento das pastas de direitos humanos do Governo Federal entre 2003 e 2014 foi complementado com informações dos Projetos de Lei Orçamentária Anual (PLOA) e das Leis Orçamentárias Anuais (LOA) referentes ao período entre 2015 e 2021. Os textos dos PLOA e LOA foram analisados para identificar ações orçamentárias cujos títulos explicitassem sua relação com políticas LGBTQIA+ ou com “políticas familiares” para, a seguir, serem mapeadas variações nos recursos destinados a essas ações entre 2003 e 2021.

(Des)institucionalização do movimento LGBTQIA+ e do ativismo antigênero nas políticas de direitos humanos

Estrutura Organizacional

Na dimensão organizacional, buscamos identificar transformações organizativas nas pastas de direitos humanos do Governo Federal relacionadas às agendas dos movimentos LGBTQIA+ e antigênero. O estudo dessas estruturas é essencial, pois a criação de órgãos pode abrir “pontos de acesso” ao Estado para ativistas. São esses órgãos, ainda, os principais responsáveis pela articulação de políticas que respondam às demandas dos movimentos, pela garantia de recursos para essas políticas e pela coordenação de espaços de participação social.

A construção de estruturas organizativas dedicadas a políticas para LGBTQIA+ no interior de pastas de direitos humanos do Governo Federal (que sofreram diversas mudanças de nomenclatura ao longo dos últimos anos) teve início em 2009, com a criação da Coordenação Geral de Promoção dos Direitos dos LGBT (CGPDLGBT). No período anterior, tais políticas eram coordenadas por um grupo de trabalho designado à gestão do Programa Brasil Sem Homofobia (BSH), iniciado em 2004. Em 2017, quando a gestão de Michel Temer (MDB) decidiu recriar a pasta de direitos humanos que havia sido extinta na primeira reorganização ministerial após o impeachment de Dilma Rousseff, a CGPDLGBT mudou de status dentro do agora Ministério dos Direitos Humanos (MDH), passando a ser denominada Diretoria de Promoção dos Direitos de LGBT.

Diferentemente do que ocorreu no governo Temer, que inicialmente suprimiu o caráter ministerial da pasta de direitos humanos, Bolsonaro declarou a reestruturação do ministério pouco tempo após vencer o pleito eleitoral, quando revelou Damares Alves como a escolhida para chefiar a pasta. No governo Bolsonaro, o ministério também mudou de nome, passando a se chamar Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos (MMFDH). A categoria “mulher” já havia nomeado a pasta dos direitos humanos durante o mandato de Dilma, porém a novidade consistiu em trazer a “família” como elemento central na configuração ministerial, bem como utilizar o termo “mulher” no singular.

No que se refere aos órgãos dedicados a políticas LGBTQIA+, no final do primeiro ano de gestão do Governo Bolsonaro, em 2019, a antiga Diretoria mudou novamente de status e nomenclatura, passando a se chamar Departamento de Promoção dos Direitos de LGBT (DPLGBT). Porém, sem qualquer tipo de anúncio ou explicação pública, em dezembro de 2021, o DPLGBT foi extinto, dando lugar ao Departamento de Proteção de Direitos de Minorias Sociais e Populações em Situações de Risco. Ao substituir o DPLGBT por essa nova estrutura, o Departamento passou a englobar políticas destinadas à população em situação de rua, a populações em “situação de risco”, entre outras. Conforme relata uma das entrevistadas da pesquisa, a incorporação de novas áreas de políticas públicas ao departamento ocorreu a partir de uma negociação com a chefia do ministério, que tinha como objetivo inicial rebaixar o status do departamento. Esse novo departamento continua sendo chefiado por uma ativista transexual que vem ocupando o cargo de chefia do DPLGBT desde o governo Temer.

No contexto do MMFDH, órgãos dedicados às chamadas “políticas familiares” foram criados, abrindo espaço para a institucionalização, no Executivo Federal, das demandas do ativismo antigênero. Em janeiro de 2019, foi criada a Secretaria Nacional da Família (SNF), que tem como objetivo “promover a projeção social e econômica da família, promover o equilíbrio Família-trabalho, cultivar a solidariedade intergeracional familiar, além de elaborar, consolidar e executar as Políticas Nacionais de Família”.⁹ Desde sua criação, a secretaria foi coordenada por Angela Gandra Martins, advogada vinculada à Opus Dei, grupo da Igreja Católica composto por leigos e sacerdotes atuantes contra a chamada “ideologia de gênero”.

Em 2020, ainda no âmbito dessa Secretaria, foi criado o Observatório Nacional da Família (ONF), cujo objetivo consiste em produzir e divulgar pesquisas sobre as chamadas “políticas familiares”. A página do ONF na internet reúne produções da própria SNF e artigos publicados em revistas científicas que apontam para a importância do fortalecimento da família no enfrentamento a diversos problemas sociais. Dessa forma, o ONF atua de forma a promover e legitimar a agenda da SNF por meio do recurso a uma retórica científica e “neutra”, recorrendo ao que podemos chamar de “secularismo estratégico” (Vaggione, 2011; 2017).

Assim, a família, como instituição social, se tornou um lugar de produção discursiva de determinados problemas públicos, dando materialidade a um conjunto de discursos morais mobilizados pela direita religiosa. Neste sentido, a “proteção à família” se tornou um foco de promoção de direitos humanos no Governo Bolsonaro e a “ideologia de gênero”, promovida pelos movimentos LGBTQIA+, um problema de violação de direitos da família.

Ações e programas

Na dimensão das ações e programas, buscamos analisar a construção de políticas públicas resultantes de interações socioestatais que envolvem as redes aqui analisadas. Tais programas institucionalizam demandas e categorias dos movimentos sociais e, por vezes, são inspirados em iniciativas previamente desenvolvidas por ativistas. Ainda, em diversos casos, essas políticas são propostas, desenhadas e implementadas por organizações de movimentos sociais.

A partir da chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) à Presidência da República, diversos programas de políticas públicas para a população LGBTQIA+ foram criados no Brasil em parceria com organizações da sociedade civil. No modelo adotado, a formulação de programas transversais de políticas públicas que apresentavam diretrizes e objetivos de atuação para os diversos órgãos do Governo Federal sob a supervisão da Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) se tornou essencial. De 2004 a 2010, durante o governo Lula, tivemos a implementação de uma série de programas para LGBTQIA+, que incluem o pioneiro Programa BSH, em 2004, o Plano Nacional da Cidadania e Direitos Humanos de LGBT e o PNDH-3, ambos em 2009, entre outros programas e ações menores e setoriais.

No governo Dilma, foram criados programas como o Sistema Nacional de Promoção de Direitos e Enfrentamento à Violência contra LGBT, em 2013, que buscava articular ações de combate à violência e à discriminação junto aos governos subnacionais. Cabe ressaltar que, neste período, a oposição às políticas LGBTQIA+ se fortaleceu no Congresso Nacional, sobretudo impulsionada por lideranças da Frente Parlamentar Evangélica (FPE) (Aragusuku, 2020; Pereira, 2018). Muitos programas foram então descontinuados, como o Escola Sem Homofobia, e não foi criado um novo plano de ações transversais e intersetoriais. Com o impeachment de Dilma, a criação de novas políticas encontrou maiores obstáculos e o governo Temer foi marcado por novas descontinuidades. A despeito disso, em 2018, foi criado o Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência LGBTfóbica, uma reformulação do Sistema Nacional de Promoção de Direitos e Enfrentamento à Violência contra LGBT.

Já no Governo Bolsonaro, poucas iniciativas foram identificadas e a maior parte das ações deu continuidade a políticas iniciadas durante o governo Temer. Por exemplo, em 2019, o MMFDH publicou um documento com os resultados de uma pesquisa sobre LGBTQIA+ no sistema carcerário, iniciada no ano anterior pela equipe do DPLGBT (Brasil, 2020a). Em relação a ações específicas, foi iniciada, em 2019, uma pesquisa sobre o perfil da população travesti e transexual no Brasil, em parceria com a Universidade de Brasília (UnB), e o Pacto Nacional foi reeditado (agora em menor alcance), em 2021, como uma ação de capacitação em cidadania, a partir de uma parceria entre a Universidade Federal do Paraná (UFPR) e a Aliança Nacional LGBTI. Foram também identificados editais para o financiamento de projetos de promoção da empregabilidade de travestis e transexuais.

Cabe destacar, contudo, que tais ações não estão incluídas em um programa ou plano mais geral, como no passado, e constituíram-se, sobretudo, em iniciativas da sociedade civil financiadas por meio de emendas parlamentares. O próprio MMFDH anulou uma portaria do DPLGBT de 2020 que regulamentava as diretrizes para as políticas públicas de promoção dos direitos de LGBT, o que seria o único documento do ministério que daria um caráter integrativo e transversal a tais políticas. Paralelamente, também é notável um esforço de invisibilização e apagamento público. A única ação visível da DPLGBT no site do MMFDH (ao menos até junho de 2022) consiste em um edital de financiamento para projetos de promoção da empregabilidade de travestis e transexuais, bem como uma nota técnica emitida pelo MMFDH sobre a assistência a LGBTQIA+ na pandemia de Covid-19.

Neste período, em paralelo à desinstitucionalização de políticas LGBTQIA+, ocorreu a institucionalização da agenda antigênero por meio das chamadas “políticas públicas familiares” promovidas pela SNF. Diversos programas e ações destinadas ao “fortalecimento da família” foram lançados desde 2019, como o Famílias Fortes (focado na prevenção do uso de drogas dos 10 aos 14 anos), a Escola Nacional da Família (que incentiva a aproximação de famílias e escolas com práticas educativas parentais), o Programa Município Amigo da Família (que fomenta a criação de planos municipais de políticas familiares em nível local), o Projeto Reconecte (para disciplinar o uso de novas tecnologias), o Programa Acolhe a Vida (de prevenção ao suicídio e automutilação) e o selo Empresa-Família.

Nesse ponto, cabe ressaltarmos novamente que não consideramos a mobilização da categoria “família” em políticas públicas como uma operação intrinsecamente conservadora e vinculada ao ativismo antigênero. De fato, apesar de muito utilizadas no âmbito das políticas públicas desenvolvidas pelo MMFDH ao longo do governo Bolsonaro, as chamadas “políticas públicas familiares” dizem respeito a um repertório de iniciativas governamentais mais amplo. Tal repertório inclui ações distintas daquelas aqui examinadas, tais como políticas voltadas para famílias de contextos precarizados que passaram a ser desenvolvidas na ONU durante a década de 1980, focadas em ações para crianças e em modelos de transferência de renda, e que, no caso do Brasil, começaram a ser desenvolvidas no final do governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB), sendo ampliadas nos governos Lula com a criação do Bolsa Família (Teixeira e Barbosa, 2022).

A circulação das “políticas públicas familiares” nos fóruns e conselhos consultivos da ONU, contudo, permitiu com que grupos de direita também passassem a utilizar essa expressão com o objetivo de marcar oposição aos direitos sexuais e reprodutivos. Na literatura, esse uso político das “políticas públicas familiares” é comumente conhecido como “familismo” (Mello, 2006). É nesse sentido que as “políticas públicas familiares” foram elaboradas ao longo do governo Bolsonaro: como uma forma de resposta à suposta “ideologia de gênero”, garantindo sua legibilidade na agenda de políticas de direitos humanos sob a retórica da “proteção às famílias”.¹⁰

Embora a expressão “ideologia de gênero” não seja diretamente nominada nos materiais produzidos no âmbito dessas políticas, é comum seu uso em pronunciamentos públicos como uma das principais razões para a implementação das políticas familiares. Em um evento da Political Network for Values, plataforma internacional conservadora-católica, a Secretária Nacional da Família, Angela Gandra, afirmou que “estamos trabalhando muito nas políticas públicas contra a ideologia de gênero”, citando, logo em seguida, os diversos programas em políticas públicas familiares.¹¹

Em outra atividade, Gandra afirmou

Nós não trabalhamos com nada que seja discriminação com ninguém. Com ninguém. Ninguém pode ser discriminado. O que nós trabalhamos especialmente é em relação à ideologia de gênero, porque os pais nos pedem, as famílias nos pedem que não seja imposto às crianças sem maturidade, sem discernimento e, vamos dizer, à revelia dos pais um determinado caminho sexual [...]. Então, precisa tratar com muita delicadeza a sexualidade humana. Com muita delicadeza. Eu sempre falo, é como um elefante em uma loja de cristal. Se a gente não cuidar bem, vai fazer estrago, porque a sexualidade é uma riqueza muito grande do ser humano. Então, o que nós trabalhamos é que seja respeitado e não imposto. E que esses temas se tratem na família em primeiro lugar [...]. Agora tudo isso saiu da família, foi colocado na escola. É uma pauta muitas vezes imposta e que depois cria seríssimos problemas.¹²

Nesse pronunciamento, os possíveis conflitos existentes entre famílias e escolas conferem materialidade às “políticas públicas familiares”. Nesta lógica, a família possui uma maior legitimidade na reprodução das normas sociais, sendo colocada como uma mediadora essencial nas relações entre o Estado e os sujeitos vulneráveis. A família torna-se, assim, o lócus central das políticas de direitos humanos, algo que, na concepção do ministério, implica a supressão ou limitação das políticas LGBTQIA+ por uma suposta violação dos direitos das famílias através da difusão da “ideologia de gênero”.

Ademais, por vezes, a noção de “ideologia de gênero” aparece de forma direta e não mediada pelas “políticas públicas familiares” nas ações do MMFDH, como na reformulação do Manual da Taxonomia de Direitos Humanos da Ouvidoria Nacional de Direitos Humanos, ocorrida em 2020. O manual é o documento responsável pela normatização dos parâmetros de operação do Disque 100, principal canal de denúncia de violação dos direitos humanos mantido pelo Governo Federal. Na versão publicada pelo MMFDH em 2020, foi adicionada a violação de direitos motivada por “ideologia de gênero”, sem qualquer definição do significado deste termo (Brasil, 2020b). Após diversos protestos de entidades da sociedade civil e uma ação no Supremo Tribunal Federal protocolada em 2022, o ministério retirou esta categoria do Disque 100 e uma nova versão da Taxonomia foi publicada sem menção ao termo “ideologia de gênero” (Brasil, 2022).

Outra ação que mobilizou de forma direta a categoria de “ideologia de gênero” partiu da Secretaria Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (SNDCA), no âmbito do Fórum Nacional sobre Violência Institucional. Nesta atividade, a “ideologia de gênero” foi definida como uma das “violências institucionais” perpetuadas pela escola contra crianças e adolescentes, sendo um compromisso da secretaria e do ministério o seu combate a partir de políticas de fortalecimento da família. Esta atividade resultou apenas em um documento síntese (Brasil, 2021b) – que não foi publicado na página do MMFDH, apenas enviado por e-mail para quem se inscreveu no evento – e não implicou na proposição de novos programas ou ações.

Assim, as evidências indicam que as chamadas “políticas públicas familiares” foram direta e indiretamente associadas em diversas ocasiões pelo governo Bolsonaro ao combate à “ideologia de gênero”. Dessa forma, constata-se que esse governo de fato constitui o campo de “políticas públicas familiares” ao modo como grupos conservadores disputam a categoria “família”.

Participação

Na dimensão participativa, mapeamos transformações em instituições participativas (IPs) relacionadas ao confronto entre movimentos LGBTQIA+ e antigênero. Além de serem elas mesmas produtos de interações entre Estado e movimentos, as IPs também contribuem para outras dimensões da institucionalização. Por exemplo, ao incorporar ativistas na estrutura do Estado ou ao propor e fiscalizar políticas e editar normas técnicas que respondam às demandas dos movimentos.

Nos últimos anos, a participação em políticas para LGBTQIA+ se estruturou a partir da realização de ciclos de conferências e da atuação de conselhos de políticas públicas. Três conferências nacionais para LGBTQIA+ foram realizadas (em 2008, 2011 e 2016), sendo a última em formato unificado com outras áreas de direitos humanos. Uma quarta Conferência Nacional foi convocada em 2018 e tinha sua realização prevista para 2019. No entanto, sua convocação foi revogada em 2020, sem novo chamamento.

Já o Conselho Nacional de Combate à Discriminação contra LGBT (CNCD/LGBT) foi criado em 2010 a partir da reformulação do antigo CNCD, que incluía outras políticas em seu escopo. O conselho se manteve em atividade até 2019, quando seu ato de criação foi revogado, extinguindo o órgão junto a diversos outros conselhos de políticas públicas. Em seu lugar, foi mantido um novo CNCD que, no entanto, não menciona explicitamente a população LGBTQIA+ e diminui o número de representantes da sociedade civil para três. Apesar do foco em políticas LGBTQIA+ não estar explícito no decreto, as três organizações integrantes do conselho são oriundas do ativismo nesta temática. Além da diminuição de assentos para representantes da sociedade civil, é possível observar que o novo CNCD tem sido secundarizado pela gestão do MMFDH. Na página oficial do ministério, por exemplo, informações como atas de reuniões e resoluções do conselho são raramente atualizadas. Ainda, até junho de 2022, o conselho não estava listado na aba “Participação Social” da barra de navegação da página oficial do ministério.

No que se refere à institucionalização da participação social de ativistas antigênero junto ao MMFDH, não foi observada qualquer iniciativa de construção de IPs dedicadas a suas demandas, como poderia ter ocorrido com a criação de um “conselho de políticas públicas familiares”. No entanto, ações menos permanentes de promoção da participação desses ativistas no ministério podem ser observadas, tais como o anteriormente citado Fórum Nacional sobre Violência Institucional contra Crianças e Adolescentes, que reuniu discussões online promovidas por ativistas antigênero sobre a suposta “doutrinação ideológica” e “ideologia de gênero” nas escolas (Brasil, 2021b).

Desenho do Orçamento

A dimensão orçamentária da institucionalização tem sido comumente secundarizada em estudos sobre as relações entre movimentos sociais e políticas públicas que, por vezes, parecem assumir que a formulação de programas de políticas públicas basta para que esses sejam executados. Contudo, tais programas podem estar pouco conectados ao orçamento público, obstaculizando sua implementação pela ausência de recursos.

Nossa análise aqui se restringe ao que denominamos de “desenho do orçamento”, ou seja, à estrutura dos textos orçamentários no que se refere a suas rubricas e ao montante de recursos a elas atribuído. Entre o desenho do orçamento e a efetiva destinação de recursos a políticas públicas, uma série de processos que não são analisados neste trabalho ocorrem, tais como a liberação de emendas orçamentárias ou ainda a negociação para o uso de recursos alocados em determinadas rubricas para ações que não estão explicitamente vinculadas a elas. Dessa forma, nossos dados não se referem à execução do orçamento. Porém, argumentamos que o desenho do orçamento é um indicador relevante para a análise da institucionalização de movimentos sociais, uma vez que ele estrutura e cria oportunidades ou obstáculos para a efetiva alocação de recursos em políticas públicas.

De forma geral, o desenho do orçamento federal está organizado em níveis, estando, em resumo, estruturado pelos “programas” em um nível superior e pelas “ações orçamentárias” subordinadas a esses programas. O orçamento federal é desenhado através do seguinte processo: no primeiro ano de mandato, o governo propõe o Plano Plurianual (PPA), documento que orientará a construção do orçamento nos quatro anos seguintes (do segundo ano do mandato atual ao primeiro ano do mandato seguinte). A seguir, anualmente, e com um ano de antecedência, outros dois documentos são construídos: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Nossa análise se restringe aqui ao último desses documentos, que explicita a alocação de recursos nas rubricas inseridas no texto orçamentário. Anualmente, o Governo Federal elabora um Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) que é encaminhado ao Congresso Nacional para análise e discussão, acréscimo de emendas e, por fim, promulgação como LOA.

Inicialmente, analisamos aqui a presença de rubricas específicas para políticas para LGBTQIA+ e “familiares” no orçamento das pastas de direitos humanos do Governo Federal. Desde já destacamos que esse recorte exclui ações de promoção dos direitos LGBTQIA+ de outros ministérios, recorrentes em especial ao longo dos governos Lula (Pereira, 2018, 2020). A ausência de rubricas destinadas a políticas LGBTQIA+ ou “familiares” não significa necessariamente nulidade de recursos efetivamente executados nessas ações, uma vez que elas podem ser financiadas a partir de rubricas mais gerais. Contudo, argumentamos que a ausência de rubricas específicas significa que defensores dessas políticas deverão disputar com outros atores os recursos a elas destinados e que tal ausência dificulta a alocação, a execução e a identificação de recursos destinados a essas políticas.

Em nenhum momento entre os governos Lula e Bolsonaro, políticas para LGBTQIA+ foram formalizadas na forma de programas orçamentários. Contudo, em diversos momentos desse período, ações orçamentárias específicas para essas políticas foram criadas. Nas LOA desenvolvidas ao longo dos dois governos Lula, programas orçamentários da SEDH incluíam ações específicas para políticas LGBTQIA+. Já no primeiro Governo Dilma, a Secretaria de Direitos Humanos (SDH) fundiu diversas ações destinadas a grupos específicos e, assim, o orçamento público passou a ser desenhado prioritariamente a partir de rubricas gerais. Dessa forma, comparando o ciclo orçamentário 2008-2011 (segundo governo Lula) ao ciclo orçamentário 2012-2015 (primeiro governo Dilma), observa-se uma queda de quatro para uma ação orçamentária específica para políticas LGBTQIA+. Já nos três primeiros anos do ciclo orçamentário 2016-2019 (segundo governo Dilma e governo Temer), o orçamento federal deixou de apresentar ações específicas para promoção de direitos de LGBTQIA+. Apenas no último ano desse ciclo orçamentário o texto da LOA incluiu uma ação específica de políticas para LGBTQIA+.

No ciclo orçamentário de responsabilidade do governo Jair Bolsonaro (2020-2023), o programa “5034 – Proteção à vida, fortalecimento da família, promoção e defesa dos direitos humanos para todos” se torna central para compreender os processos de institucionalização e desinstitucionalização no conflito entre os movimentos LGBTQIA+ e antigênero. Nele, as ações exclusivas para a população LGBTQIA+ voltaram a desaparecer. Em contraste, esse programa incluiu ações orçamentárias de promoção do “direito à vida” e “fortalecimento da família”, institucionalizando de maneira inédita, na forma de ações orçamentárias, as demandas do ativismo antigênero.

Uma vez identificadas as ações orçamentárias exclusivas, é possível mapear variações na alocação de recursos nessas rubricas. Vale ressaltar novamente que esses dados não se referem à execução final de recursos para essas políticas, uma vez que processos posteriores de contingenciamento e liberação de recursos e o uso de ações orçamentárias mais gerais para o financiamento dessas políticas não são mapeados em nossos dados. Ademais, cabe ressaltar novamente que nossos dados excluem recursos destinados a políticas para LGBTQIA+ de outros ministérios, subestimando, em especial, os investimentos dos governos Lula realizados, por exemplo, por meio do Ministério da Educação e pelo Ministério da Cultura (Pereira, 2018, 2020).

A Figura 1 ilustra a variação na alocação de recursos para a promoção dos direitos LGBTQIA+ e para a “defesa da vida e da família” nos PLOA e nas LOA entre 2003 e 2021. Cabe lembrar que, diferente dos PLOA, as LOA incluem emendas ao orçamento apresentadas por parlamentares aliadas aos movimentos LGBTQIA+ e antigênero. Contudo, ressaltamos que a liberação das emendas orçamentárias nem sempre ocorre e que, em muitos casos, o valor efetivamente empregado nas políticas LGBTQIA+ se assemelha mais ao previsto nos PLOA em comparação ao previsto nas LOA (Pereira, 2018).

FIGURA 1
- Recursos Alocados em Ações Orçamentárias para Políticas LGBTQIA+ e de “Defesa da Vida e da Família” nos PLOA e nas LOA (2006-2021) | Fonte: elaboração própria, com base nos dados dos PLOA e LOA (2006-2021).

Em relação ao orçamento para políticas LGBTQIA+ de secretarias e ministérios de direitos humanos previsto nos PLOA, é possível observar um pico de recursos alocados em 2007, seguido de uma estabilização em valores inferiores entre 2008 e 2013 e de uma queda entre 2014 e 2015. Entre 2016 e 2018, com a extinção de ações orçamentárias específicas, não é possível identificar recursos destinados a políticas LGBTQIA+, que retornam apenas em 2019 em valores próximos aos de 2014 e 2015, para novamente desaparecer. Nos anos de 2020 e 2021, nos orçamentos já desenhados pelo governo Bolsonaro, novamente não são observados recursos destinados às políticas LGBTQIA+.

Já a trajetória das LOA é marcada por picos de alocação de recursos nos anos de 2006, 2007, 2010 e, em particular, 2011, e por valores médios nos demais anos do período entre 2012 e 2015. Com a extinção das ações orçamentárias exclusivas em 2016, os valores se tornam nulos. Em 2019, com o retorno de uma ação específica para políticas LGBTQIA+, os valores voltaram a patamares semelhantes aos do período entre 2012 e 2015, mas a extinção dessa rubrica torna os valores nulos nos anos seguintes.

Por fim, a trajetória do orçamento de políticas antigênero tem um crescimento abrupto a partir do ciclo orçamentário 2019-2023 tanto nos PLOA quanto nas LOA, também com crescimento significativo nas LOA, oriundo de emendas parlamentares. Destaca-se a grande diferença entre os valores alocados historicamente em ações LGBTQIA+ e aqueles alocados em políticas “pró-vida e família” em 2020 e 2021 em favor das últimas. Assim, os dados indicam uma intensa institucionalização orçamentária de políticas orientadas por perspectivas antigênero a partir do governo Bolsonaro, possibilitando o financiamento das emergentes “políticas públicas familiares” promovidas por essas redes no âmbito de órgãos como a SNF.

Considerações Finais

Ao longo desse artigo, argumentamos que a análise de processos de institucionalização de movimentos sociais se beneficia de uma abordagem relacional-contenciosa, que identifique a ação de redes socioestatais antagônicas em conflitos envolvendo políticas públicas e sua busca pela promoção de efeitos duplos: a institucionalização de suas demandas e a desinstitucionalização de agendas rivais. Analisando os processos de (des)institucionalização no conflito entre os movimentos LGBTQIA+ e o ativismo antigênero nas políticas de direitos humanos do Governo Federal ao longo do governo de Jair Bolsonaro a partir dessa ótica, identificamos dois processos simultâneos.

Por um lado, ocorreu uma desinstitucionalização gradual e parcial de políticas públicas voltadas à população LGBTQIA+. O CNCD foi reformulado, diminuindo significativamente a presença de representantes da sociedade civil. A DPLGBT foi mantida até o final do ano de 2021, quando foi englobada a outro departamento, fragilizando as políticas para LGBTQIA+. A partir de 2020, esse departamento não contou com ações orçamentárias específicas para o financiamento de suas ações, dependendo de recursos destinados a ações mais gerais e, em especial, de emendas de parlamentares aliadas. Assim, promoveu apenas ações pontuais em áreas específicas (como o acesso ao trabalho), distanciando-se do caráter transversal que tais políticas adquiriram outrora.

Ao mesmo tempo, vimos que o ativismo antigênero não desenvolveu apenas uma agenda negativa, mas também buscou institucionalizar suas próprias políticas públicas. Nos últimos anos, ocorreu uma intensa institucionalização do campo de “políticas públicas familiares”, expressa em mudanças organizacionais, na proposição de programas de políticas públicas articulados a governos subnacionais e em altos índices de investimentos em tais políticas (ao menos quando comparados àqueles historicamente destinados a políticas para LGBTQIA+).

Podemos acrescentar ainda que a categoria “família” está sendo utilizada de modo a permitir a institucionalização das agendas antigênero, na medida em que é operacionalizada em contraposição aos direitos sexuais e reprodutivos, que passam a ser identificados como produtos da “ideologia de gênero”. O exercício de construção de um léxico em torno das “políticas públicas familiares” no MMFDH possibilita aos ativistas antigênero disputar o repertório de políticas de direitos humanos acumulado desde a primeira década do século XXI, questionando a legitimidade das demandas de políticas pautadas pelos movimentos feministas e LGBTQIA+.

Assim, no caso analisado, institucionalização e desinstitucionalização foram processos concomitantes que ocorreram de forma articulada às dinâmicas de um confronto entre redes socioestatais que estabelecem entre si relações antagônicas. Contudo, não acreditamos que todo processo de institucionalização implique, necessariamente, desinstitucionalização. Pelo contrário, acreditamos que essa dinâmica seja observada em função das características de sua sociogênese, que remonta a um confronto entre redes antagônicas que não apenas buscam institucionalizar suas demandas, mas também conter o avanço de seus adversários sobre as instituições políticas e as políticas públicas. Diante dessa hipótese, o exame sistemático dos tipos de interação socioestatal que levam a essa dupla dinâmica de (des)institucionalização e daqueles que geram institucionalização sem que essa implique o processo oposto em relação a outras redes socioestatais se apresenta como uma agenda promissora para o campo de estudos interessado nas relações entre movimentos sociais e políticas públicas.

Agradecimentos:

Esse artigo é resultado do diálogo estabelecido entre pesquisas desenvolvidas paralelamente por seus autores. Matheus Mazzilli Pereira agradece à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp) pelo financiamento de seu estágio pós-doutoral junto ao Centro de Estudos da Metrópole (CEM) (processo 2020/14910-2). Henrique Aragusuku agradece ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) pela concessão de bolsa de doutorado. Jacqueline Moraes Teixeira agradece à Fapesp pelo financiamento de seu estágio pós-doutoral junto ao CEM (processo 2020/14909-4) e ao Maria Sibylla Merian Centre Convivality-Inequality in Latin America (Mecila) pelo financiamento de sua participação em pesquisa temática sobre conservadorismo na América Latina. Versões preliminares desse texto foram discutidas no âmbito do grupo Governança Multinível e do Núcleo Democracia e Ação Coletiva (NDAC), vinculados ao CEM e ao Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap). Os autores agradecem às e aos integrantes desses grupos de pesquisa, bem como às pareceristas anônimas da Revista Brasileira de Ciências Sociais (RBCS) por suas contribuições, que possibilitaram o aprimoramento significativo do artigo.

• 1
  Pronunciamento disponível em <https://g1.globo.com/politica/noticia/2019/01/03/em-video-damares-alves-diz-que-nova-era-comecou-no-brasil-meninos-vestem-azul-e-meninas-vestem-rosa.ghtml>, consultado em 10/05/2022.
• 2
  Diante da diversidade de siglas utilizadas nos últimos anos, optamos pela sigla LGBTQIA+, adotada no documento “Programa Brasil de Todas as Cores”, lançado em 2022 pelo Comitê Popular Nacional LGBTQIA+, que reúne diversas organizações do movimento.
• 3
  A definição de tais redes como um “movimento” não é consenso na literatura, que reúne posições favoráveis (Corredor, 2019) e contrárias (Miskolci e Campana, 2017) a ela. Diante dessa controvérsia, adotamos neste artigo o termo “ativismo antigênero”.
• 4
  Contramovimentos são “redes de indivíduos e organizações que compartilham os mesmos objetos de interesse com os movimentos sociais aos quais se opõem. Eles fazem reivindicações concorrentes no Estado em assuntos de política e políticas públicas” (Meyer e Staggenborg, 1996, p. 1632, tradução nossa).
• 5
  Confrontos políticos envolvem “interações nas quais atores apresentam demandas que afetam os interesses de outros atores levando a esforços coordenados em defesa de interesses ou programas compartilhados e nas quais governos estão envolvidos como alvos ou iniciadores de demandas ou, ainda, como terceiros interessados” (Tilly e Tarrow, 2015, p.7, tradução nossa).
• 6
  Nos referimos aqui a abordagens como a teoria ator-rede (Latour, 2005), o modelo das justificações (Boltanski e Thévenot, 2020) e a sociologia dos problemas públicos (Cefaï, 2017a; 2017b).
• 7
  Essa literatura também tem analisado disputas internas a partir do fortalecimento de ativismos críticos à institucionalização (Facchini, 2020; Facchini et al., 2020; Lima, 2019). Aqui, porém, focaremos nas disputas entre movimento e seus opositores.
• 8
  Nesses referentes empíricos, é possível observar de forma transversal a presença de diferentes “modos” de institucionalização (Lavalle e Szwako, 2022). A identificação detalhada de cada um desses modos nos referentes empíricos aqui analisados, contudo, foge ao escopo desta pesquisa.
• 9
  Página oficial do Institucional da SNF. Disponível em <https://www.gov.br/mdh/pt-br/navegue-por-temas/familia/institucional>, consultado em 10/05/2022.
• 10
  Em 2021, o site do Observatório da Família publicou uma definição de “políticas públicas familiares”, segundo essa definição: “Ações de iniciativa do poder público que procuram, diretamente ou por meio de parcerias com a sociedade, promover o fortalecimento dos vínculos familiares, ou seja, recuperar e fortalecer as relações de confiança e colaboração próprias da vida da família” (BRASIL, 2021a).
• 11
  O trecho da fala de Angela Gandra está disponível em uma matéria da coluna de Jamil Chade, do Uol, publicada em 17 de abril de 2021. Disponível em <https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2021/04/17/governo-usa-familia-para-impor-politicas-contra-ideologia-de-genero.htm>, consultado em 07/02/2022.
• 12
  Entrevista de Angela Gandra ao canal de YouTube Brasil Paralelo, publicada em 14 de março de 2022. Disponível em <https://www.youtube.com/watch?v=MCSwXI5ke5k&feature=youtu.be>, consultado em 21/03/2022.
• DOI: 10.1590/3811026/2023

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Nov 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  03 Set 2022
• Aceito
  05 Ago 2023