A execução das emendas orçamentárias individuais: papel de ministros, cargos de liderança e normas fiscais

O objetivo deste artigo é esclarecer quais fatores favorecem a liberação das emendas orçamentárias individuais dos deputados federais e quais são os mecanismos pelos quais o Poder Executivo obtém apoio para sua agenda legislativa na Câmara dos Deputados. Confirmamos a tese de que a liberação de emendas é uma importante moeda de troca, já que deputados mais leais ao governo obtêm maior taxa de execução das emendas. Mostramos também que a distribuição de pastas ministeriais é importante para deputados e deputadas, porque ter um membro do mesmo partido em dado ministério facilita a liberação das emendas. Apresentamos o papel das normas fiscais na execução dos recursos e, finalmente, analisando a autorização, empenho e pagamento dessas emendas, constatamos um significativo viés que favorece a elite parlamentar, o que confirma a grande centralização de poder no parlamento brasileiro.

Palavras-chave:
emendas orçamentárias; presidencialismo de coalizão; partidos políticos; pork barrel politics

Autoria

Alexandre Lima Baião

Doutor em Administração Pública e Governo (EAESP-FGV) e servidor na Secretaria de Orçamento Federal, Brasília, DF, Brasil. (E-mail: alexandrelimabaiao@gmail.com).Secretaria de Orçamento FederalBrazilBrasília, DF, BrazilDoutor em Administração Pública e Governo (EAESP-FGV) e servidor na Secretaria de Orçamento Federal, Brasília, DF, Brasil. (E-mail: alexandrelimabaiao@gmail.com).

Cláudio Gonçalves Couto

Doutor em Ciência Política pela USP e professor adjunto do Departamento de Gestão Pública da Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas (FGV-EAESP), São Paulo, SP, Brasil. (E-mail: claudio.couto@fgv.br).Fundação Getúlio VargasBrazilSão Paulo, SP, Brazil Doutor em Ciência Política pela USP e professor adjunto do Departamento de Gestão Pública da Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas (FGV-EAESP), São Paulo, SP, Brasil. (E-mail: claudio.couto@fgv.br).

Ivan Chaves Jucá

Doutorando em Ciência Política (University of Minnesota - Twin Cities, MN, USA). (E-mail: jucax001@umn.edu).University of MinnesotaUSATwin Cities, MN, USA Doutorando em Ciência Política (University of Minnesota - Twin Cities, MN, USA). (E-mail: jucax001@umn.edu).

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Figuras (4)
Tabelas (4)
Fórmulas (1)

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Figura 1.
Histograma dos valores autorizados, empenhados, taxa de execução e pagos das emendas individuais destinadas a municípios no período 2003 a 2014

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Figura 2.
Modelo Fracreg Logit com variável dependente Taxa de Execução (intervalo de confiança ao nível de 90%)

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Figura 3.
Modelo Tobit com variável dependente Empenho (intervalo de confiança ao nível de 90%)

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Figura 4.
Modelo Tobit com variável dependente Pago (intervalo de confiança ao nível de 90%)

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Tabela 1.
Emendas orçamentárias individuais propostas segundo partido dos deputados-autores e ministros responsáveis pela execução

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Tabela 2.
Grau de execução das emendas de deputados da coalizão, separadas em função do ministério responsável pela dotação orçamentária

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Tabela 3.
Efeitos marginais dos modelos de regressão: (1) Fractional logit com variável dependente Taxa de Execução; (2) Tobit com variável dependente Empenho; (3) Tobit com variável dependente Pago.

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Tabela 4.
Fracreg Logit com variável dependente Taxa de Execução para os anos 2013 e 2014 com a variável independente Indicador Fiscal

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Figura 1. Histograma dos valores autorizados, empenhados, taxa de execução e pagos das emendas individuais destinadas a municípios no período 2003 a 2014

Figura 2. Modelo Fracreg Logit com variável dependente Taxa de Execução (intervalo de confiança ao nível de 90%)

Fonte: SIGA Brasil, Dados do TSE, da Câmara dos Deputados e da STN. Elaboração própria.

Figura 3. Modelo Tobit com variável dependente Empenho (intervalo de confiança ao nível de 90%)

Fonte: SIGA Brasil, Dados do TSE, da Câmara dos Deputados e da STN. Elaboração própria

Figura 4. Modelo Tobit com variável dependente Pago (intervalo de confiança ao nível de 90%)

Fonte: SIGA Brasil, Dados do TSE, da Câmara dos Deputados e da STN

Tabela 1. Emendas orçamentárias individuais propostas segundo partido dos deputados-autores e ministros responsáveis pela execução

	Partidos nos ministérios
	Ministérios não controlados pelo PMDB	Ministérios controlados pelo PMDB
Autores das emendas não são do PMDB	76.67%	23.33%
Autores das emendas são do PMDB	74.12%	25.88%

	Ministérios não controlados pelo PCdoB	Ministérios controlados pelo PCdoB
Autores das emendas não são do PCdoB	91.91%	8.09%
Autores das emendas são do PCdoB	82.51%	17.49%

	Ministérios não controlados pelo PP	Ministérios controlados pelo PP
Autores das emendas não são do PP	79.55%	20.45%
Autores das emendas são do PP	74.18%	25.82%

	Ministérios não controlados pelo PSB	Ministérios controlados pelo PSB
Autores das emendas não são do PSB	97.91%	2.09%
Autores das emendas são do PSB	95.03%	4.97%

	Ministérios não controlados pelo PT	Ministérios controlados pelo PT
Autores das emendas não são do PT	85.68%	14.32%
Autores das emendas são do PT	83.28%	16.72%

Fonte: SIGA Brasil.
Elaboração própria
Obs.:
Valores referentes às emendas propostas nas leis orçamentárias de 2003 a 2014
Análise compreende os 20 ministérios que mais receberam emendas no período.

Tabela 2. Grau de execução das emendas de deputados da coalizão, separadas em função do ministério responsável pela dotação orçamentária

Grupo	Número de observações	Grau de execução	Desvio-padrão	Diferença (1-2)
1 - Emendas enviadas para ministério controlado pelo partido	5.833	58,194%	0,6%	1,47%*
2 - Emendas não enviadas para ministério do mesmo partido	17.039	56,718%	0,3%	1,47%*

Fonte: SIGA Brasil.
Elaboração própria.
Obs.:
Anos de 2003 a 2014
*, **, *** indicam significância a 90%, 95%, e 99%, respectivamente.
- Considerou-se apenas as emendas individuais destinadas a municípios, uma vez que esse tipo de emenda tem sua execução orçamentária identificável.
- Considerou-se apenas os deputados participantes da coalizão, cujos partidos detêm o controle de pelo menos um ministério.

Tabela 3. Efeitos marginais dos modelos de regressão: (1) Fractional logit com variável dependente Taxa de Execução; (2) Tobit com variável dependente Empenho; (3) Tobit com variável dependente Pago.

	1	2	3
Presidente da CMPOF	0,193***	146,963***	137,669*
Presidente da CMPOF	(0,0377)	(45,174)	(76,918)
Membro da CMPOF	0,0938***	61,294***	66,797***
Membro da CMPOF	(0,0102)	(12,374)	(22,016)
Taxa de Apoio ao Governo	0,125***	140,315***	120,931***
Taxa de Apoio ao Governo	(0,0157)	(20,976)	(42,410)
Prefeito Copartidário	0,0274***	70,527***	19,340
Prefeito Copartidário	(0,00560)	(7,155)	(13,384)
Prefeito Petista	0,0130*	15,532*	41,668***
Prefeito Petista	(0,00677)	(8,698)	(15,611)
Membro da Base Aliada	0,0108	15,663	28,343
Membro da Base Aliada	(0,0116)	(15,070)	(28,490)
Posição de Liderança	0,0370***	39,244***	40,473
Posição de Liderança	(0,0117)	(14,781)	(27,193)
Governador Copartidário	-0,00150	-6,018	-74,027***
Governador Copartidário	(0,00696)	(9,019)	(17,450)
Ministro Copartidário	0,0267***	42,661***	35,355**
Ministro Copartidário	(0,00789)	(9,881)	(17,263)
% Receita Pessoal	-0,0659**	-16,729	-111,249
% Receita Pessoal	(0,0311)	(39,791)	(73,461)

Observações	35,131	35,000	35,372

Fonte: SIGA Brasil, Dados do TSE, da Câmara dos Deputados e da STN.
Elaboração própria.
Obs.:
Erro-padrão em parênteses;
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1;
Dummies para estado, partido do deputado, ministério e ano foram incluídas em todos modelos.

Tabela 4. Fracreg Logit com variável dependente Taxa de Execução para os anos 2013 e 2014 com a variável independente Indicador Fiscal

	(1)
Indicador Fiscal	-0,147**
Indicador Fiscal	(0,0606)
Liderança CMPOF	0,170
Liderança CMPOF	(0,109)
CMPOF	0,0982***
CMPOF	(0,0307)
Taxa de Apoio ao Governo	0,124**
Taxa de Apoio ao Governo	(0,0619)
Prefeito Copartidário	0,0730***
Prefeito Copartidário	(0,0155)
Prefeito Petista	0,00221
Prefeito Petista	(0,0167)
Membro da Base Aliada	-0,0253
Membro da Base Aliada	(0,0519)
Lideranca_bancada	0,0322**
Lideranca_bancada	(0,0145)
Governador Copartidário	-0,0395**
Governador Copartidário	(0,0195)
Ministro Copartidário	-0,00581
Ministro Copartidário	(0,0295)

Observations	5,011

Fonte: SIGA Brasil, Dados do TSE, da Câmara dos Deputados e da STN.
Elaboração própria.
Obs.:
- Erros padronizados entre parênteses .
-***p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.
- Dummies para estado, partido do deputado, ministério e ano foram incluídas em todos os modelos.

Y = β_0 + β_1 m_i + β_2 D_i + β_3 P_i + β_3 Z_i + ε_i

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