A CRISE DA PRIMEIRA REPÚBLICA E O SURGIMENTO DA OPOSIÇÃO LEGÍTIMA NO BRASIL

The crisis of the Brazilian First Republic and the rise of legitimate opposition

La crisis de la Primera República Brasileña y el surgimiento de una oposición legítima

RESUMO

O objetivo deste artigo é examinar a criação do Código Eleitoral de 1932, em um quadro teórico referente a processos de democratização. Partindo da premissa de que o surgimento de uma oposição legítima foi o principal efeito dessa inovação institucional, investigo as razões que levaram os principais partidos a apoiarem essas mudanças. Para tanto, analiso a competição partidária da Primeira República com base na literatura consolidada e argumento que a crise de 1930 pode ser interpretada também como um desequilíbrio político cujo efeito foi o aumento no custo de se reprimir a oposição. Apresento, adicionalmente, a hipótese de que o processo de modernização tenha estado na raiz desse desequilíbrio.

PALAVRAS-CHAVE:
História Política do Brasil; Primeira República; Eleições; Partidos Políticos; Código Eleitoral de 1932

ABSTRACT

The purpose of this article is to examine the creation of the Electoral Code of 1932 within a theoretical framework of democratization processes. Considering the premise that the appearance of a legitimate opposition was the main result of this institutional innovation, I investigate the reasons that led the main parties to support this change. To this end, I analyze party competition in the Brazilian First Republic based on the consolidated literature about the issue, and argue that the 1930 crisis can be interpreted as a political imbalance whose effect was to increase the cost of repressing the opposition. Additionally, I present the hypothesis that the modernization process was at the root of this imbalance.

KEYWORDS:
Political History of Brazil; Brazilian First Republic; Elections; Political Parties; 1932 Electoral Code

RESUMEN

El propósito de este artículo es examinar la creación del Código Electoral de 1932, bajo un marco teórico de procesos de democratización. Partiendo de la premisa de que el surgimiento de una oposición legítima fue el principal efecto de esta innovación institucional, investigo las razones que llevaron a los principales partidos a apoyar estos cambios. Para eso, analizo la competencia entre partidos de la Primera República a partir de la literatura consolidada y sostengo que la crisis de 1930 también puede ser interpretada como un desequilibrio político cuyo efecto fue incrementar el costo de reprimir a la oposición. Además, presento la hipótesis de que el proceso de modernización fue la raíz de este desequilibrio.

PALABRAS CLAVE:
Historia Política de Brasil; Primera República Brasileña; Elecciones; Partidos Políticos; Código Electoral de 1932

INTRODUÇÃO

O período entre 1930 e 1934 guarda inequívoco interesse para o estudo do modelo republicano brasileiro. Foi esse o momento em que as instituições da Primeira República, de feição marcadamente aristocrática, se não oligárquica, foram alteradas de maneira decisiva no sentido de abrir o caminho para a ampliação da competição eleitoral e, assim, para o surgimento de oposições legítimas. Entre as mudanças efetuadas com base no Código Eleitoral de 1932, consolidadas na Constituição de 1934 e, depois, na de 1946, é possível destacar a criação da Justiça Eleitoral, o voto secreto e o princípio da proporcionalidade — este assegurado pela transformação dos estados em distritos eleitorais únicos — como aspectos decisivos dessa mudança. Com isso, as oposições estaduais foram capazes de eleger representantes para o Congresso Nacional nas eleições de 1933 (Zulini e Ricci, 2020) e, desde então, observamos o aumento constante da competição eleitoral no país (Santos, 1997).

A explicação consagrada a respeito das origens do Código de 1932 atribui ao movimento de 1930 uma ação saneadora das fraudes eleitorais que dominavam o sistema político da Primeira República. Embora devamos reconhecer a importante relação entre os movimentos críticos da década de 1920 e as inovações institucionais promovidas pelo movimento revolucionário (Holanda, 2009), é preciso ter cuidado com o risco de se reproduzir a narrativa vencedora de 1930, como advertem, entre outros, Jaqueline Zulini e Paolo Ricci (2020). A longevidade dos pilares institucionais que começaram a tomar forma nessa época, como nota Sérgio Abranches em artigo clássico (Abranches, 1988), sugere uma complexa trama por trás da formação institucional do país, que escapa à vontade de atores individuais.

Isso nos impõe o desafio de buscar uma explicação de ordem sistêmica para a criação do novo Código. Nesse sentido, em que pese ao importante acúmulo de estudos sobre a política das primeiras décadas republicanas, a abertura do sistema político à competição eleitoral ainda carece de investigações que analisem esse objeto em uma reflexão teórica mais ampla. Aqui, proponho que isso seja feito olhando para os processos de democratização que, na virada do século 20, alteraram a natureza aristocrática dos governos representativos.

Com isso em mente, o presente artigo tem o objetivo de examinar as mudanças no sistema eleitoral a partir da década 1930, sublinhando, particularmente, a emergência da oposição legítima. Espero, com isso, contribuir tanto para o estudo do caso brasileiro quanto para a reflexão teórica mais ampla sobre o tema das democracias modernas. Mais especificamente, argumento que o modelo eleitoral inaugurado em 1932 resultou do desequilíbrio do sistema político da Primeira República, mediante o aumento relativo do custo de se reprimirem oposições, para usarmos os termos de Robert Dahl (1971, cap. 1).

Para isso, examinarei a evolução da dinâmica político-partidário da Primeira República a fim de investigar possíveis razões que levaram a mudanças na posição histórica de seus principais partidos. Na primeira seção, problematizo as mudanças no sistema eleitoral brasileiro com base na questão mais ampla da democratização dos governos representativos. Destaco, ainda, que os princípios do Código de 1932 foram referendados e apoiados pelas bancadas dos principais estados do país, o que nos impele a buscar uma explicação de ordem sistêmica para essa inovação institucional. Em seguida, retomo análises consolidadas sobre a política dos governadores de modo a discutir o padrão político e partidário da Primeira República. Na terceira seção, argumento que a crise de 1930 desequilibrou o sistema da Primeira República de forma determinante. Exploro, ainda, a hipótese de as transformações engendradas pelo processo de modernização, notavelmente o descolamento da economia de São Paulo em relação a seus principais rivais, terem afetado a dinâmica da competição política no período. Por fim, discuto as implicações das mudanças no padrão de competição partidária para o processo mais amplo de democratização do sistema político brasileiro.

A DEMOCRATIZAÇÃO COMO PROBLEMA TEÓRICO

O tema da democratização na ciência política, por muito tempo, girou em torno da literatura sobre transições políticas (e.g. Linz e Stepan, 1978, 1996; O’Donnell, Schmitter e Whitehead, 1986), com sua particular delimitação enquanto problema de institucionalização democrática nos países periféricos (e.g. Huntington, 1996; Mainwaring e Perez-Liñán, 2013; Mainwaring e Scully, 1995). Nas últimas décadas, entretanto, novas e importantes possibilidades surgiram nesse campo com o trabalho de Bernard Manin (1997) e seu argumento de que a natureza e o sentido original dos governos representativos são eminentemente aristocráticos. Com isso, o problema da democratização — e das contradições que ela enseja — deixou de referir-se exclusivamente à periferia e passou a ocupar espaço também em estudos sobre a evolução política de países centrais (e.g. Berman, 2017, 2019).

Essa abordagem, com efeito, abre também novas possibilidades para o estudo da política brasileira, uma vez que nos permite discutir a construção da democracia no país em bases distintas daquela que encontramos nas teorias da modernização, tais como formuladas na ciência política americana das décadas de 1950 e 1960 (e.g. Almond e Coleman, 2015; Lapalombara e Weiner, 1966). Essa perspectiva ergue-se sobre um conceito muito particular de desenvolvimento político, cuja premissa é a de superioridade do modelo político dos Estados Unidos, sendo cego, portanto, ao tenso e contraditório processo que marcou também a democratização desse país. Ao nos distanciarmos desse quadro teórico, é possível analisar a evolução institucional do país a partir do fim da Primeira República com outras lentes que não aquela da modernização incompleta da periferia.

O problema mais evidente que a democratização dos governos representativos nos impõe diz respeito às razões que impeliram elites políticas estabelecidas a abrirem o sistema para maior participação popular, mediante o ingresso de partidos de massa e a ampliação do sufrágio eleitoral. A esse respeito, um conjunto importante de autores argumenta que o processo foi motivado principalmente pelo medo crescente de que as massas mobilizadas fizessem uma revolução caso não fossem devidamente integradas ao processo político (e.g. Acemoglu e Robinson, 2000; Boix, 2003; Przeworski, 2009). Ainda segundo essa hipótese, a conquista da representação política seria mais vantajosa do que eventuais políticas de redistribuição promovidas por governos oligárquicos ou autocráticos, pois a cidadania política serviria como garantia de que a redistribuição fosse mantida também no futuro.

Embora esse argumento seja de suma importância para um olhar ampliado sobre a democratização brasileira, especialmente a partir da década de 1950, o medo revolucionário não parece ter sido determinante para as mudanças institucionais do início da década de 1930, das quais tratamos neste artigo. Em que pese ao crescimento do sindicalismo durante a década de 1920, bem como o de outras formas de mobilização dos setores médios, como o tenentismo, esses movimentos não conseguiram (ou não quiseram) organizar uma ação eleitoral efetiva, ao modo dos partidos radicais e social-democratas europeus ao longo do século 19. Ainda mais importante, a expansão do sufrágio não foi nem a principal demanda, nem a principal consequência das reformas eleitorais da década de 1930.

A crítica ao sistema eleitoral aprofundou-se na última década da Primeira República e não se restringia apenas a um grupo social ou político. Entre os tenentes, a descrença nas instituições de representação política era pervasiva e marcaria o posicionamento do grupo até mesmo durante o governo provisório (Gomes, 1980). Por isso mesmo, no entanto, o projeto de reforma eleitoral como caminho para sanear o sistema político foi um impulso eminentemente civil. Ele informou, por exemplo, a plataforma da Campanha Civilista de Rui Barbosa apoiado pelos paulistas (Carone, 1977), bem como a Reação Republicana, apoiada em setores médios do Rio de Janeiro (Ferreira, 1993). Na esteira de movimentos de oposição que caracterizaram a década de 1920 — como a própria Reação Republicana, a guerra civil de 1923 no Rio Grande do Sul e a Aliança Liberal de 1929 —, o modelo eleitoral mobilizou autores e foi objeto de trabalhos emblemáticos, como o de Joaquim Francisco de Assis Brasil, Do voto e do modo de votar (1895), e de outros que se debruçaram sobre o tema na última década do regime (Holanda, 2009).

É importante pontuar, contudo, que a defesa de reformas eleitorais era antes uma tentativa de resgate dos princípios de 1891, vistos por setores das elites política como tendo sido corrompidos pela política dos governadores, do que uma tentativa de ampliar de modo significativo o sufrágio. Em outras palavras, algumas das principais críticas ao modelo eleitoral não colocavam em questão a natureza aristocrática da República brasileira. Nas palavras de Christian Lynch, o que parecia necessário a Rui Barbosa “não era que mais gente votasse, mas que a vontade de quem formalmente já votava ganhasse o mundo da vida para além do texto da lei — era isso que […] significava combater as oligarquias” (Lynch, 2016, p. 54-55). É claro que essa linha não resume a diversidade de opiniões a respeito do tema na década de 1920. Muitas, até mesmo, apresentavam teor mais democrático, principalmente tendo em vista a ascensão de movimentos urbanos e operários. Entretanto, não foi esse o viés que prevaleceu na elaboração do Código de 1932, nem tampouco da Constituição de 1934, em que pese à importante conquista do voto feminino.

Quando falamos em democratização, é importante ter em mente as duas dimensões básicas sugeridas por Robert Dahl em seu clássico estudo sobre democracias modernas, ou, como ele as denomina, poliarquias: de um lado, a institucionalização da competição e, de outro, a ampliação da participação. Embora esses dois componentes tenham, via de regra, caminhado juntos e se afetado mutuamente ao longo da história, eles revelam aspectos distintos do processo político. O primeiro diz respeito ao surgimento da oposição legítima, ao passo que o segundo se refere à ampliação da participação política. Embora os fundadores dos governos representativos fossem refratários à existência de oposição legítima (Hofstadter, 1960), ela sem dúvida é mais compatível com princípios aristocráticos do que a ampliação da participação política. Os primeiros partidos de oposição nos Estados Unidos ou na Inglaterra eram compostos de notáveis e conviveram por um bom tempo com sufrágios eleitorais extremamente limitados. A competição partidária no Brasil durante os primeiros anos da década de 1930 ainda estava mais próxima desse modelo do que daquele que se configurou na Europa na segunda metade do século 19, com a expansão do sufrágio a reboque dos partidos de massa. Vejamos, então, o que efetivamente mudou.

A proibição do voto analfabeto não apenas foi mantida em 1932, como nem sequer foi objeto de maior polêmica, tendo permanecido como principal barreira à expansão do sufrágio nas eleições de 1933 e 1934. Já o voto secreto e a criação da Justiça Eleitoral visavam a retirar o processo do controle dos partidos republicanos locais, que empregavam todos os meios possíveis para sufocar o surgimento das oposições, embora nem sempre sem contestação (Ricci e Zulini, 2014). O princípio da proporcionalidade, por sua vez, foi garantido com o fim dos círculos eleitorais e com a ampliação dos distritos eleitorais, que passariam a ser equivalentes aos estados, como são até os dias de hoje. A ampliação da magnitude dos distritos, sabemos, é um dos fatores primordiais para estimular a representação proporcional e a consequente abertura a minorias políticas (Rae, 1972). Assim, entre as duas dimensões de que trata Robert Dahl, aquela que efetivamente foi afetada pelas inovações institucionais no início da década de 1930 no Brasil foi a da ampliação da competição eleitoral, tendo como resultado o surgimento de oposições legítimas (Zulini e Ricci, 2020).

Resta-nos perguntar, desse modo, o que teria motivado uma transformação dessa monta no sistema político nacional? Encontramos em trabalhos recentes a hipótese de que fosse interesse estratégico do governo provisório se valer das eleições como meio para legitimar o novo regime (Silva e Silva, 2015; Zulini e Ricci, 2020). Um dos argumentos apresentados é o de que o Código Eleitoral de 1932 foi promulgado antes de iniciada a Revolução Constitucionalista, o que enfraqueceria a ideia de que a nova legislação tenha sido uma resposta ao movimento sedicioso. Embora esse argumento tenha o mérito de fugir à narrativa de que o novo regime saneava o cenário político anteriormente marcado pelo domínio oligárquico, ele mantém o protagonismo do governo provisório como fator decisivo das mudanças.

Não fica claro, no entanto, o porquê de se adotar novo método eleitoral se o mesmo objetivo poderia ter sido alcançado recorrendo-se às práticas anteriores. Ou, ainda, por que arriscar, naquele momento, o surgimento de oposições legítimas, por mais enfraquecidas que elas pudessem estar? Acrescente-se ainda que, embora a iniciativa da nova legislação eleitoral realmente tivesse partido do governo provisório, também é verdade que a medida vinha sendo postergada há algum tempo e sofria resistência das lideranças tenentistas (Castro, 1980). Por outro lado, já está bem documentada a ação das grandes bancadas estaduais, não apenas a paulista, mas também a mineira, que foram decididamente favoráveis às três principais inovações eleitorais na Constituinte de 1933 (Bomeny, 1980). Assim, no início da década de 1930, e este ponto é central, a reforma eleitoral não era mais uma agenda exclusiva do governo provisório em seu projeto de legitimação do novo regime, nem tampouco das oposições paulistas, que estavam prestes a declarar guerra ao novo regime.

Devemos, portanto, enfrentar o fato de que, no início da década de 1930, as lideranças dos partidos regionais haviam alterado de forma significativa suas posições a respeito do modelo eleitoral vigente no país. Isso nos ajuda a entender por que as mudanças introduzidas no Código de 1932 não se encerraram nela, mas ganharam perenidade no sistema político brasileiro, sendo reafirmadas na Constituição de 1934 e, depois, na de 1946. Elas impõem-nos o desafio de buscar explicações sobre a formação do sistema político brasileiro mais abrangentes e que nos ajudem a entender a importante mudança que representou o surgimento de oposições legítimas. Aqui, podemos novamente recorrer a Robert Dahl (1971, cap. 1; 1973, Introdução) para colocar o problema nos seguintes termos teóricos: o que mudou nesse momento para que o custo de tolerar as oposições ficasse menor do que o de reprimi-las?

O CONCERTO FEDERATIVO E A ESTABILIDADE POSSÍVEL

A história do governo representativo no Brasil confunde-se com a do federalismo. As vitórias e crises de um foram também as do outro: os destinos desses dois princípios estiveram atrelados desde a origem. Embora os movimentos republicanos de fins do século 19 tenham sido marcados pela diversidade de ideias e grupos, paulatinamente o federalismo se afirmou sobre os demais, conduzido pela ascensão do Partido Republicano Paulista (PRP) nos primeiros anos do novo regime (Neves, 2003). Para eles, a República significava, acima de tudo, a capacidade de governo autônomo de suas elites. Ou ela seria federalista, ou não seria.

Passados os conturbados anos iniciais, o PRP foi vitorioso e conseguiu imprimir nas instituições de 1891 o sentido político de sua preferência. Com a eleição de Prudente de Moraes, em 1894, foi inaugurado um período de 12 anos consecutivos de primazia paulista na presidência: depois dele, vieram Campos Sales e Rodrigues Alves, antes que Afonso Pena, do Partido Republicano Mineiro (PRM), fosse eleito, em 1906. A mudança de guarda, no entanto, não comprometeu o princípio federalista, que permaneceu vigente até o fim do regime. Esse modelo, contudo, lançou dois desafios às elites civis brasileiras:

1. representar nacionalmente interesses de estados, que, embora semelhantes em sua natureza oligárquica, eram economicamente desiguais;

2. acomodá-los sem comprometer a coesão e a autoridade do Estado, ou seja, de modo que fosse possível organizar um governo estável e suficientemente forte para impor sua ordem sobre o território.

O que se denomina política dos governadores é precisamente a dinâmica estabelecida entre os partidos republicanos estaduais, com o objetivo de responder a esses dois principais desafios sem o abandono do princípio federalista. Interessa-nos, aqui, principalmente, analisar a dinâmica partidária subjacente, distribuída em três espaços institucionais distintos: a Presidência, o Congresso e os governos estaduais.

A Presidência da República foi o espaço institucional estratégico na construção da estabilidade do período. A esse respeito, é importante chamar a atenção para o fato de que a adoção do presidencialismo não foi obra exclusiva do republicanismo positivista ou militar. Na Constituinte, essa instituição não foi objeto de maior polêmica, tendo sido instituída com a anuência dos principais partidos civis. A referência central era o republicanismo conservador norte-americano (Lynch, 2016), em que o presidencialismo serviria, em seu intuito original, como um freio a eventuais excessos do Congresso, este sim visto como uma casa mais suscetível ao humor popular.

Nos anos iniciais da República brasileira, o principal fator de instabilidade veio na forma de levantes armados, quer de origem popular, quer oligárquica. A principal reação institucional a essas ameaças, como de praxe, foi a repressão violenta, que logo se tornou ponto nodal do sistema político. Quando isso não era possível pela ação dos governos estaduais, o nacional era acionado: ao todo, foram decretados 11 estados de sítio e 15 intervenções federais; medidas, em sua larga maioria, usadas para reprimir contestações políticas ao regime, fosse ao governo nacional, fosse a um governo estadual (Lynch, 2014). Aqui, a autoridade presidencial mostrou-se determinante para manter a estabilidade política em diversas ocasiões.

Alguns dos episódios de disputa oligárquica transformaram-se em verdadeiras guerras civis. No Rio Grande do Sul, além da revolta contra Júlio de Castilhos na década de 1890, houve novo desafio armado, dessa vez contra Borges de Medeiros, já na última década do regime, em 1923. Mato Grosso (1906) e Ceará (1914) foram palco de sublevações violentas contra as oligarquias estabelecidas. Invariavelmente, a resolução última desses conflitos dava-se de maneira violenta: fosse por meio da ação oficial do governo federal, fosse pelo uso da violência privada, do que é testemunha a Guarda Nacional.

A função do presidencialismo que o Partido Republicano Paulista vislumbrou e instituiu nos anos iniciais de estabilização do regime, entretanto, não era apenas a da repressão de movimentos desestabilizadores e insurgentes. Além disso, o presidencialismo sob Prudente de Moraes e Campos Sales tornou-se a instituição fiadora da ordem oligárquica no Estado federal; um espaço privilegiado para a concertação das oligarquias regionais em torno de bases programáticas minimamente consensuais. A supressão de rebeliões, portanto, era apenas o primeiro passo da estabilização do sistema. Do ponto de vista institucional, esse esforço envolvia também o expurgo parlamentar das oligarquias derrotadas e a incorporação das vencedoras ao concerto federativo, a exemplo do que ocorreu nas sublevações de Mato Grosso e Ceará (Carone, 1977). A partir de então, também elas seriam regidas e organizadas em torno de políticas primordialmente no âmbito da Presidência.

Em que pese ao protagonismo da Presidência, entretanto, o espaço privilegiado de pactuação era o Congresso, onde estavam representadas todas as unidades federativas. O principal momento de construção desse consenso era o da sucessão presidencial, em que o nome escolhido deveria ser referendado pelos principais partidos republicanos. Raramente o presidente conseguiu exercer protagonismo inconteste na escolha de seu sucessor: a escolha de Júlio Prestes por Washington Luís, em 1929, foi um raro exemplo de prevalência da vontade presidencial, sendo uma exceção que comprova a regra. Afinal, a queda do regime ocorreu em larga medida por causa de um processo sucessório insensível à pactuação que usualmente tomava forma no Congresso e com participação limitada do mandatário.

Dessa maneira, a cada eleição presidencial um delicado equilíbrio tinha de ser novamente alcançado. A tensa negociação que precedia as eleições presidenciais evidencia que esse, de fato, era um momento delicado no sistema político da Primeira República (Viscardi, 2012)¹. O fato de o PRP ter conseguido eleger os três primeiros presidentes civis da Primeira República não deve ser considerado um sinal de estabilidade desse processo. Os republicanos paulistas beneficiaram-se da relativa demora do Partido Republicano Mineiro (PRM) em organizar a política de seu estado e da sangrenta disputa que flagelou o Rio Grande do Sul. Tão logo os partidos republicanos mineiro e gaúcho organizaram seus respectivos domínios, o jogo mostrou-se mais delicado. A candidatura mineira de Afonso Pena de 1906 foi construída em detrimento da pretensão paulista de indicar Bernardino de Souza. Já o Partido Republicano Riograndense (PRR), por sua vez, agiu de maneira a tornar-se ator estratégico tanto na composição de maiores parlamentares quanto na sucessão. Com efeito, é obra de uma de suas principais lideranças, o senador Pinheiro Machado, a crise que em 1909 elegeu o militar Hermes da Fonseca, interrompendo o ciclo de governos civis. Sua eleição prevaleceu sobre as pretensões de Rui Barbosa e Venceslau Brás, apoiados respectivamente por paulistas e mineiros.

O novo governo caracterizou-se pela infrutífera guerra contra as oligarquias regionais, conhecida como o salvacionismo, e motivou o Pacto de Ouro Fino entre Minas e São Paulo, cuja aliança conseguiu novamente trazer alguma estabilidade aos governos civis. Agora, entretanto, o protagonismo havia claramente se deslocado para o PRM, que atuou como artífice do concerto federativo e patrocinou as eleições subsequentes de Venceslau Brás, Epitácio Pessoa e Artur Bernardes. Novamente, aqui, a primazia de um partido esconde demoradas negociações que envolviam, necessariamente, ao menos São Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais, não podendo, desse modo, ser tomada como indício de estabilidade do sistema.

Em conformidade com a historiografia recente sobre o tema, portanto, o cenário que apresentamos contradiz a ideia de que a política dos governadores, por meio do conluio entre presidência da república e estados, tenha construído um sistema político estável na Primeira República. Pelo contrário, instituições como a verificação de poderes eram importantes para limitar os riscos de ruptura em um sistema com alto potencial de instabilidade. Nesse sentido, reprimir as oposições por meio da degola limitava o número de atores participantes do concerto federativo, algo particularmente importante no delicado jogo sucessório.

O sistema político da Primeira República nunca resolveu de maneira definitiva o desafio lançado pelo modelo federativo. Assim, podemos identificar duas estratégias principais adotadas pelos partidos da Primeira República para equacionar com o fantasma da instabilidade, que assombrou o regime durante toda sua vigência: o esforço de acomodação, em âmbito nacional, dos interesses estaduais; e a repressão violenta as oposições que surgiam no âmbito estadual, fossem elas oligarquias dissidentes, fossem movimentos populares. Essas duas estratégias, adicionalmente, devem ser entendidas como complementares, pois era precisamente a dificuldade em se realizar a primeira que tornava a segunda tão necessária. Caso as oposições estaduais obtivessem representação política nacional, a dinâmica partidária assumiria uma lógica inteiramente diversa, não sendo possível, portanto, a já difícil e sensível tarefa de organizar o concerto federativo.

Podemos delinear, assim, três características fundamentais da dinâmica partidária do sistema político da Primeira República. Primeiramente, os conflitos entre os partidos republicanos estaduais deveriam ser acomodados em âmbito nacional, sob a regência do presidente da república. Para tanto, e em segundo lugar, era importante que os partidos republicanos se afirmassem como atores predominantes em seus estados, controlando a máquina eleitoral e reprimindo o surgimento de oposições. Nos casos em que os partidos estaduais não demonstraram suficiente organização e controle da máquina eleitoral, a contestação oposicionista surgiu principalmente por meio de denúncias de fraudes, de modo que o silenciamento da oposição passaria a depender da comissão de verificação do Congresso (Ricci e Zulini, 2014). Por fim, e em consequência, os partidos permaneceram como organizações eminentemente estaduais. As poucas tentativas de se criarem estruturas nacionais foram malsucedidas ou boicotadas, a exemplo do Partido Republicano Federal (Backes, 2006) e do projeto partidário conservador vislumbrado na década de 1910 por Pinheiro Machado.

Essa dinâmica partidária contrapõe-se à proposição elaborada pelo cientista político E. E. Schattschneider (2004 [1960]). Para o autor americano, a competição partidária levaria à ampliação do escopo do conflito, já que uma das partes de determinada contenda engendraria esforços para modificar determinado status quo que lhe seria desfavorável. Em outras palavras, o partido minoritário teria estímulo para mobilizar atores que até então não faziam parte da arena política, com o objetivo de tornar-se majoritário. Por consequência, o conflito político tenderia a se generalizar (no sentido de não reproduzir diretamente interesses particularistas) e a se tornar mais imprevisível. Essa dinâmica, para Schattschneider, estaria por trás da nacionalização dos partidos e da democratização dos sistemas políticos. Por lógica inversa, podemos argumentar que a dinâmica partidária da Primeira República agia precisamente no sentido contrário: a fim de manter uma estabilidade precária, restringia a representação e, assim, limitava o escopo do conflito político.

A incorporação de novos atores, nesse sentido, poderia criar conflitos no âmbito estadual, mais intensos do que aqueles que dividiam o país regionalmente. Sem uma oposição legítima, portanto, não temos o desenvolvimento de uma clivagem horizontal (ou funcional) em substituição à vertical (ou regional), nos termos de Seymour Lipset e Stein Rokkan (1967). A manutenção forçada da unidade política nos estados, nesse sentido, deve ser considerada fator determinante que inibiu a nacionalização da competição partidária e fez predominar a lógica regionalista. Portanto, não se trata aqui de negar a motivação ideológica daqueles que tentaram criar partidos nacionais, mas sim de chamar a atenção para o fato de que a dinâmica partidária da Primeira República constrangeu esse desenvolvimento, principalmente ao suprimir oposições legítimas, quaisquer que fossem elas.

MODERNIZAÇÃO E A QUESTÃO PAULISTA

Mesmo reconhecendo a natureza eminentemente instável do sistema político da Primeira República, a perenidade das inovações do modelo eleitoral de 1932 é indicativa de que a crise de 1930 representou uma ruptura de ordem diversa das crises anteriores, provocando a necessidade de novos arranjos institucionais. Nesta seção, argumento que a crise sucessória de Washington Luís se diferenciou das anteriores, desequilibrando de modo determinante o modelo de acomodação do sistema político e levando à mudança na posição dos grandes partidos estaduais a respeito do modelo eleitoral. Exploro, ainda, a hipótese de que o processo de modernização do país, acelerado na década de 1920, tenha estado na raiz desse desequilíbrio, especialmente pelo aprofundamento da desigualdade entre o estado de São Paulo e as demais unidades federativas.

Como vimos, o sistema político-partidário da Primeira República dependia, em larga medida, da repressão às oposições. Os eventos entre 1929 e 1932, no entanto, inviabilizaram a manutenção desse modelo principalmente porque, nesse período, as três principais oligarquias do país não apenas estiveram na condição de oposicionistas, como também sujeitas à repressão do poder público. Ou seja, não apenas se manifestaram contrariamente ao governo no âmbito do Congresso Nacional, o que já ocorria na Primeira República, como também estiveram sujeitas ao emprego de métodos que visavam a marginalizá-las ou mesmo a eliminar seu direito à representação política.

A principal motivação do movimento deflagrado em 1930 foi o conflito entre os mineiros e gaúchos, de um lado, e paulistas, de outro. Washington Luís (1926–1930) havia sido o primeiro presidente eleito pelo PRP a efetivamente governar desde Rodrigues Alves (1902–1906)². Desde então, a oligarquia mineira atuara como pedra angular do sistema político e como principal base de apoio aos governos civis. Para todos os efeitos, o PRM havia substituído o papel de liderança exercido pelo PRP entre 1894 e 1906. A insistência de Washington Luís em lançar outro candidato paulista em 1930, Júlio Prestes, pode ser interpretada como uma tentativa de trazer novamente para seu estado o protagonismo no concerto federativo brasileiro. Tomado por seu valor de face, esse movimento não seria tão diferente de outras crises sucessórias, que, como discutimos, deram-se em momentos caracteristicamente instáveis.

Entretanto, a cisão de 1930 trouxe fatos preocupantes para as demais oligarquias do país. A candidatura de Júlio Prestes (PRP) foi vitoriosa mesmo tendo contra si a união de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e do partido oposicionista que surgira havia poucos anos em São Paulo, o Partido Democrático (PD). Ou seja, o PRP mostrou capacidade de protagonismo inédito na Primeira República: pela primeira vez, um dos três partidos republicanos mais fortes do país foi capaz de enfrentar sozinho seus dois principais rivais e derrotá-los mesmo assim. É notório o contraste, por exemplo, com as eleições de 1906, em que o PRP nem sequer conseguiu lançar o nome de Bernardino de Campos, ou com as eleições de 1910, em que o apoio paulista a Rui Barbosa não foi o suficiente para garantir-lhe a vitória, mesmo diante da ação desconcertada de mineiros e gaúchos.

Não apenas isso, a máquina eleitoral do PRP conseguiu reafirmar seu domínio sobre o estado de São Paulo mesmo diante da importante cisão representada pelo PD. Do lado mineiro, em contraste, a derrota para Júlio Prestes deflagrou no PRM uma crise que estaria por trás da fatídica degola em 1930. A novidade dessa eleição presidencial, portanto, não foram as desavenças entre os três maiores estados, mas a vitória decisiva do PRP, que o escusou, inclusive, de adotar medidas de acomodação após o resultado. Ao partido mineiro, foi reservado um tratamento que até aquele momento era destinado exclusivamente a oposições e pequenas oligarquias. A vitória paulista, portanto, deu-se em um quadro distinto daquele em que as principais oligarquias regionais conviveram no âmbito nacional nas décadas anteriores.

Adicionalmente, para os partidos republicanos de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul, a derrota de 1930 representou uma circunstância que se diferenciava das anteriores, também porque estava efetivamente colocado o risco de esses dois partidos não conseguirem voltar a exercer o papel de protagonistas, ou mesmo de serem atores estratégicos na organização do concerto federativo. Pela primeira vez, mineiros e gaúchos viram-se sujeitos à repressão política, um risco que até aquele momento era reservado a oligarquias de segunda grandeza.

Por ora, podemos apenas especular sobre as razões que levaram São Paulo a agir de maneira tão assertiva. Sabemos que eram crescentes as divergências entre os estados a respeito da política econômica a ser adotada pelo governo diante dos desafios lançados pela diversificação econômica pela crise de 1929 (Fonseca, 1999). Também esse era um momento de transição geracional, que na década 1920 renovava as lideranças dos principais partidos do país. A morte de Rodrigues Alves em 1919 marca no PRP o fim da geração que consolidou a ordem republicana e a emergência de outra, que teria visão distinta sobre o lugar de São Paulo na federação. No Rio Grande do Sul, Borges de Medeiros foi obrigado a deixar o comando do estado em benefício da liderança de Getúlio Vargas e de novos quadros que se destacariam na cena nacional a partir de 1930, como Oswaldo Aranha. No PRM, a figura de Artur Bernardes, em si uma liderança nova no partido na década de 1920, começou a ceder espaço para figuras como Francisco Campos e Gustavo Capanema, que viriam a ter papel destacado no novo regime. É perfeitamente plausível sugerir, portanto, que a nova geração não era imbuída dos princípios dos fundadores da ordem oligárquica, estabelecidos nas duas primeiras décadas republicanas (Lessa, 2015).

No entanto, tão importante quanto entender as motivações econômicas e geracionais da nova elite do PRP é analisar o contexto que permitiu a esse grupo tocar adiante seu projeto. A crise de 1930 expôs um fato de incontestável relevância para o equilíbrio federativo do país: o desenvolvimento econômico de São Paulo começava a suplantar — em muito — aquele dos outros estados. Esse ponto foi tema de trabalhos clássicos sobre a ordem política nacional. Um deles é o estudo de Simon Schwartzman (1975), para quem em São Paulo se teriam criado laços embrionários de representação política, em contraste com os de cooptação verificados em outras áreas do país. Temos evidências, porém, de que o desenvolvimento paulista na verdade aprofundou o domínio exercido pelo partido republicano no estado (Ricci e Zulini, 2014). A hipótese aqui apresentada, portanto, segue outro caminho, bem diverso.

A década de 1920 foi a década do reinvestimento do capital cafeeiro no setor industrial, e isso começou a transformar de modo determinante a sociedade e a economia paulistas. Entre 1900 e 1929, o produto industrial no país cresceu 388%, a maior parte concentrada no estado de São Paulo, ao passo que o agrícola apenas 183%³. Também os dados populacionais mostram o ritmo acelerado do crescimento do estado. O crescimento da população de São Paulo era significativamente mais intenso que o da mineira e mesmo que o da gaúcha, que também observou importante crescimento no período. A população paulista, em 1900 equivalente a apenas 63% da mineira, chegara, em 1930, a 84%, suplantando-a pouco depois (Tabela 1).

Tabela 1
População por estado.

	1900	1930	CRESCIMENTO (%)
Minas Gerais	3.594.471	6.991.564	94
São Paulo	2.282.274	5.882.554	157
Rio Grande do Sul	1.149.070	2.736.600	138

• Tabela criada com base em estatísticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), projeto Estatísticas do Século XX.

Esse processo de modernização levou a um crescente desequilíbrio econômico e social entre São Paulo e o restante do país. É verdade que havia outros importantes núcleos de desenvolvimento urbano e econômico, anteriores mesmo ao paulista, como é o caso daquele verificado no Rio de Janeiro. No entanto, o modo como esses dados repercutiram na arena política dependeram de uma série de canais institucionais. Além da notória diferença de escala entre os dois processos, os efeitos do crescimento urbano do Distrito Federal no sistema político já haviam sido ao menos parcialmente equacionados ainda nos primeiros anos do regime, com o esforço de se silenciar e marginalizar, o quanto possível, o cenário agitado da capital (Neves, 2003). Diferentemente, o desenvolvimento de São Paulo afetou o coração da política dos governadores. Desde a eleição de Afonso Pena, em 1906, estava claro: no federalismo brasileiro, ou a liderança paulista seria negociada ou enfrentaria resistências.

Assim, uma das preocupações fundamentais do movimento que depôs Júlio Prestes foi a de reorganizar o equilíbrio federativo do país. Durante os primeiros anos do novo governo, o tema continuou em pauta, principalmente na Constituinte de 1933. A representação corporativa, por exemplo, embora calcada numa leitura crítica do liberalismo político, cumpria a decisiva função de reduzir o peso da bancadas mineira e, principalmente, da paulista no Congresso Nacional (Gomes, 1980). Além disso, instituiu-se que a partir do vigésimo parlamentar eleito por uma unidade federativa, o número de eleitores necessários para nova vaga seria maior. Ou seja, os estados mais populosos teriam, proporcionalmente, menos representantes. Ainda em 1946, foi também esse um dos sentidos que moveu a confecção da legislação eleitoral e partidária. A medida mais óbvia, nessa linha, foi a redução do número de representantes políticos dos maiores estados (Souza, 1976).

Sem dúvida o fortalecimento da oligarquia paulista não foi o único efeito político do desenvolvimento do país. O aumento das mobilizações sindicais, o surgimento do tenentismo e o crescimento da oposição em centros urbanos também são fatores determinantes para entendermos a crise de 1930 e seus desdobramentos em termos da legislação eleitoral. Até 1930, no entanto, o sistema político bloqueou com alguma efetividade esses movimentos insurgentes, inclusive o mais ameaçador deles, a Coluna Prestes. Para isso, contou com a anuência das principais bancadas: nenhuma delas exerceu efetivamente poder de veto às reformas constitucionais propostas por Arthur Bernardes e aos inúmeros estados de sítio decretados durante todo o período de vigência do regime.

Em 1930, no entanto, esses movimentos, notavelmente o tenentismo, foram mobilizados por dois dos três principais partidos do país com o intuito deliberado de derrubar o regime. Esse aspecto particulariza a crise terminal da Primeira República diante de outros momentos em que estratégia similar foi adotada, como na Campanha Civilista ou na Reação Republicana. Em 1930, diferentemente, gaúchos e mineiros valeram-se da violência para inviabilizar o tradicional uso repressor da máquina federal pelo partido vencedor. Pela primeira vez os partidos derrotados eram suficientemente fortes para que os custos de repressão às oposições aumentassem decisivamente. Em 1932, como está bem documentado, tivemos uma situação análoga, porém invertida, quando a frente política paulista decidiu oferecer resistência armada ao novo regime. Um ano depois, na Constituinte de 1933, o voto secreto, a criação da Justiça Eleitoral e o princípio da proporcionalidade foram defendidos de forma unânime pelos partidos majoritários desses três estados.

CONCLUSÃO: OPOSIÇÃO E DEMOCRACIA

Defendi neste artigo a ideia de que as inovações na legislação eleitoral ocorridas entre 1930 e 1934 possam ser interpretadas como uma adaptação do governo representativo no Brasil, a fim de preservar seu princípio fundamental, o federalismo. Nesse sentido, desenvolvi o argumento de que o novo código eleitoral ajudaria a regular um conflito que já não cabia no arranjo da política dos governadores, especialmente após a experiência inédita de oposicionismo vivida pelos seus principais atores entre 1930 e 1932. As mudanças na legislação eleitoral de 1932, desse modo, resultaram de um desequilíbrio estrutural do sistema político da Primeira República. Apresentei, adicionalmente, a hipótese exploratória de que o processo de modernização e o decorrente fortalecimento de São Paulo tenham estado na raiz desse desequilíbrio.

Se isso estiver correto, o surgimento da oposição legítima nas eleições de 1933 não terá sido uma surpresa, mas uma consequência até certo ponto previsível e aceitável diante do desafio de manter o equilíbrio federativo. Uma implicação desse argumento é a de que não estava claro que a abertura do sistema à oposição poderia engendrar o envolvimento político de outros atores sociais. Pois, se assim fosse, dificilmente essas medidas teriam angariado o apoio das oligarquias mineira e paulista, ou mesmo do governo provisório. É verdade que, ao menos desde a década de 1920, já temos um cenário de agitação social e política decorrente do processo de modernização vivido no país. Essa, efetivamente, foi a principal causa das mudanças constitucionais patrocinadas pelo governo de Arthur Bernardes. O ponto, todavia, não é que os novos movimentos insurgentes não exerciam efetiva contestação política, mas que eles não eram percebidos pelos principais partidos, ainda, como uma ameaça ao domínio oligárquico da arena eleitoral.

Esse tema não parece ter contaminado o debate sobre a nova legislação. A questão do sufrágio, particularmente, não suscitou maiores discussões em 1933, precisamente porque se considerava que a proibição do voto analfabeto era barreira suficiente para manter o jogo eleitoral relativamente sob controle, mesmo com a inclusão do voto feminino. A maior polêmica a respeito do tema na Constituinte ficou por conta da proposta feita pela Frente Única Gaúcha, a pedido do governo provisório, de instituir a eleição indireta para a Presidência da República (Castro, 1980). O intuito era o de fortalecer a autoridade presidencial diante das oligarquias estaduais, a exemplo do que ocorrera em 1890, quando a mesma proposta fora apresentada, com o mesmo objetivo (Lynch, 2016). Também aqui o dilema principal girava em torno do equilíbrio entre o poder dos estados e o do presidente. Até 1946, portanto, o sufrágio eleitoral continuou a ser considerado um elemento do poder político oligárquico, e não um caminho para se contestar o regime de modo mais assertivo.

O processo de democratização, contudo, é avesso a controles e sujeito à imprevisibilidade — são os efeitos não antecipados do professor Wanderley Guilherme dos Santos (2007). A partir de 1946, a expansão do eleitorado deu-se nos marcos institucionais construídos entre 1889 e 1934 como efeito da expansão da alfabetização e da urbanização do país, aumentando sensivelmente a imprevisibilidade dos resultados eleitorais. Além disso, e principalmente, instituições criadas nesse período, como a Justiça Eleitoral, o princípio da proporcionalidade, o voto secreto e a eleição direta para a Presidência da República, foram aspectos cruciais para o bom desempenho de partidos operários, em direção contrária, portanto, ao desejo dos fundadores do governo representativo no Brasil e aos interesses de seus continuadores.

NOTAS

• 1
  Também o trabalho de Edgard Carone (1977) analisa de maneira pormenorizada as negociações sucessórias durante todo o período.
• 2
  O próprio Rodrigues Alves, eleito novamente em 1918, não chegou a tomar posse.
• 3
  Dados disponíveis na tabela de índice sobre produto real por setor, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), projeto Estatísticas do Século XX.
• Fonte de financiamento: A elaboração deste artigo contou parcialmente com o Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP), processo 2021/04486-1.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  18 Fev 2022
• Data do Fascículo
  Jan-Apr 2022

Histórico

• Recebido
  02 Set 2021
• Aceito
  19 Nov 2021