Expansão urbana e ambiente nas gestões municipais de Vila Velha-ES entre 2009-2016

Resumo

Este texto objetiva analisar o desenvolvimento da política ambiental urbana do município de Vila Velha-ES nos dois mandatos de gestão municipal entre 2009 e 2016. Busca, assim, verificar de que forma o município situado na Região Metropolitana da Grande Vitória-RMGV ocupa sua agenda política ambiental urbana numa ótica de sustentabilidade urbana com elementos de justiça ambiental e ecologia política, baseado no debate de racionalidade ambiental ecocêntrica. Tal análise se perfaz nos dois planos de gestão municipal e em entrevistas com autoridades que ocuparam cargos de relevância em Vila Velha-ES, para verificar a preocupação quanto àa maneira como a administração pública trata a ocupação desordenada do território e os conflitos sociais na distribuição dos impactos da degradação ambiental em seu ambiente urbano.

sustentabilidade urbana; políticas ambientais; justiça ambiental; ecologia política; Vila Velha-ES

Abstract

The paper aims to analyze the development of the urban environmental policy in the city of Vila Velha, state of Espírito Santo, during two municipal administrations between 2009 and 2016. It intends to investigate how the city, located in the Metropolitan Region of Grande Vitória, fills its urban environmental policy agenda, in an urban sustainability perspective, with elements of environmental justice and political ecology, based on the debate about ecocentric environmental rationality. The analysis focuses on the two municipal administration plans and on interviews with authorities who occupied relevant positions in Vila Velha, to investigate the concern about the way in which public administration deals with the disorganized occupation of the territory and with social conflicts in the distribution of the impacts of the environmental degradation on its urban environment.

urban sustainability; environmental policies; environmental justice; political ecology; Vila Velha-Espírito Santo

Introdução

Este artigo discute a relação entre a expansão urbana de Vila Velha-ES e a produção política ambiental local consoante aos planos de gestão de duas administrações municipais compreendidas entre os anos de 2009 e 2016, que resultaram em grande transformação urbana na cidade. A partir desses planos, vê-se a execução de uma da política urbana caracterizada pela ocupação célere e não planejada do território, baseada em um conjunto de interesses de grupos políticos e econômicos históricos que foram preponderantes no processo de tomada de decisões e condução dessa política.

Nesse sentido, acompanhando um processo de industrialização nacional tardio ( Dowbor, 2016 ), Vila Velha-ES também tem, em seu processo urbano, uma forte influência da industrialização nacional como vetor de processos de intensa urbanização e migração populacional (Siqueira, 2010a). O Munícipio insere-se em uma dinâmica urbano-territorial que acompanha escalas mais amplas, como observado na Região Sudeste. Vila Velha-ES é, assim, resultado das significativas transformações geradas pela expansão das últimas cinco décadas. A cidade alinha-se num contexto político-econômico de expressiva estruturação industrial do Espírito Santo a partir da década de 1970 ( Vila Velha, 2010 ; Sathler, 2017 ; Siqueira, 2010b). Desde então, além da cidade mais antiga do Estado – considerando o histórico colonial –, é também o segundo município mais populoso, com 486.388 habitantes com 1.973,59 habitantes por quilômetro quadrado ( IBGE, 2021 ).

Nesse sentido, este artigo questiona de que modo as bases do projeto desenvolvimentista, de característica modernizante capitalista, impõem-se ao discurso ambiental dos Planos de Gestão do munícipio e das políticas de meio ambiente adotadas entre os anos de 2009 e 2016. Analisa, assim, a correlação entre os instrumentos utilizados na condução da administração pública constantes do Plano de Desenvolvimento Sustentável de Vila Velha-PDSVV de 2009-2012 e no Plano Estratégico de Vila Velha-PEVV de 2013-2016 e a legislação ambiental urbana produzida nos referidos anos,¹ seguidos da análise de discurso dos agentes políticos envolvidos durante esse período no que concerne às duas gestões.

Nesse sentido, a análise apresentada busca relacionar a produção do espaço com a produção da política voltada ao urbano e ao meio ambiente. Além disso, busca também relacionar tais questões a aspectos relacionados à justiça ambiental na relação entre território e diretos ao espaço e recursos naturais existentes. Nesse contexto, foram realizadas cinco entrevistas com atores que ocuparam cargos de alto escalão nas duas gestões municipais, por meio de um roteiro semiestruturado e em profundidade. O material coletado nessas entrevistas, uma vez transcrito, foi analisado com base na metodologia da Análise de Discurso ( Orlandi, 1999 ). Assim, em termos de uma análise a partir da ecologia política crítica ( Leff, 2006 , 2016 ; Bryant, 2015 ), apresenta-se um debate sobre o processo ecogovernamental ( Agrawal, 2005 ; Malette, 2011 ) na política do município e sua relação com o debate de justiça ambiental ( Rammê, 2010 ; Acselrad, 2010).

O fenômeno urbano capixaba e a ocupação espacial de Vila Velha-ES

A cidade de Vila Velha-ES constitui o primeiro ponto de ocupação do território capixaba a partir de 1535. No entanto, em função de sua vulnerabilidade territorial, experimentou crescimento pouco expressivo até o século XX. Com a transferência da capital da então Capitania do Espírito Santo para a Vila Nova da Vitória, em 1551, a cidade torna-se uma barreira natural à entrada da baía de Vitória. Seu crescimento vegetativo sofreu, em função disso, poucos impactos até a adoção da política estadual de erradicação dos cafezais da década de 1960, que provocou intenso êxodo rural e estimulou a ocupação da capital e das cidades adjacentes.

Assim, a política desenvolvimentista adotada na segunda metade do século XX provocou o surgimento de uma malha rodoviária que trouxe maior e melhor intercâmbio da economia capixaba com as demais regiões do País. O projeto infraestrutural do período ditatorial, focado no desenvolvimento de zonas urbanas, na diminuição da cobertura natural e estimulando grandes projetos nos setores industriais de base focados no mercado internacional, foi a mola propulsora da transformação radical da estrutura produtiva estadual. Tal projeto, segundo Siqueira, visou à modernização econômica do estado do Espírito Santo, que até então guardava resquícios da função de barreira verde às minas da Colônia e Império do Brasil, resultando num nível de crescimento da urbanização da Grande Vitória sendo: “[...] entendida no sentido de um processo que resulta principalmente do deslocamento populacional da área rural para a área urbana, concretizando um novo quadro demográfico urbano superior ao rural” (Siqueira, 2010a, p. 23).

Essas políticas acentuaram os desequilíbrios na distribuição espacial do Estado e, principalmente, da região metropolitana, que sempre abrigou as principais atividades econômicas do Estado em diversos setores: industrial, comercial, culturais, político, dentre outros (Siqueira, 2010b). Esse período, que compreende as décadas de 1960-1980, representa efetiva implantação no Espírito Santo de um projeto moderno, ainda que tardio, de ampla racionalidade capitalista ( Lemos, 2015 ; Leff, 2006 ).

Nesse contexto, o rompimento de uma lógica colonial de produção agrária viria, então, inaugurar um amplo processo de expansão urbana que culminaria na criação da Região Metropolitana de Vitória na década de 1990. Contudo, a ausência de planejamento e de uma política urbana consistente fez com que a ocupação do solo, movida pela remoção de morros, criação de aterros urbanos e ampliação da ligação viária entre a Ilha e Vitória e o continente, promovesse um crescimento desordenado da região, com amplos vieses de injustiça ambiental ( Rammê, 2010 ).

Com acelerado crescimento da economia estadual, os resultados negativos produzidos pela expansão espacial resultaram na formação de bolsões de pobreza em zonas de alagados e encostas, resultante do: “[...] fluxo migratório, composto por pessoas originárias do norte do Rio de Janeiro, oeste de Minas Gerais, sul da Bahia e oriundas do interior decadente do Espírito Santo” ( Mattos, 2013 , p. 101). Com esse fluxo migratório intensificado pelo processo modernizador, aliado à ausência de serviços e equipamentos urbanos básicos, experienciou-se, de forma gradativa e rápida, o agravamento de problemas sociais e espaciais na Grande Vitória ( Sathler, 2017 ; Siqueira, 2010a, 2010b).

Dessa forma, oposta ao agravamento das condições sociais, viu-se, com a expansão do projeto capitalista local, uma vinculação ao capital privado internacional, relacionada à grande indústria de ferro e aço e ao desenvolvimento portuário, tornando diversa a realidade econômica ( Caldas, 2015 ). Nesse contexto metropolitano, Siqueira, enfatizando sua relação com a expansão de Vila Velha, destaca:

A ecologia social é idêntica no município de Vila Velha, desprovido de montanhas, região plana com vastas orlas marítimas, que se divide entre a região privilegiada (sede do município e alguns bairros a orla marítima) e a região periférica, dividida em bairros populares, com uma grande aglomeração da camada mais pobre, onde se faz sentir com intensidade a problemática social. (2010b, p. 92)

Nessa perspectiva, a atual configuração urbana de Vila Velha-ES resulta da influência dos fatores que compõem a dinamização econômica do estado do Espírito Santo. Nesse sentido, a formação urbana de Vila Velha-ES ocorreu de forma lenta, não sofrendo grandes alterações em sua malha urbana até a década de 1950, quando foram implantados os grandes projetos econômicos no estado e ela perdeu sua aparência de cidade bucólica.

Segundo Sathler (2017) , além de fatores relacionados a um difícil acesso e ocupação das demais áreas do município, fato este mitigado com o gradativo surgimento das obras de acesso terrestre, devem ser ressaltadas, ainda, a existência de uma indústria incipiente no que se refere à criação de empregos assim como a própria geografia do município. Nesse sentido:

[...] colaborando para a limitação do desenvolvimento, o município é cortado por cinco rios e era repleto de áreas alagadas, o que moldava e limitava o crescimento da malha urbana. Acreditando que a geografia da cidade não favorecia o seu desenvolvimento e objetivando maximizar a utilização do solo, antes da década de 50 os rios foram retificados pelo DNOS – Departamento Nacional de Obras de Saneamento, e mangues e áreas alagadas foram aterradas. (Ibid., p. 225)

Na década de 1970, um fator de grande influência para o crescimento populacional de Vila Velha-ES, segundo Siqueira (2001b), foi a implantação da política habitacional desenvolvida para o município. Tal política foi estruturada em um amplo programa de construção de casas populares, projetadas e implantadas pela Companhia Habitacional-Cohab/ES e pela Cooperativa Habitacional Autofinanciada-Inocoop/ES na tentativa de diminuir a pressão populacional de Vitória.

Vitória-ES, a capital do Estado, já possuía problemas habitacionais para atender o êxodo promovido pelos grandes investimentos numa geografia insular, de pequena extensão e agravada pela existência de formações rochosas na área então ocupada que dificultava o crescimento e a expansão (ibid.; Siqueira, 2001b; Trigueiro e Amboss, 2011 ). É nesse sentido que Vila Velha-ES, em razão de: “[...] sua privilegiada posição geográfica e por conter o maior contingente populacional do Estado, consolidou-se como ‘cidade-dormitório’ (Vila Velha, 2010, p. 10).

Esse processo de expansão observou, até 1980, a construção de um total de 15 conjuntos de habitação popular em com cerca de 7.127 unidades habitacionais. No entanto, o déficit habitacional fez com que esses projetos não cobrissem a totalidade da população, fazendo com que os aglomerados urbanos subnormais em áreas de invasão se proliferassem em territórios naturais de restinga, mangues, alagados e encostas, representando não só uma questão de risco socioambiental (Soares, Meneghetti e Da-Silva-Rosa, 2019), como também de alijamento dos serviços e equipamentos urbanos básicos (Siqueira, 2010a).

É de se destacar que essa lógica assume, conforme aponta Martinez-Alier (2010), um deslocamento da população mais pobre para áreas ambientalmente subalternas, ao passo que, em relação às famílias mais abastadas, vê-se destaque para o fato de que: “Entre 1970 e 1979, 63% dos lotes aprovados pela PMVV estavam na orla. Esse interesse era esperado, além de belas praias, a estreita faixa do litoral não inunda” ( Sathler, 2017 , p. 229).

Nesse contexto, verificou-se um processo de ocupação adstrito às regiões próximas da baía de Vitória e situadas ao norte do rio Jucu, principal fonte de água da região, aliado ao baixo valor da propriedade e à disponibilização do transporte por bonde; que teve grande impacto na caracterização de Vila Velha-ES, por um lado, como “cidade-dormitório” de caráter operário em sua proximidade com a baía e, por outro, de cidade de veraneio na região de costa até a década de 1990. Assim, tem-se que:

As áreas planas sempre foram preferidas para ocupação urbana, sendo esta talvez a principal explicação para a preservação dos morros. As áreas planas em muitas regiões apresentam características muito vulneráveis, sendo constituídas por terrenos arenosos, abaixo do nível do mar e propensos a alagamentos nos períodos de chuvas. Há, por outro lado, uma rede de canais, córregos e rios que compõem o sistema natural de drenagem da Região. ( Vila Velha, 2013 , p. 19)

Ao final da década de 1980 e ao longo dos anos de 1990, o processo de urbanização de Vila Velha-ES acentuou-se com o advento de mais obras de natureza viária de grande porte, que tornaram a localidade mais acessível para empreendimentos, como fonte de moradia e de forte especulação imobiliária em razão da proximidade com a faixa litorânea. Nesse contexto destacam-se a Terceira Ponte – unindo os municípios de Vitória e Vila Velha-ES em suas áreas nobres, pela ponta da baía de Vitória; e as rodovias do Sol e Darli Santos, possibilitando uma ligação mais facilitada com os municípios de Cariacica e Guarapari.

Assim, os projetos de acesso e mobilidade desenvolvidos ao longo de trinta anos, até a primeira década dos anos 2000, trouxeram uma nova feição na ocupação do território. Constituído por uma área de 209,965 quilômetros quadrados, as configurações do município acerca de território e ambiente apresentam os dados de: “[...] 85.6% de domicílios com esgotamento sanitário adequado, 43.3% de domicílios urbanos em vias públicas com arborização e 53.1% de domicílios urbanos em vias públicas com urbanização adequada” ( IBGE, 2021 ).

Trata-se, assim, de um município urbano em que pequena parcela da população reside nas zonas rurais – dado este verificado desde 1940 – e é caracterizado por um território demarcado pela existência de 100 bairros, cuja ocupação: “[...] teve nos investimentos em mobilidade urbana os motivos principais para que 80% da população vivesse em apenas 30% do território municipal” ( Vila Velha, 2010 ). Importante mencionar, ainda, que, embora Vila Velha-ES seja detentora de importantes áreas rurais e espaços naturais, as atividades agrícolas são inexpressivas para a economia municipal, não possuindo secretaria de agricultura inclusive.

Destaca-se, dessa forma, a fala do Interlocutor IV, que aponta a dicotomia entre o espaço urbano e rural de Vila Velha-ES como uma problemática do município, uma vez que, em decorrência de as maiores concentrações humanas estarem no meio urbano, a população rural se: “[...] sente preterida em relação a quem tá na malha urbana que também se esquece que tem lá uma pequena zona rural em Vila Velha ”. ² Ele enfatiza a dificuldade de deslocar mão de obra para essas pequenas propriedades, pois “[...] Vila Velha-ES não é um município, vamos dizer assim, com características agrícolas. Tanto é que nem uma secretaria de agricultura tem ” ( Interlocutor IV, 2018 ).

A configuração urbana do município de Vila Velha-ES, como se constata, está intrinsecamente relacionada com o surgimento de toda a Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV). O processo modernizante tardio é o foco do desenvolvimento do seu entorno e se encontra pautado no viés econômico, principalmente a partir da década de 1970 ( Caldas, 2015 ; Gouvêa, 2005 ). Nesse contexto, notadamente, a expansão urbana configurou-se de forma célere e não planejada, com ocupação desordenada ( Maricato, 2015 ; Siqueira, 2010b), tornando-se um espaço para o qual um grande fluxo migratório se dirigiu para trabalhar nos grandes projetos industriais. Esse processo de expansão, seguindo o raciocínio de Leff (2006) , consolida uma visão desenvolvimentista, intrínseca a um processo de racionalidade capitalista, de amplo viés econômico e, praticamente, sem qualquer preocupação com o ambiente a não ser sua gestão, padronização, reversão e contenção em obras de saneamento, que permitissem a ocupação do solo, sem qualquer planejamento ecológico.

O plano de desenvolvimento sustentável de Vila Velha-ES: 2009-2012

O Plano de Desenvolvimento Sustentável de Vila Velha (PDSVV) é um documento importante para a compreensão da produção do espaço urbano do município no início do século XXI, pois conforma o início de uma transição de entendimento sobre sua função no contexto metropolitano da RMGV, após sua reconfiguração, em 2001, nos padrões atuais. Neste sentido, para Sathler (2017) , durante a gestão 2009-2012, do prefeito Neucimar Fraga, em razão das problemáticas legislativas que envolvem o Plano Diretor Municipal (PDM) de Vila Velha-ES, o PDSVV é o documento responsável pela condução das complexas relações com o setor da construção civil em razão do vácuo legislativo decorrente das discussões em torno do PDM.

Sob as diretrizes do PDSVV, foram elaboradas no município 27 novas leis de gestão ambiental do território, envolvendo obras, gestão ambiental e ordenamento urbano. Destaca-se, nesse contexto, a criação de um Código Ambiental para o município – lei n. 4.999/2010. Contudo, verifica-se que o restante da legislação produzida se refere a obras de infraestrutura viária, de drenagem, bem como ao reconhecimento de organizações da sociedade civil com trabalhos na área ambiental como de interesse público. Além disso, torna-se forte a preocupação econômica e com o turismo, expressa no discurso do Interlocutor II, uma vez que há no Plano de Desenvolvimento um caráter de documento inafastável por parte de qualquer gestão subsequente àquela. Nesse sentido, o meio ambiente é visto na produção do desenvolvimento como apêndice da questão econômica:

Você vai na Grécia você vê hotéis em cima do mar, você vai na Itália você vê hotéis em cima do mar, você vai em Miami você vê hotéis em cima do mar, você vai em Florianópolis você vê hotel em cima do mar, você vai em Morro de São Paulo você vê hotel em cima do mar, quando eu falo em cima do mar eu não tô falando dentro do mar, mas você vê uma, uma, uma sincronia entre o, o, uso e ocupação do solo de tal forma que atenda o turismo, ou seja, atenda a sustentabilidade. Porque sustentabilidade também não é só você ter o pé de, de bromélia não é você se manter. ( Interlocutor II, 2018 ; grifos nossos)

Outro fator relevante quanto à concepção do PDSVV está na sua elaboração em parceria com Associação de Empresários de Vila Velha (Assevila), ator de destaque nas discussões políticas do município. De acordo com o artigo primeiro de seu estatuto, a Assevila (2018) é uma organização não governamental, uma: “[...] pessoa jurídica de direito privado, associação civil sem fins lucrativos, de interesse público, com autonomia administrativa e financeira, que se regerá pelo presente estatuto” e é resultado da reunião de empresários do setor privado do município.

A fundação da Associação resulta da: “iniciativa espontânea, sem conotação ideológica ou político-partidária”, ocorrida em 2007, contando, na atualidade, com quarenta e dois empresários. O discurso envolvendo seu surgimento teve como escopo servir de: “marco regulatório e promotor do crescimento sustentável de toda a região de Vila Velha”, atuando de forma a fomentar: “políticas e ações positivas para o desenvolvimento econômico e socioambiental da cidade” (ibid.).

Pautada pelos princípios de fomentar a “responsabilidade socioambiental”, o crescimento econômico do município, e de acentuar o pluralismo político e ideológico, bem como a moralidade das relações público-privadas, sua visão é de fortalecer a atuação do setor empresarial de Vila Velha-ES e de servir como associação capaz de centralizar e catalisar os interesses desse setor. Além disso, busca servir de representação política qualificada na missão de: “Mobilizar e articular ideias e ações que contribuam para a formação de uma sociedade mais justa, consciente e qualificada” (ibid.).

Segundo Sathler (2017) , a Assevila configura-se, na verdade, como um grupo de pressão, que buscou inserir, na formulação do PDSVV, diretrizes de expansão econômico-capitalista com o aval da gestão municipal. Assim, no Plano, a proximidade entre governo e setor empresarial, cuja dinâmica foi demonstrada no processo de discussão do PDM, reforça a condução do município de Vila Velha-ES para um caráter desenvolvimentista. Nesse sentido, a análise de Foucault (2005 e 2015) sobre governo permite entender que o exercício do poder político não se efetiva de forma centralizada, mas resulta do conjunto de forças desempenhadas por diversos setores da sociedade.

Dessa maneira, desmitificando a noção de governo centralizado, constata-se na administração de Vila Velha-ES a configuração de um processo governamental, com a conjugação de práticas e conhecimentos que possibilitam a manutenção do poder. Na perspectiva das políticas ambientais, a governamentalidade é instrumentalizada, o que Malette (2011) e Freitas e Mozine (2015) definem por ecogovernamentalidade, consubstanciada na incorporação de um discurso ambiental amplo, pautado pela noção esvaziada de “desenvolvimento sustentável”, com a finalidade de reforçar práticas modernizantes de acumulação.

Nesses termos, a condução das questões ambientais, vistas nas legislações aprovadas no período, demonstra conjugação de uma gestão de recursos naturais, aliada à participação de atores da sociedade vinculados ao empresariado local, reforçando um processo de racionalidade econômica ( Agrawal, 2005 ; Mansano e Piga, 2016 ; Oels, 2005 ). Dessa forma, aspectos de uma governamentalidade ambiental na política urbana de Vila Velha-ES são verificados, também, nos discursos dos interlocutores desta pesquisa que, como dito, ocuparam papel preponderante na formulação do PDSVV e nas demais ações de expansão urbana e gestão ambiental do município. Nessa lógica, a preocupação com a gestão do meio ambiente fica alijada da concepção do planejamento urbano, uma vez que:

Os empresários apoiaram a elaboração desse plano, e a gente tinha reuniões com eles. Apoiaram no sentido, que eu digo, financeiro também. Eles bancaram parte da consultoria que elaborou o plano. Foi contratada a empresa de consultoria junto com a Secretaria de Planejamento Estratégico e isso foi bancado aí pela Assevila, e trimestralmente né, a gente tinha agenda com ele [na] sede [para] acompanhamento do planejamento estratégico, ou seja, qual eram os projetos que eram previstos no nosso plano [...] . ( Interlocutor III, 2018 )

Como se vê, a viabilidade da elaboração e confecção do PSDVV, do PDM e de uma política ambiental deles decorrente dependeu de recursos financeiros do setor empresarial. Conforme apontado pelo Interlocutor II, a classe empresária “tem pressa”, não estando sujeita a aguardar as questões procedimentais que, em geral, envolvem o setor público ( Carlos, 2017 ; Pintaudi, 2005 ).

No PDSVV, elaborado em parceria com a Assevila, segundo o Interlocutor II merece destaque na organização espacial de Vila Velha-ES, por se tratar de documento inédito na concepção de uma política pública urbana para atender ao mercado imobiliário. O Plano apresenta, ainda, minuciosa lista de dados sobre o município e figura como diretriz de longo prazo, de aplicação peremptória pelas gestões seguintes, como demonstra também o Interlocutor II. Nesse sentido, sua concepção tem estreita relação com o que destaca Benach (2017) sobre o uso profícuo por parte das autoridades de políticas pautadas em índices e estatísticas que, embora importantes, não devem ser adotados como critérios exclusivo em razão do seu caráter limitador na verificação das questões ambientais.

Aliado a isso, consta do PDSVV a proposta de tornar Vila Velha-ES um grande polo industrial, mediante ocupação e fomento de áreas empresariais num território já bastante fragilizado pela ocupação irregular decorrente da expansão urbana do final do século XX (Vila Velha, 2010; Sathler, 2017 ; Vainer, 2000 ). Nesse contexto, o documento evidencia a necessidade de tornar o município mais competitivo tanto para a economia local, como para a internacional, em razão da privilegiada geografia e de sua potencialidade, visando ao atendimento do mercado externo e interno, demonstrando forte vocação metropolitana para Vila Velha (Vila Velha, 2010).

Indicando a queda do crescimento econômico do município e a necessidade de inserir Vila Velha-ES na nova dinâmica econômica global, o PDSVV postula nitidamente que algumas áreas ainda não exploradas por obras urbanas sejam estruturadas e fomentadas, conforme destacam Carlos (2017) e Pintaudi (2005) . Para isso, lista projetos que seriam instalados nas regiões de menor relevância econômica do município, não mencionando nada sobre reservas naturais, manutenção dos ecossistemas nem sobre como lidar com os impactos das recorrentes enchentes, fruto da ocupação desordenada e do alijamento da população para áreas de baixa qualificação urbana e risco ambiental ( Acserald, 2010 ; Rammê, 2010 ).

Essa nova dinâmica caracteriza uma dificuldade em se romper com uma visão antropocêntrica e hierarquizada do ambiente, bem como com uma racionalidade puramente econômica do espaço urbano tal qual sustentadas por Acserald (2010) , Guattari (2001) e Leff (2006 e 2016). Cumpre ressaltar que a expansão e a realização de modificações na estrutura e no território dessas áreas ocorrem para atendimento dos projetos industriais, não guardando relação inicial com uma preocupação em atender, em termos de justiça socioambiental, às necessidades dos habitantes dessas regiões ( Rammê, 2010 e 2012), destoando de uma preocupação ecológica em termos políticos, tal qual apontada por Leff (2006 e 2016), Bryant (2015) e Agrawal (2005) .

Nessa perspectiva, não se vê no PDSVV quaisquer destaques para o resgate das economias locais e para a manutenção de territórios, como instrumentos para a consolidação de sustentabilidade, que priorizem o reconhecimento da natureza para além do recurso disponível, mas também como sujeito e parâmetro para diminuição de desigualdades sociais. Sob esse aspecto, os projetos contidos no Plano, dentre eles a criação de um “superporto”, repensam o município sob um viés desenvolvimentista de gestão de recursos naturais e manejo econômico do ambiente ( Leff, 2006 ). A ênfase em serviços relacionados com a atividade portuária é tida como fator de progresso, atendendo às necessidades empresariais de logística e corporativistas associadas. Há, contudo, pouca preocupação com as populações alijadas nas áreas retroportuárias, que servem de mão de obra barata, mas com pouco acesso à malha urbana.

Dessa forma, vê-se frustrada a premissa de que as questões voltadas à sustentabilidade e à justiça ambiental devem repensar os valores vigentes de ordem padronizada para focar em um conjunto de questões socioambientais na condução das políticas públicas. De acordo com Jatobá, Cidade e Vargas (2009), um enfrentamento da crise ecológica e uma consistente noção de sustentabilidade que possa resolver o problema não se revela possível com a permanência no atendimento dos interesses econômicos e a manutenção das desigualdades de classes existentes, o que se verifica nos argumentos desenvolvidos por Acserald (2010) , Leff (2006 e 2016) e Rammê (2012) .

Assim, os projetos focam em dez regiões de Vila Velha-ES, levando desenvolvimento e fomentando sua economia, rumo à sustentabilidade, indicando que: “[...] regiões, que foram estratificadas em função de sua vocação e de seu potencial econômico, serão beneficiadas com a implantação de grandes projetos de desenvolvimento, todos fundamentados na sustentabilidade” (Vila Velha, 2010, p. 4). Nesses termos, a ocupação do solo municipal é apontada como um problema em razão da ocupação urbana. Não consta, ainda, na legislação produzida no período qualquer incisiva alteração relativa a transporte ou a melhoria da mobilidade urbana, e esta ficou restrita em aspectos de ordem de drenagem e pavimentação. Nesse sentido:

O resultado dessas condicionantes foi uma ocupação territorial bastante heterogênea e complexa, especialmente quando analisada sob a ótica da mobilidade urbana. Atualmente, ela e a macrodrenagem são os dois maiores entraves para o desenvolvimento do município, ambos resultantes da ausência de planejamento urbano.

Nesse contexto, o PDSVV aponta a mobilidade urbana como um fator que impede a cidade de maior crescimento ou de se tornar sustentável, mas não consta das legislações do período qualquer preocupação efetiva em melhorar a mobilidade urbana. Quando a isso, o Interlocutor I, ao responder de forma positiva ao questionamento sobre a existência de interrelação entre as políticas de meio ambiente, de desenvolvimento urbano e de obras em seu período de gestão, pontuou o fato de que, no início da sua atuação, constatou que o projeto de mobilidade do BRT – Ônibus de Trânsito Rápido – estava quase pronto, com grande viabilidade por parte do governo do Estado. O projeto, que não se consolidou, previa o fechamento de canais e valões, destinados ao esgotamento sanitário e pluvial, para a construção da malha de transporte, o que estaria em franco conflito com a política de drenagem e de saneamento.

Diante da perspectiva traçada, pode-se dizer que a gestão 2009-2012 apresentou uma preocupação e foco no incentivo da expansão do desenvolvimento econômico, como forma de contraposição à gestão anterior, apontando que o desafio: “[...] sempre foi provocar a discussão e acompanhar as ações para que esse desenvolvimento ocorresse de forma sustentável, com respeito ao meio ambiente e sua proteção e preservação ” ( Interlocutor V, 2018 ), visando à mudança na lógica então vigente de que Vila Velha-ES não poderia acompanhar o desenvolvimento econômico por se tratar de uma cidade-dormitório. O destaque de que “j á sabia que poderia gerar um impacto ambiental muito forte ”, apontado pelo Interlocutor V, demonstra a preponderância de uma racionalidade econômica na condução dos recursos naturais, o que se busca validar ou mesmo justificar com a demonstração de todo um aparato técnico-burocrático ( Freitas e Mozine, 2015 ; Malette, 2011 ; Lima, 2003 ).

Lembrando Leff (2006 e 2016), a análise do PDSVV demonstra um forte componente econômico em que se almeja inserir a economia do Espírito Santo, bem como a de Vila Velha-ES, em um contexto de competitividade com as diretrizes de uma economia globalizada e em escala internacional. A perspectiva de uma racionalidade econômica é verificada nas dez metas apresentadas pelo PDSVV e apontadas pelos Interlocutores II e V. Tal projeto urbano-ambiental, segundo Milanez e Souza (2015) , distancia-se de uma concepção mais abrangente da natureza e de um viés com a preservação dos recursos naturais de Vila Velha nos moldes de uma racionalidade ambiental. A gestão ambiental, em um município com rica cobertura natural e reservas naturais, não observa, assim, a composição de uma política para além dos interesses contidos nas questões apresentadas pela Assevila ( Sathler, 2017 ).

Verifica-se, dessa maneira, que a gestão Neucimar Fraga esteve calcada em uma perspectiva econômica, visando a retirar Vila Velha-ES da inércia econômica apontada no PDSVV e onde se verifica extensa elaboração estatística sobre a situação em que se encontrava o município. Pautada por uma série de índices considerados positivos para promover o desenvolvimento local, as questões ambientais urbanas estão voltadas para esse viés econômico, e representam os recursos naturais uma preocupação secundária, conforme se verifica do discurso do Interlocutor V, transcrito nesta seção, sobre os impactos ambientais que poderiam ser gerados.

O plano estratégico de Vila Velha-ES: 2013-2016

A gestão do prefeito Rodney Miranda teve como diretriz de sua administração a elaboração do Plano Estratégico de Vila Velha-PEVV 2013--2016, resultado de planejamentos cujas discussões foram iniciadas desde o término das eleições em 2012. Igualmente ao PDSVV, esse plano, embora mais sucinto, buscou na Assevila o suporte de legitimação de ideias junto à sociedade civil e a grupos empresariais. Em suas linhas iniciais, consta a preocupação em dotar a administração de um perfil técnico, visando não apenas a: “[...] enfrentar os graves problemas de gestão da Prefeitura, assim como os problemas urbanísticos, de desenvolvimento e sociais da Cidade” ( Vila Velha, 2013 , p. 5).

Nesse contexto, além da Assevila, foi destacada na fala do Interlocutor III a influência do Movimento Vida Nova Vila Velha (Movive) para a produção do Plano. Isto colaborou sobremaneira para a consolidação da influência do setor empresarial como importante ator no desenvolvimento do município e em especial na composição das diretrizes do Plano Estratégico 2013-2016. Assim, conforme consta do plano e da entrevista concedida pelo Interlocutor III, as diretrizes da gestão municipal são pautadas por vinte projetos – inseridos em quatro áreas de atuação – caracterizados como “Projetos Estruturantes”; eles estão catalogados em face de sua natureza e dos setores que devem ser focados pela gestão Rodney Miranda (Asevila, 2013; Interlocutor III, 2018 ). Eles representam os principais desafios no Mapa de Orientação Estratégica, como se vê na Figura 1 .

Figura 1
Projetos estruturantes do Plano de Gestão Estratégica de Vila Velha 2013 -2016

Dessa maneira, cada uma das grandes áreas de atuação da gestão passou a corresponder a um conjunto de secretarias municipais afins, cuja função era planejar e agir no coletivo, sob a forma de comitês, para que os desafios enumerados pudessem ser superados por meio da execução dos projetos estruturantes e suas 190 entregas para a sociedade (Assevila, 2013). Na Figura 1 , destaca-se em verde a condução da política de Vila Velha-ES dentro das premissas do desenvolvimento sustentável formuladas em sete projetos estruturantes, elencados como desafios estratégicos para prevenção e redução dos históricos alagamentos bem como para ordenar e regular o uso e a ocupação do solo, fomentando novos negócios, de modo a fortalecer os existentes, fortalecer a identidade local e, por fim: “Promover a proteção, recuperação, restauração e utilização racional dos recursos naturais” (Vila Velha, 2013, p. 63).

Ademais, é importante mencionar que, no período de vigência desse Plano, o município editou 15 novas leis de caráter ambiental, em sua maioria voltada para a gestão de obras públicas e privadas, além de iniciativas de caráter ecológico, como a criação de um programa de recifes artificiais para a conservação da biodiversidade das reservas marinhas e recuperação das áreas depredadas do litoral do município de Vila Velha, que não foi efetivado após sua implantação. Nesse contexto, tratando-se de um território composto por muitas reservas naturais, por possuir grande contingente populacional e por ser resultado de uma expansão urbana acelerada que resultou em má distribuição de serviços e precária ocupação espacial-histórica, a gestão Rodney Miranda buscava uma visão estratégica, que segundo o Interlocutor III:

A gente entendia, na época, o que de fato não tinha, uma cultura de se trabalhar de forma planejada, né. O que normalmente acontece, não só em Vila Velha, mas em grande parte dos municípios de porte médio e pequeno é que as coisas são feitas muito a toque de caixa. Deu um problema você tenta resolver. A nossa visão era que a gente conseguisse planejar quatro anos de gestão, né, e pensar um pouco mais para frente, deixar algumas ações projetadas para as futuras gestões também, independente da continuidade ou não, isso que foi feito. Então a gente elaborou o plano estratégico, né, que foram definidos vinte, vinte projetos estruturantes e dentro desses vinte projetos a gente tinha várias ações.

O PEVV demonstra, assim, a preocupação reiterada de fomentar a economia do município em razão do crescimento de uma população, cujos patamares de renda não acompanham esse crescimento econômico-empresarial. Além disso, ressalta a importância das obras de ações preventivas previstas no PEVV que: “[...] identifica[m] as prioridades a serem seguidas pela equipe de governo ao longo dos próximos anos, compartilhando com a sociedade a estratégia da administração municipal” ( Vila Velha, 2013 , p. 9). Por esse ângulo:

O crescimento econômico do Município se realiza no ritmo do crescimento metropolitano, mas as receitas públicas municipais não apresentam desempenho capaz de gerar recursos suficientes para suportar as elevadas demandas por investimentos. (Ibid., p. 49)

Nesse contexto, importante destacar no PEVV uma mudança de diretriz em relação ao tratamento da população mais pobre do município. Isto ocorreu, em grande medida, em função das fortes chuvas do final de 2013, que mantiveram a cidade alagada por semanas e foram determinantes em centralizar as obras de macro e microdrenagem nas regiões menos favorecidas da cidade, como um fator de manejo ambiental (Soares, Meneghetti e Da-Silva-Rosa, 2019). Há destaque, ainda, para a necessidade da construção das estações de bombeamento para resolver a problemática relação do município com as águas pluviais.

Deve ser ressaltado, contudo, que esses projetos, embora constassem do PEVV 2013-2016, em razão dos eventos ocorridos em dezembro de 2013 tiveram sua prioridade intensificada ( Interlocutor III, 2018 ). Também foram objeto de atenção as obras e os projetos de contenção de encostas no município, bem como a substituição das comportas do Canal Marinho. Também houve ações quanto à poluição visual, com a retirada de placas e de avisos autorizados judicialmente, assim como a retirada de veículos abandonados nas ruas de Vila Velha-ES, o que segundo o relatório foram mais de oitenta. Nesse contexto, não se vê uma articulação entre as políticas que representassem uma efetiva relação de promoção de justiça ambiental ( Herculano, 2002 ), uma vez que o processo de drenagem, feito em situação emergencial, buscou apenas uma requalificação técnica através de obras civis das regiões e não um tratamento adequado à população – como reassentamento – ou ecológica – como recuperação e conservação.

Nos itens em vermelho, por sua vez, encontram-se os projetos estruturantes relacionados aos serviços à cidade – totalizando quatro. Seus desafios estratégicos apontados são o de “Revitalizar o sistema viário e melhorar a mobilidade urbana” e “Melhorar a limpeza pública, a iluminação e a segurança” ( Vila Velha, 2013 , p. 67). Já os itens marcados em laranja são aqueles focados no desenvolvimento social pretendido pelo município, sendo sete os desafios estratégicos identificados e sete os projetos estruturantes pretendidos.

Indicados, por fim, pela cor azul, estão representados, na Figura 1 , os projetos estruturantes relacionados com a melhoria da gestão, apontada como a base “[...] para o alcance de todos os demais desafios identificados; consiste na criação de um ambiente favorável no âmbito da equipe de governo municipal visando ganhos de eficiência e eficácia na regulação e prestação de serviços públicos” (Vila Velha, 2018, p. 50). Os desafios estratégicos apontados são a busca pelo aperfeiçoamento da gestão de pessoas, a promoção de melhorias na estrutura física e organizacional e de processos, bem como o atendimento ao cidadão. Destacam-se, ainda, o equilíbrio das contas públicas, novos recursos financeiros e o aperfeiçoamento no uso de tecnologias para melhorar o serviço público ( Vila Velha, 2013 ).

Assim, são apontados, como desafios, a promoção de políticas voltadas para superação da pobreza com a criação de oportunidades, atenção aos interesses da infância, melhorias na qualidade e no acesso do ensino, na saúde e nos serviços socioassistenciais, compondo ainda o rol: “[...] mecanismos de prevenção e tratamento ao uso de drogas” e a criação de: “espaços e atividades integradas que contribuam para uma vida ativa e saudável” (ibid., p. 71).

Nesse sentido, é possível afirmar que o espaço urbano do município continuou padecendo das mesmas problemáticas decorrentes da degradação ambiental dos centros urbanos de forma geral, nos quais a má distribuição e ocupação do solo e a grande expedição de poluentes decorrentes de todo o processo industrial e da vida moderna revelam a geografia apontada por Harvey (2014) , que caracteriza as cidades contemporâneas. A tônica de um discurso sobre sustentabilidade, porém estruturado nos moldes de uma modernização ecológica ( Sachs, 2009 ) meramente de cunho desenvolvimentista, reforça a demonstração da compreensão da natureza em uma mentalidade preservacionista para fins de reserva de recursos disponíveis, logo antropocêntrica, como criticam Leff (2006) e Lima (2003) .

Nessa perspectiva, o relatório produzido pela prefeitura municipal de Vila Velha, realizado no término da gestão Rodney Miranda, em 2016, apresenta a importância para o município das obras de drenagem e de saneamento básico, a partir dos quais os bairros da municipalidade tiveram suas galerias substituídas, bem como as drenagens do Canal da Costa e do Canal do Congo, totalizando vinte quilômetros de macrodrenagem, em que uma série de obras que visavam às melhorias de saneamento foi elaborada, como limpezas de diversos canais e as obras do Canal da Costa, que aumentaram sua largura e profundidade com a retirada de mais de duas toneladas de rochas ( Interlocutor III, 2018 ; Interlocutor IV, 2018 ; Vila Velha, 2016 ).

Portanto, pode-se inferir, com base nos supostos critérios de desenvolvimento sustentável constante do PEVV, que os projetos estruturantes não demonstram uma perspectiva ecocêntrica ( Leff, 2016 ) e relacionada com os caracteres da justiça ambiental ( Rammê, 2010 ; Herculano, 2002 ), sendo verificados projetos de requalificação das precárias estruturas urbanas do município – drenagem e alargamento de canais e regulação do uso e da ocupação do solo urbano – bem como a criação de uma estrutura que dinamizaria a “vocação” turística do município. O destaque no PEVV a essa priorização das questões urbanas historicamente críticas para o município chama a atenção, uma vez que grande parte da área do município é composta por planície e alagados e está abaixo do nível do mar (Soares, Meneghetti e Da-Silva-Rosa, 2019).

Considerações finais

Este artigo procurou articular as interfaces entre os Planos de Gestão concebidos pelas administrações municipais de Vila Velha-ES entre os anos de 2009 e 2016 com o seu processo de expansão urbana da cidade e as iniciativas de gestão ambiental. Buscou-se, ao longo da narrativa e argumentação apresentadas, inferir aspectos da formação de uma ecogovernamentalidade no processo de produção da política, a partir da demonstração de que o discurso oficial contido nos documentos passou por um “esverdeamento” de questões econômicas tradicionais, sem grandes reflexos em uma prática ecológica (Marzoca, 2014). Além disso, são destacadas as iniciativas de gestão técnica do meio ambiente, em desencontro com os aspectos social e ecocêntrico, o que representa um fator de distanciamento do emprego de uma racionalidade ecológica e de preocupação com a justiça ambiental político-urbana.

Assim, observa-se que os planos apresentados na tentativa de conformação de uma política urbano-ambiental para Vila Velha-ES dispõem de diretrizes para a organização territorial do município buscando uma mitigação de desigualdade das externalidades relacionadas ao processo de degradação ambiental decorrente da expansão urbana desordenada. Como visto a partir de Benach (2017) , o caráter adotado pelas políticas ambientais, povoadas por indicadores e dados estatísticos habitualmente postulados pelos atores públicos, representa apenas a verificação de uma quantificação economicista e tecnicista limitadora da discussão ambiental, entendimento este endossado por Agrawal (2005) , Freitas e Mozine (2015) e Malette (2011) .

Sob esse aspecto, os planos têm em seu conteúdo diretrizes diferentes. Na gestão Fraga (2009-2012) não se verifica uma preocupação central com as infraestruturas existentes, mas sim na com a perspectiva de sua expansão para a ocupação de áreas pouco exploradas, com o desenvolvimento de projetos constantes de suas dez metas. Já na gestão Miranda (2013-2016) se vê, na conformação dos projetos estruturantes, o apontamento da necessidade da melhoria das estruturas existentes, bem como a necessária regularização da questão fundiária.

Reforça-se, nesse sentido, que a gestão Fraga apresentou amplo enfoque na expansão urbana, viabilizada por meio de dez metas, de componente desenvolvimentista e com a instalação de obras portuárias, criação de estruturas viárias, serviços e complexos imobiliários no território do município, visando a erradicar o legado de “cidade-dormitório” que caracteriza Vila Velha-ES e fomentando a economia municipal (Vila Velha, 2010).

Na gestão Miranda, por sua vez, embora não se verifiquem iniciativas com um componente desenvolvimentista expansivo, como na gestão anterior, é possível ver uma preocupação com o processo de consolidação modernizadora da expansão urbana realizada até então ( Vila Velha, 2013 ).

Como se viu, por um lado, a primeira gestão possui no PDSVV uma consolidação de dados e de estatísticas sobre o município, sendo objeto de reiterada menção, entre os interlocutores vinculados àquela gestão, como algo que representa um verdadeiro marco para o planejamento político de Vila Velha-ES. Sobre esse aspecto, há que se concordar com a perspectiva de Sathler (2017) de que, dado o vácuo legislativo deixado pelo PDM em discussão, o Plano de Desenvolvimento da gestão Neucimar Fraga consistiu no principal documento de condução das questões municipais. O PDEE da gestão Rodney Miranda, por outro lado, embora não se encontre apresentado na forma de um documento extenso e repleto de dados e informações estatísticas, apresenta um aspecto estruturante, reforça e consolida a relação entre poder público e grupos empresariais – representados pela Assevila e pelo Movive –, tratando a gestão municipal sobre um aspecto e racionalidade claramente capitalistas, no sentido dado por Leff (2006) .

O aspecto ecogovernamental ( Malette, 2011 ; Freitas e Mozine, 2015 ) fica ainda mais claro nos relatos dos interlocutores e surge de forma incisiva na análise das entrevistas, na medida em que é destacada a dinâmica que foi adotada nas gestões, no sentido de otimizar a formulação das políticas públicas, direcionando o aspecto urbano-ambiental para criar ou aperfeiçoar tecnicamente as estruturas e os equipamentos urbanos. Em ambos os casos, os Planos de Gestão imprimiram as ideias provenientes da iniciativa privada na formulação da política, o que é demonstrado pela intensa produção legislativa voltada para obras e expansão territorial da ocupação imobiliária, com vistas a solucionar o vácuo causado pela inexistência de um PDM vigente.

Assim, é importante destacar que tais planos têm suas concepções voltadas para um discurso do “desenvolvimento sustentável”, influenciados pela incorporação, às políticas públicas, das temáticas dos objetivos do milênio colocados no contexto das Nações Unidas e suas conferências sobre meio ambiente. Tal iniciativa, contudo, como se percebe da análise dos documentos e na execução da política urbano-ambiental, tem a exclusiva finalidade de trazer uma roupagem de “ambiental” sem de fato representar uma preocupação e racionalidade ecológicas ao processo urbano de Vila Velha-ES.

Por fim, nessa perspectiva, da análise dos planos se verifica um viés antropocêntrico e hierarquizado do meio ambiente, estando este conduzido por uma racionalidade econômica e estruturante da cidade, atendendo aos critérios racionais do modelo de cidade desenvolvido pelo sistema produtivo. A racionalidade ambiental nos moldes preconizados por Leff (2006 e 2016) não se faz presente na tônica desenvolvida nas gestões, não sendo verificados caracteres de uma preocupação intergeracional nos moldes da justiça ambiental ou mesmo de alteridade com os elementos naturais, tal qual preconizados por Fraser (2007) e Rammê (2012) .

Nota de agradecimento

Este trabalho recebeu financiamento da Capes através do Prosup modalidade II.

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Entrevistas

• INTERLOCUTOR I. Entrevista concedida a Marcio Valério Effgen, em Vitória, no dia 25 de janeiro de 2018.
• INTERLOCUTOR II. Entrevista concedida a Marcio Valério Effgen, em Vitória, no dia 6 de fevereiro de 2018.
• INTERLOCUTOR III. Entrevista concedida a Marcio Valério Effgen, em Vitória, no dia 8 de fevereiro de 2018.
• INTERLOCUTOR IV. Entrevista concedida a Marcio Valério Effgen, em Cariacica, no dia 9 de fevereiro de 2018.
• INTERLOCUTOR V. Entrevista concedida a Marcio Valério Effgen, em Vitória, no dia 13 de março de 2018.

Notas

• 1
  A pesquisa sobre a legislação produzida no período 2009-2016 no município de Vila Velha-ES ocorreu nos anos de 2017 e 2018, através do repositório oficial disponibilizado digitalmente pela Câmara Legislativa do município < https://www.vilavelha.es.gov.br/legislacao/consulta.aspx> , a partir do emprego dos termos: ambiental, ambiente, meio ambiente, obras e urbano, resultando na identificação de 27 leis, produzidas entre 2009 e 2012, e 15, entre 2013 e 2016. Cf. Lemke, Fuchs e Mozine (2017).
• 2
  As citações dos trechos degravados das entrevistas com os interlocutores foram mantidas tal qual estão no original, preservando a coloquialidade das falas. Isto ocorre em todas as citações diretas contidas neste artigo identificadas, em suas referências, como “Interlocutor...”.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  08 Ago 2022
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2022

Histórico

• Recebido
  1 Set 2021
• Aceito
  9 Abr 2022