O DESAFIO DO ATENDIMENTO À CRIANÇA RURAL NO CANADÁ

RESUMO:

No Canadá, o atendimento à infância é pouco desenvolvido, apesar de o país ser uma federação rica. Ao contrário de muitas políticas sociais bem desenvolvidas, os serviços de atendimento à infância são principalmente ofertados por meio de mercados voluntários, comerciais ou sem fins lucrativos, em vez de iniciativas governamentais. Essa estrutura política desfavorece todas as crianças e famílias e tem consequências severas, particularmente para canadenses de áreas rurais, remotas e do norte do país. Este artigo fornece uma visão geral dos servidos de atenção à infância fora das cidades, considerando (a) como o sistema político canadense de federalismo e (b) sua arquitetura política liberal de bem-estar social trabalham contra a alta qualidade e equidade dos serviços.

Palavras-chave:
Canadá; Federalismo; Regime de bem-estar social liberal; Igualdade feminina; Atendimento à infância rural e aborígene

ABSTRACT:

Childcare is underdeveloped in Canada even though the country is a rich federation. Unlike many better-developed social policies, childcare services are delivered primarily through voluntary, non-profit or commercial markets rather than by governments. This policy framework is disadvantageous for all children and families, and has particularly severe consequences for rural, remote and northern Canadians. This article provides an overview of childcare services outside of towns and cities, considering how Canada’s political system of federalism and its liberal social welfare policy architecture work against high quality and equitable childcare services.

Keywords:
Canada; Federalism; Liberal welfare regime; Women’s equality; Rural and aboriginal childcare

INTRODUÇÃO

O Canadá é um país rico, com muitos programas sociais bem desenvolvidos. Todavia, os serviços de atenção à infância não estão entre eles. Para 4,8 milhões de crianças canadenses menores de 12 anos de idade, existem 1,2 milhão de vagas licenciadas de atendimento à criança, em programas institucionais e em casas familiares (FRIENDLY et al., 2015). Isso significa que apenas 25% das crianças canadenses têm acesso a um espaço regulamentado de atendimento à infância. O acesso piora quando a região é levada em conta, uma vez que os serviços são encontrados principalmente em cidades e vilas. Regiões rurais, do norte e remotas do Canadá são particularmente menos atendidas, assim como as comunidades aborígenes¹. Embora as crianças canadenses possam ser encontradas em todo o mapa, são poucas as que vivem fora das áreas urbanas que têm acesso a atendimento de qualidade².

Serviços de atenção à infância regulamentados no Canadá incluem centros institucionais e casas familiares: os centros são responsáveis por 92% da provisão e as casas privadas oferecem os 8% restantes. Centros e casas podem ser instalações voluntárias, sem fins lucrativos, públicas ou comerciais. Confiar nessa economia de mercado mista de serviços de atendimento à infância desfavorece todas as crianças e famílias e tem consequências negativas, particularmente para canadenses de áreas remotas, rurais e do norte. No Canadá não metropolitano, serviços de atenção à infância são ainda mais escassos do que nas cidades, inacessíveis e fracamente adequados às necessidades das famílias. A qualidade do cuidado é questionável, em grande parte, porque poucos educadores formados em educação infantil trabalham nos centros e casas do norte e em áreas rurais.

De modo geral, os espaços de atendimento à infância são tão escassos no Canadá que os pais que estão no sistema, as famílias que podem encontrar e pagar o serviço, costumam falar em sorte, em vez de acreditar que possuem esse direito. Albanese e Farr (2012) explicam que as mães canadenses constantemente “invocam a noção de sorte quando descrevem como encontraram e gerenciaram os arranjos diários de cuidado de seus filhos”. Na ausência de serviço de qualidade, estão severamente comprometidos o equilíbrio entre o trabalho e a vida familiar, a igualdade feminina, os direitos das crianças, a reconciliação indígena e outras importantes metas sociais.

O Canadá é um país extenso, com território de quase 10 milhões de km², estendendo-se 5.187 km do Oceano Pacífico ao Atlântico. A maioria dos seus 35 milhões de habitantes (percentual estimado de 90%) distribui-se nos 160 km da fronteira entre os Estados Unidos e o Canadá. Esse cinturão densamente povoado, mapeando o 49º paralelo, contém quase todos os centros urbanos do Canadá. A despeito de imagens populares do Canadá como uma região selvagem, 81% dos canadenses vivem em área urbana, e o país tem sido predominantemente urbano há quase um século. Entretanto, mais de 6,3 milhões de habitantes ainda vivem em áreas rurais, definidas pela Agência Nacional de Estatística como “áreas com menos de 1.000 habitantes e uma densidade populacional abaixo de 400 pessoas por km²”³. A proporção de pessoas morando em área rural no Canadá (uma para cada cinco) é uma das mais baixas dos países que compõem o G8 (STATISTICS CANADA, 2011a). Usando as palavras de um trabalho de revisão canadense, comunidades rurais, remotas e ao norte são um “caleidoscópio de diversidade que inclui mudanças demográficas, formas de emprego não padronizados, grandes distâncias geográficas, diferenças culturais e linguísticas e desafios na oferta de serviços” (CCAAC, 2005, p. 5).

Para pais e crianças de áreas rurais, remotas e ao norte do Canadá, serviços de atenção à criança são problemáticos. Eles são insuficientes, deixando as famílias com pouco acesso a programas regulamentados e de qualidade e com educadores qualificados para o trabalho com a primeira infância. Entretanto as famílias rurais, de forma confiável, têm acesso a boas escolas públicas, assistência pública à saúde e outros importantes serviços. Por que os serviços de atendimento à infância são pouco desenvolvidos?

Este artigo fornece uma visão geral desses servidos no Canadá, descrevendo a distribuição de programas de educação infantil e fornecendo uma explicação sobre o porquê o acesso é uma questão de sorte em vez de direito. Argumenta-se que o sistema político canadense de federalismo e sua arquitetura política de bem-estar social liberal trabalham contra a alta qualidade e equidade dos serviços de atenção à infância, produzindo efeitos ainda mais adversos para mulheres e crianças de regiões rurais, do norte e remotas.

FEDERALISMO E ARQUITETURA DO BEM-ESTAR SOCIAL LIBERAL

O Canadá foi fundado como um país há 150 anos, embora os povos indígenas vivam há milhares de anos na terra agora chamada de Canadá. Desde sua fundação, em 1867, o Canadá é uma federação com uma divisão de poderes entre o governo nacional e as 10 províncias e os três territórios do norte, bem como com as Primeiras Nações. Uma série de documentos legais especificam as responsabilidades dos vários níveis de governo, e cada um deles apresenta desafios ao desenvolvimento de serviços de atenção à infância abrangentes. Igualmente importante, a história e a cultura política do Canadá têm sido notadamente “liberal”, no uso que Esping-Andersen (1990) faz do termo. Como outros regimes de bem-estar liberal, o Canadá provê muitos serviços por meio da família ou do mercado, em vez do Estado, e isso também tem marcado profundamente o desenvolvimento dos serviços de atenção à infância.

O federalismo conforma todos os aspectos da política social no Canadá. Essa complexa estrutura federal e institucional, de poder governamental nacional e não nacional, é estratificada formalmente pela legislação, bem como informalmente à medida que governos federais sucessivos procuram, de diferentes maneiras, reforçar ou enfraquecer a liderança nacional. Na prática, essa divisão de poder tem se traduzido em longas brigas em que as províncias e o governo central acusam um ao outro pelas falhas políticas, ou nas quais as Primeiras Nações e o governo nacional disputam quem tem responsabilidade. O atendimento à criança sofreu particularmente em relação a esse aspecto (FRIENDLY; PRENTICE, 2009; FRIENDLY; WHITE, 2012)⁴.

A Constitution Act do Canadá, de 1867, atribui às províncias a responsabilidade legislativa de todos os serviços sociais, incluindo assistência à infância e educação. O governo federal não tem poder formal para regular o serviço social provincial. Quando se trata de assistência à infância, as províncias estabelecem padrões de saúde e segurança, qualificação dos profissionais, currículo e outras medidas de qualidade. No entanto, uma vez que o governo federal tem maior poder de tributação - e, consequentemente, maiores receitas do que as províncias -, frequentemente, usa seu orçamento para influenciar a ação provincial. Isso é feito pela transferência de fundos a províncias para ajudar a financiar seus serviços sociais. Ottawa pode estabelecer - e geralmente estabelece - condições e termos sobre esses fundos transferidos (CAMERON, 2009).

Uma particularidade do federalismo canadense é como ele trata os povos indígenas (PEACH; RASMUSSEN, 2005). De acordo com o criticado Indian Act, o governo tem responsabilidade legislativa em relação às Primeiras Nações. Isso é contraditório, pois os povos aborígenes são reconhecidos como uma das nações fundadoras do Canadá. De fato, a Constitution Act de 1982 reconhece o “direito inerente do autogoverno aborígene”. Nos serviços sociais, esse aspecto do federalismo gerou resultados negativos consideráveis: enquanto outros residentes da província recebem serviços sociais de acordo com regulamentos provinciais, os serviços das Primeiras Nações são geralmente organizados pela Indigenous and Northern Affairs Canada⁵. O governo federal sistematicamente negligenciou seu dever em relação às Primeiras Nações, subfinanciando cronicamente serviços sociais para populações aborígenes (FIRST NATIONS CHILD AND FAMILY CARING SOCIETY OF CANADA, 2015).

A maioria dos programas sociais reconhecidos começou antes de meados da década de 1970. No entanto, ao contrário do sistema de saúde e pensões, o crescimento real dos serviços de atenção à infância aconteceu mais tarde, quando se intensificou a participação das mulheres na força de trabalho (STATISTICS CANADA, 2011b). Essa história significa que esses serviços não foram incorporados nas disposições nucleares do federalismo e, em vez disso, tiveram de procurar um ajuste incômodo nos programas existentes (FRIENDLY; PRENTICE, 2009). O Canadá é um país que não possui visão nacional ou um plano para o atendimento à infância e não tem acordos nacionais seguros de financiamento das despesas provinciais. Isso explica, em grande parte, o porquê de os escores canadenses de atendimento à infância serem tão ruins nas comparações internacionais. O Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), por exemplo, classifica o Canadá no fim da lista de 25 países avançados, em parte porque não gasta o mínimo recomendado de 1% do produto interno bruto (PIB) em serviços de educação e cuidado infantis (UNICEF, 2008; WHITE; FRIENDLY, 2012).

Em adição ao federalismo e disposições institucionais, o Canadá tem baixo desempenho no atendimento à infância em virtude de outra razão: é um Estado de bem-estar liberal⁶. Liberalismo é um dos “três mundos do bem-estar” identificados por Esping-Andersen (1990), e os regimes de bem-estar liberal são caracterizados por uma abordagem que não é favorável nem às mulheres e nem às crianças (HERNES, 1987; PRENTICE, 2009). Todos os regimes de bem-estar organizam um padrão particular de relações entre os indivíduos e as famílias, o mercado, o Estado e a sociedade civil - os quatro pontos que formam o chamado “diamante do bem-estar” (EVERS et al., 1994). Como Jenson (2015) explica a metáfora, cada ponto do diamante é simultaneamente uma fonte de bem-estar e um instrumento para a partilha de risco. Mercados, por exemplo, permitem que as pessoas comprem o que precisam - mas exigem dinheiro, o que é obtido por intermédio do trabalho remunerado no mercado.

A atenção à infância, nos Estados de bem-estar liberal, é tipificada por uma organização que enfatiza a oferta do mercado. Isso significa que tais Estados são caracterizados por economias mistas e, quase inevitavelmente, dependem de mecanismos de financiamento da demanda e de oferta privada (OECD, 2006; WHITE; FRIENDLY, 2012). Estudos mostram que, quando comparada com outros regimes liberais, a abordagem da atenção à infância do Canadá está “no polo da responsabilidade privada máxima” e a intervenção estatal está claramente subordinada ao mercado e à família (O’CONNOR et al., 1999, p. 81). Como resultado, o Canadá é caracterizado por um modelo residual (serviços públicos voltados para aqueles que esgotaram todas as possibilidades) com foco na elegibilidade em vez da universalidade. Mais do que outros regimes liberais (como Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia ou Reino Unido), a provisão da atenção à infância canadense é caracterizada por um peso elevado das taxas dos pais, serviços direcionados em vez de serviços universais, domínios da política fragmentados entre cuidado e educação e entusiasmo por serviços com fins lucrativos e não regulamentados. Uma ilustração clara do que o liberalismo significa na prática é que o mercado fornece mais de 90% dos espaços de atenção à infância do Canadá, seja por associações sem fins lucrativos, seja por empresas comerciais: apenas um décimo é pertencente e operado pelo Estado (FRIENDLY et al., 2015).

O compromisso com a provisão do mercado, em regimes liberais, pode ser menos preocupante se for associado a fortes marcos regulatórios que assegurem a qualidade, independentemente de o serviço ser sem ou com fins lucrativos ou público. Uma economia mista de provedores com forte supervisão poderia mitigar os padrões e as regulamentações frágeis característicos de mercados com alto grau de serviço comercial. Por exemplo, controle forte nos limites máximos de preços, indicadores de proporção profissional-criança e formação de pessoal podem moderar a tendência do mercado de maximizar o lucro. Regimes liberais, entretanto, têm resistido a uma visão protetiva quando se trata de atenção à infância (MORGAN, 2003; WHITE; FRIENDLY, 2012). Além disso, a busca por lucro (definida como a prática de manipular a política pública como estratégia para aumentar o lucro) também caracteriza o setor de atenção à infância nos regimes liberais - o setor comercial pressiona com sucesso para seu próprio interesse financeiro (PRENTICE, 2000; BRENNAN, 2007).

O modelo de provisão social liberal tem características ideacionais, assim como preferências políticas. Entre outras coisas, a igualdade de gênero assume pouca importância. O Canadá não cumpriu suas obrigações internacionais de garantir serviços de atenção à infância, apesar de ter se tornado, em 1981, signatário da Convenção da Organização das Nações Unidas (ONU) para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW). O último relatório da ONU de cumprimento dessa convenção pelo Canadá expressou preocupação com o fracasso do país em assegurar serviços e instou a adoção de uma estrutura nacional de atenção à infância baseada nos direitos, chamando o Canadá a “intensificar seus esforços” para prover número suficiente de instalações (CEDAW, 2016). De mesmo modo, embora o Canadá seja signatário da Convenção sobre os Diretos da Criança, pouco é feito para tornar reais as promessas vinculativas da convenção (FRIENDLY, 2006).

Uma combinação de fatores ideacionais e políticos criou uma série de contradições na atenção à infância canadense. White e Friendly (2012) argumentam que a incongruência entre os objetivos da política e sua implantação é triplamente problemática. Em primeiro lugar, os gastos públicos são muito baixos para financiar serviços em níveis equitativos. Em segundo, o fornecimento de fundos públicos à demanda (principalmente por meio de subsídios aos pais) não permite serviços de qualidade. Finalmente, serviços direcionados significam que muitas famílias não conseguem se beneficiar.

No geral, o complexo sistema de federalismo canadense, com sua confusa divisão política de poder e de responsabilidade, é o principal fator que explica o caminho que a provisão e a política de atenção à infância tomaram. Igualmente importante, a teoria do regime de bem-estar ilumina como a provisão social liberal resultou em um tipo particular de economia mista da atenção à infância. Em combinação, essas forças moldaram a distribuição dos serviços destinados à criança em todo o país. Nas áreas rurais, entretanto, esses fatores agravaram-se de forma particularmente problemática, resultando em uma condição marcadamente inferior em relação àquela do Canadá urbano.

ATENDIMENTO À CRIANÇA EM ÁREA RURAL

O Canadá tem um emaranhado de serviços, atendendo a apenas uma em cada quatro crianças. Canadenses de áreas rurais têm ainda menos acesso; o “Canadá rural enfrenta sérios problemas” (REIMER, 2007). Uma combinação de envelhecimento populacional e despovoamento caracteriza a maioria das áreas rurais. A melhor estimativa é que a população rural do Canadá continuará a diminuir, seguindo a tendência dos últimos anos (MOAZZAMI, 2015). Um pequeno aumento nos últimos dois censos dá pouca razão para pensar de outra forma: entre 2006 e 2011, a população rural canadense aumentou apenas 1,1% em comparação com a taxa de crescimento geral da população, que foi de 5,9% - significando que a parte rural do Canadá está em declínio (STATISTICS CANADA, 2011a). Regiões rurais, remotas e do norte raramente atraem imigrantes, que tendem a se estabelecer nos centros urbanos (REIMER, 2007), no entanto mais da metade dos 1,4 milhões de aborígenes do país (Primeiras Nações, Inuit and Métis) vivem em áreas do norte e rurais (MOAZZAMI, 2015, p. 7).

Economias rurais têm suas próprias características - elas são sazonais, por exemplo, de modo que as economias urbanas não o são. Uma característica comum das áreas rurais é sua taxa de desemprego relativamente alta, sendo ainda mais alta no caso das mulheres (MOAZZAMI, 2015, p. 7). É mais provável que as mulheres rurais trabalhem meio período e sazonalmente, e suas rendas são mais baixas do que a das mulheres urbanas porque suas opções de trabalho são mais restritas. Em muitas áreas agrícolas, rendimento extra é essencial para as finanças familiares: em 1981, apenas 31% das mulheres rurais tinham um emprego remunerado fora da propriedade agrícola. Esse número subiu para 50% em 2001 (ROPPEL et al., 2006) e, provavelmente, cresceu desde então. A desigualdade caracteriza a renda de homens e mulheres de áreas rurais: na média, os ganhos em áreas rurais remotas são cerca de 30% inferiores aos salários em centros urbanos (MOAZZAMI, 2015, p. 8). O tamanho da população rural varia muito: de 14% em Ontário a mais de 50% na Ilha Prince Edward e Territórios (STATISTICS CANADA, 2011a) (Tabela 1). Todavia, a maior parte das áreas rurais não é agrícola: somente 7% dos canadenses rurais estão envolvidos na agricultura (FRIENDLY et al., 2016).

Tabela 1:
Acesso aos serviços de educação e cuidado da criança no Canadá rural.

	Percentagem da população das áreas rurais, 2011	Percentagem de crianças de 0-12 anos para quem há espaços de assistência infantil, 2012
Terra Nova e Labrador	41,0	11,2
Ilha Prince Edward	53,0	20,8
Nova Escócia	43,0	15,1
New Brunswick	48,0	22,9
Quebec	19,4	37,4
Ontário	14,1	15,4
Manitoba	28,0	16,3
Saskatchewan	33,0	7,6
Alberta	16,9	15,3
British Columbia	13,8	18,0
Yukon	39,0	26,8
Territórios do Noroeste	42,0	21,7
Nunavut	52,0	11,8
Canadá	18,9	20,5

• Fonte: Friendly et al. (2012; 2015), Statistics Canada (2011a) and <http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/l01/cst01/demo62a-eng.htm>.

Friendly et al. (2016) argumentam que as famílias rurais necessitam e valorizam serviços de atenção à infância por muitas das mesmas razões que as famílias não rurais: apoiar o emprego parental; proporcionar educação infantil e socialização; e fortalecer suas comunidades; bem como pelo motivo particular da segurança. O campo é um dos poucos locais de trabalho em que as crianças estão regularmente presentes. Crianças dessas áreas estão expostas a mais perigos que as demais. Prova disso é o fato de as lesões e mortes entre essas crianças rurais serem muito maiores do que na população geral; a principal causa está relacionada a andar nas máquinas agrícolas, ou estar presente no local de trabalho. As crianças mais novas estão em risco ainda maior. Cerca de metade das mortes e mais de um terço de lesões infantis envolvem crianças de 1 a 6 anos de idade. Isso é um testemunho da vulnerabilidade das crianças pequenas nas áreas rurais (WATSON, 2001; PRENTICE, 2007b).

Fica claro, por meio dessa rápida visão geral, que o Canadá rural está longe de ser homogêneo. Ainda, que as realidades da atenção à infância do Canadá rural e do norte compartilham semelhanças notáveis⁷. Dois fatores principais estão em jogo: baixa densidade populacional e prevalência de horas de trabalho não regulamentado e trabalho sazonal. Juntos, eles intensificam deficiências do mercado.

ESPAÇOS E ACESSOS

As áreas rurais têm menos acesso aos serviços de atenção à infância. Em 2001, por exemplo, a província da pradaria de Saskatchewan, com mais de 50% de população rural, dispunha de atendimento para apenas 4,2% das crianças da província e o acesso subiu para apenas 7,6% em 2012 (Tabela 1). No seu estudo, Friendly et al. (2016) encontraram que baixa densidade e grandes distâncias geográficas tornam difícil para os pais o acesso aos serviços, que é mais bem utilizado localmente. A maioria dos dados é relatada no nível provincial: resultados mais detalhados são raros. Alguns estudos em pequenas regiões encontraram números de acesso ainda mais preocupantes. Em Humboldt e nos arredores, por exemplo, Saskatchewan - uma das “regiões rurais mais economicamente vibrantes na província” -, há um espaço de educação da infância para apenas 1,9% das áreas dessa região (MARTZ; BAUER, 2005). No norte de Manitoba, a taxa de acesso é de 7,3% e, na área rural de Parkland, é de 6,3% (PRENTICE, 2007a; 2007b). Muitas regiões estão ainda piores. Pesquisadores americanos examinaram recentemente o acesso em níveis de unidades muito pequenos (usando códigos postais) e descobriram que muitos americanos vivem em “desertos de serviços destinados à criança”: 55% das crianças em áreas rurais vivem nesses espaços (MALIK et al., 2016). Os padrões canadenses são provavelmente semelhantes ou piores (WHITE, 2002).

Uma consequência da falta de serviços regulamentados de atenção à infância é que o Canadá rural depende muito do cuidado informal: o cuidado fora do lar por um parente é mais popular para crianças que vivem em uma comunidade rural em comparação com as que vivem em ambiente urbano (BUSHNIK, 2006), apesar de os pais preferirem serviços regulamentados (MARTZ; BAUER, 2005; SQUIRES, 2006).

O transporte é uma questão fundamental para o acesso dos pais. Embora as escolas garantam o acesso por meio do ônibus, essa solução não está disponível para a maioria dos programas de atenção à infância. As soluções para o problema das distâncias exigirão flexibilidade e criatividade. Um grupo comunitário sugeriu que uma possível solução seria “instalações móveis para as crianças”, especialmente em função de necessidades sazonais, como no período da colheita (CALHOUN et al., 2005, p. 4).

TAXAS E SUBSÍDIOS AOS PAIS

Uma vez que a renda nas áreas rurais é menor do que nas áreas urbanas, os custos dos serviços de atenção à infância, para os pais de área rural, são um desafio particular. As taxas variam amplamente em todo o Canadá e são baseadas na idade da criança, exceto no Quebec, e muitas vezes diferem entre centros e casas familiares licenciadas. Os custos do atendimento das crianças urbanas, em Toronto, variam de 1.649 dólares canadenses por mês (19.788 por ano) a 164 por mês (1.968 por ano) - uma diferença de 10 vezes (MACDONALD; FRIENDLY, 2016). As taxas nas áreas rurais não foram estudadas, mas são provavelmente similares. É importante dizer que as taxas rurais possivelmente seguem o padrão nacional e aumentam mais rapidamente do que a inflação. Entre 2014 e 2016, as taxas dos serviços de atenção à infância, em todo o Canadá urbano, aumentaram 8% (em comparação com o índice de inflação de 2,5%) (MACDONALD; FRIENDLY, 2016, p. 5).

Governos de Quebec, de Manitoba e da Província Edward Island estabelecem uma taxa provincial e oferecem um financiamento de base para os provedores: os serviços de educação e cuidado da infância nessas três províncias são consideravelmente mais acessíveis do que em outros lugares. Todas as dez províncias têm, contudo, ao menos algumas medidas para compensar parcialmente as taxas, efetivadas por meio de subsídios para famílias de baixa renda. Estudos recentes descobriram que, mesmo com esses subsídios, muitos pais pagam “somas consideráveis” para estarem em serviços regulamentados (MACDONALD; FRIENDLY, 2016, p. 5). Onde a atenção à infância é baixa e a demanda é alta, os provedores podem cobrar taxas mais elevadas. Mesmo nas três províncias altamente regulamentadas, os provedores podem estar dispostos a renunciar fundos provinciais para cobrar preços do mercado. Em Manitoba, por exemplo, muitos provedores de casas familiares rurais cobram mais do que a taxa básica (PRENTICE et al., 2016).

QUALIDADE E PROFISSIONAIS

Como Friendly et al. (2016) resumem: “Encontrar e manter pessoal qualificado... é significativamente mais difícil nas áreas do norte, remotas e rurais em virtude de pressões financeiras manterem salários baixos e de opções de carreira limitadas”. Uma análise nacional da atenção à infância rural indica que, depois da segurança da criança, essa é a questão mais importante para a área, uma vez que “filhos de trabalhadores de áreas rurais, agrícolas e sazonais devem ter o mesmo direito de atendimento à infância de qualidade como qualquer outra acriança” (WATSON, 2001).

A rotatividade e a manutenção do pessoal são os principais problemas para os provedores de atenção à infância em áreas rurais, sejam eles programas institucionais, sejam casas familiares. Uma razão para isso é que as oportunidades de formação nas instituições pós-secundárias são escassas e não são oferecidas de forma a atender adequadamente às necessidades dos residentes rurais. Em 2017, os serviços de internet ou de educação a distância não estão disponíveis em muitas comunidades. Muitas vezes há barreiras linguísticas e culturais que dificultam o recrutamento de novos estudantes para os programas disponíveis. O transporte para os programas de educação também é um desafio. Embora sejam barreiras para todas as potenciais instituições rurais de atenção à infância, elas são particularmente complexas para povos aborígenes que as desejam (BALL, 2005; PRESTON, 2014).

Particularmente, o treinamento para os cuidados nas casas familiares não está disponível, embora “as pessoas que operam casas familiares acessariam os treinamentos se fossem oferecidos de modo mais flexível” (WATSON, 2001). Algumas pesquisas têm sugerido que “os cuidadores necessitam ser treinados localmente, uma vez que pode ser difícil recrutar pessoas fora da comunidade, e o grupo de trabalho local pode não ter as habilidades requeridas” (CALHOUN et al., 2005, p. 4).

Um risco em muitas áreas rurais é que os graduados dos programas de educação e cuidado da infância regularmente passam para outros setores da educação ou saúde, nos quais recebem melhores salários, condições de trabalho e benefícios (CCAAC, 2005). Sem aumento nos salários, é provável que a perda de profissionais treinados continue.

VIABILIDADE DE INSTALAÇÃO

O modelo de mercado (financiamento por taxas dos pais e oferta por provedores privados sem ou com fins lucrativos) torna a criação e manutenção de vagas na assistência à infância um desafio particular para os provedores de serviços rurais. Algumas províncias ajustam seus cálculos de financiamento para atender aos maiores custos operacionais em áreas rurais. Ontário, por exemplo, incluía na sua fórmula de financiamento, em 2013, uma “Rural and Small Community Measure” (RSCM) para orientar suas alocações, e New Brunswick possui um programa de financiamento específico que subvenciona o início de projetos de atenção à infância rural (FRIENDLY et al., 2016). Outras províncias, como Manitoba e Saskatchewan, não possuem um programa especial, embora Manitoba tenha um Small Centre Grant que pode ajudar algumas instalações rurais e Saskatchewan possua um programa projetado para os centros do norte.

As realidades rurais, frequentemente, não são abordadas na política provincial nem nos programas de financiamento. Um relatório sobre os serviços em área rural enfatizou obstáculos tais como “transporte confiável, remoção de neve, isolamento geográfico, recursos limitados para a assistência e treinamento, taxas baixas, desemprego sazonal de famílias trabalhadoras e ausência geral de um forte sistema de apoio”, além de barreiras no estabelecimento de programas institucionais regulamentados nas áreas rurais.

Os custos mais elevados para itens como treinamento e suprimentos, assim como considerações para questões específicas, inerentes à vida rural (tais como atendimento flexível e agrupamentos multietários), não estão refletidos nas políticas de financiamento baseadas no urbano. Comunidades envolvidas com a temática salientaram que “o cuidado e a educação em áreas remotas e rurais podem ser mais caros”, e, portanto, as fórmulas de financiamento devem ser desenvolvidas em conformidade. Sem o reconhecimento desses custos, os programas rurais continuarão menos viáveis que os urbanos. Um estudo da British Columbia encontrou que, num prazo de quatro anos, os programas institucionais ou casas familiares rurais de educação da infância têm probabilidade 10% maior de fechar em comparação com as instalações urbanas (KERSHAW et al., 2005, p. 430).

FAMÍLIAS ABORÍGENES E SERVIÇOS DE ATENÇÃO À INFÂNCIA

Quase metade dos aborígenes canadenses vive em áreas rurais. Quando as famílias aborígenes vivem em reservas, o governo federal é responsável pelos custos de serviços sociais, tais como educação e cuidado na infância. Essa divisão jurisdicional de poderes assombra as comunidades indígenas, uma vez que o governo federal há muito discrimina as crianças dos povos originários (FIRST NATIONS CHILD AND FAMILY CARING SOCIETY OF CANADA, 2015; CANADIAN HUMAN RIGHTS TRIBUNAL, 2016; GALLOWAY, 2016). A história colonial do Canadá, de genocídio cultural, agora é reconhecida oficialmente, e o tratamento discriminatório está sendo questionado, visto que o Canadá busca a reconciliação e corrigir seus erros do passado. O relatório magistral da Truth and Reconciliation Commission (TRC) incluiu um apelo aos governos federal, provincial, territorial e aborígene para “desenvolverem programas de educação infantil culturalmente adequados às famílias aborígenes”. Isso incluiria, entre outros aspectos do currículo, o ensino de línguas indígenas e de práticas culturais.

Serviços para crianças aborígenes devem reconhecer os “impactos multi-geracionais, diretos e indiretos, contínuos e insidiosos, que surgem do trauma do sistema Residential School” (NWAC, 2005, p. 5), que viu crianças pequenas serem removidas forçosamente de suas famílias. A Native Women’s Association of Canada reivindica abertamente: “Temos uma necessidade aguda de serviços de atenção à infância mais do que qualquer outro grupo no Canadá” (NWAC, 2005, p. 5). Os povos aborígenes têm o menor padrão de vida, em comparação com qualquer outro grupo no Canadá, e a pobreza entre as crianças aborígenes produz resultados nocivos em cascata. A escala de pobreza indígena é chocante: metade das crianças das Primeiras Nações vive abaixo da linha de pobreza, e esse número cresce para 62% em Manitoba e 64% em Saskatchewan (BRITAIN; BLACKSTOCK, 2015).

A Truth and Reconciliation Commission of Canada (2016, p. 152) aponta que “famílias aborígenes continuam a sofrer uma falta geral de programas de educação infantil”. De acordo com o relatório, quase quatro em cada cinco (78%) crianças aborígenes até 5 anos de idade não têm acesso aos serviços regulamentados de atenção à infância, embora “tais programas sejam vitais para promover o desenvolvimento da criança pequena e, por extensão, enfrentar alguns dos déficits nas habilidades parentais, legado das escolas residenciais” (TRUTH AND RECONCILIATION COMMISSION OF CANADA, 2016, p. 152).

A LUTA POR SERVIÇOS DE ATENÇÃO À INFÂNCIA RURAL

As comunidades rurais organizaram-se para defender seus interesses. Um dos grupos mais eficazes foi o Rural Voices, um grupo de defesa de direitos que ajudou as comunidades rurais, mediante a troca de experiências, a aprenderem a criar programas de cuidados⁸. Outro foi o Communities Achieving Responsive Services (CARS). CARS foi um projeto elaborado para aumentar a participação de mães no desenvolvimento e na oferta de serviços locais em comunidades rurais, remotas e do norte. O projeto treinou ao menos duas mães jovens em cada província, desenvolvendo habilidades e confiança para melhorar os serviços e os apoios para crianças e famílias em suas comunidades. A Child Care Advocacy Association of Canada (CCAAC) fez apelos constantes para a oferta de serviços para todos os canadenses, onde quer que vivam. A Native Women’s Association of Canada também fez recomendações ao Aboriginal Early Learning and Child Council (NWAC, 2005).

Uma conferência nacional sobre atenção à infância rural foi finalizada com um apelo à ação, baseado no princípio de que

as comunidades orgulham-se de suas individualidades e da criação de soluções para seus problemas. É improvável que um modelo responda às necessidades de todas as comunidades, especialmente aquelas de áreas rurais. Os membros da comunidade devem participar ativamente no desenvolvimento de políticas e na criação de opções de programas para crianças e famílias de áreas rurais, remotas ou do norte, para que suas necessidades sejam atendidas no desenvolvimento de uma estratégia nacional de educação da infância (CCAAC, 2005).

Nas últimas décadas, a maioria das iniciativas de advocacy, que dependiam de organizações sem fins lucrativos e voluntários, foi vítima da visão familiarista e conservadora de governos nacionais recentes, que usaram a lógica da austeridade para deslegitimar e deixar de financiar grupos que lutam pela equidade. O governo conservador do primeiro-ministro Stephen Harper (2006-2015) corroeu a capacidade e a eficácia de muitas organizações da sociedade civil. Tristemente, a Rural Voices e o CARS fecharam (e seus websites não funcionam mais). A CCAAC também foi prejudicada pela falta de financiamento. Uma avaliação da atenção à infância rural concluiu que, a despeito de muitos estudos piloto promissores e do desenvolvimento de modelos inovadores, “foi alcançada pouca permanência” (BROWNELL, 2000, p. 7). No entanto, os defensores continuam a lutar por uma estrutura nacional de atenção à infância que responda às necessidades de todos os canadenses - incluindo o Canadá rural e do norte e as comunidades indígenas (CCAAC et al., 2015).

CONCLUSÃO

Fora dos centros urbanos, as crianças e as famílias rurais e do norte do Canadá enfrentam grandes desafios na busca de cuidado e educação infantis. Os serviços são inacessíveis e, frequentemente, não atendem às necessidades das famílias rurais; as taxas são altas; a qualidade é baixa, uma vez que educadores qualificados no acolhimento à infância são raros. Embora esse cenário desfavoreca todas as crianças e famílias canadenses, o impacto sobre as aborígenes é especialmente preocupante. A explicação do porquê essa crise persiste reside na arquitetura do federalismo canadense e na história política do país como um regime de bem-estar liberal. Em todo o país, defensores e stakeholders experimentaram uma série de modelos piloto e exploraram sistemas de oferta flexíveis e inovadores, mas o desafio do cuidado e educação de crianças rurais e do norte permanece. Apesar da grande quantidade de pesquisas sobre a importância dos serviços de atenção à infância para populações rurais e suas economias, os canadenses rurais - como todos os canadenses - não têm os serviços de que precisam.

Todas as evidências conduzem à inevitável conclusão de que as famílias rurais “se beneficiarão mais de um sistema de atenção à infância planejado e financiado publicamente, baseado em evidências e flexível o suficiente para atender às necessidades de todos” (FRIENDLY et al., 2016). No entanto, os arranjos profundamente enraizados do federalismo e o legado do liberalismo representam barreiras quase intransponíveis. Contudo, há motivos para a esperança de que a arquitetura política possa ser alterada. À medida que as mulheres continuem participando da mão de obra assalariada e que os esforços de reconciliação com os povos aborígenes criem novas urgências, os governos provincial e nacional enfrentarão uma crescente pressão para agir.

A pressão está sendo sentida. O primeiro-ministro Justin Trudeau, recentemente eleito, declarou que, “para famílias canadenses, alta qualidade, acessibilidade aos serviços de atenção à infância é mais do que uma conveniência - é uma necessidade” (GOVERNMENT OF CANADA, 2016, p. 101). Explicando que o governo reconhece a “conexão profunda entre cuidado da criança e segurança econômica das famílias”, comprometeu fundos novos significativos. O governo liberal - após anos de inação e corte de gastos em relação aos conservadores - dedicou 400 milhões de dólares canadenses, em 2017 e 2018, aos serviços de atenção à infância, com adicional de 100 milhões para os aborígenes em áreas de reserva. Mais importante ainda, o governo federal disse que “trabalhará com as províncias, territórios e povos indígenas para estabelecer uma estrutura nacional de cuidado e educação da infância que atenda... às necessidades das famílias canadenses, onde quer que vivam”. Crianças e famílias canadenses esperam que esse governo cumpra suas promessas.

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• 1
  . A nomenclatura para populações indígenas é complexa. Acompanhando a First Nations Child and Family Caring Society (BRITAIN; BLACKSTOCK, 2015), as seguintes definições são usadas neste artigo: aborígene é um termo constitucional usado para descrever pessoas e grupos identificados como Primeiras Nações, Inuit ou Métis. Primeiras Nações descrevem pessoas e coletividades que assim se autoidentificam (e quem podem ou não ter status de índios, sob o Indian Act, administrado pelo Indigenous and Northern Affairs Canada). Indígena é usado como um termo guarda-chuva, como sinônimo de aborígene.

• 2
  . A grande maioria das crianças canadenses recebe cuidados não parentais em ambientes não regulamentados, por conta da escassez de espaços licenciados: estes podem incluir cuidados por parentes ou irmãos mais velhos, vizinhos, babás, autocuidado, bem como ambientes informais e formais não regulamentadops. Este artigo foca exclusivamente nos cuidados licenciados e regulados.

• 3
  . A definição de rural é controversa. A OCDE, por exemplo, define rural como uma área com uma densidade populacional inferior a 150 pessoas por km² (OECD, 2011). Neste artigo, uso a definição da Statistics Canada, que também inclui uma discussão sobre questões do norte do país.

• 4
  . Em seis das 10 províncias do Canadá, a atenção à infância está sob a responsabilidade oficial do Departamento de Educação. Nas outras quatro, essa responsabilidade é do Ministério das Famílias e dos Serviços Sociais, ou equivalente da província.

• 5
  . O nome dessa agência federal muda constantemente.

• 6
  . A província de Québec, uma das maiores (e a que é oficialmente francófona), é uma exceção, compartilhando mais semelhanças com modelos social-democratas. A política social de Quebec é marcadamente diferente do resto do Canadá e a atenção à infância é o principal exemplo dessa diferença. Para uma visão geral, consultar Albanese e Farr (2012) e Jenson (2001). Este atigo está focado nas outras províncias.

• 7
  . Esta seção é grata ao Childcare Resource and Research Unit’s Occasional Paper nº 30: (FRIENDLY et al., 2016).

• 8
  . Ver, por exemplo, <https://ccaacacpsge.files.wordpress.com/2014/09/rural_eng.pdf>.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Sep-Dec 2017

Histórico

• Recebido
  20 Fev 2017
• Aceito
  20 Jun 2017