ABSTRACT The development of pedagogical activities through remote teaching became common during the COVID-19 pandemic. A survey by the Brazilian National Confederation of Municipalities revealed that local governments throughout the country responded differently to the educational challenges that emerged due to the pandemic. This study uses data from this survey and examines the development of pedagogical activities in municipalities based on the concept of state capacities. The research aims to understand in depth the factors that contributed to the increase in the local governments’ capacities to respond to the crisis. A regression was performed considering a set of variables linked to the local governments’ characteristics. The findings indicate that variables related to technical-administrative and political-relational capacities - particularly the existence of participatory channels - were fundamental to the increase of municipalities’ capacity to tackle the educational challenges posed by the COVID-19 pandemic.

RESUMEN El desarrollo de actividades pedagógicas a través de la enseñanza a distancia se ha vuelto común a lo largo de la pandemia. En una encuesta realizada por la Confederación Nacional de Municipios, se identificó un conjunto de heterogeneidades en relación con las acciones adoptadas en el área de la educación en Brasil. Con base en el concepto de capacidades estatales, el objetivo de este estudio fue avanzar en la comprensión, de los factores que contribuyeron a que los municipios tuvieran una mayor capacidad de respuesta ante la crisis. Para ello, se realizó una regresión a partir de un conjunto de variables ligadas a las características de las entidades. Se concluyó que variables relacionadas con las capacidades técnico-administrativas y político-relacionales más vinculadas con la existencia de canales participativos fueron fundamentales en este proceso.

RESUMO O desenvolvimento de atividades pedagógicas por meio do ensino remoto se tornou comum ao longo da pandemia. Em uma pesquisa realizada pela Confederação Nacional de Municípios, identificou-se um conjunto de heterogeneidades no que tange às ações adotadas na área da educação no Brasil. O objetivo deste estudo foi avançar na compreensão, com base no conceito de capacidades estatais, dos fatores que contribuíram para que municípios tivessem maior capacidade de resposta diante da crise. Para tal, realizou-se uma regressão mediante um conjunto de variáveis ligadas às características dos entes. Identificou-se que variáveis relacionadas às capacidades técnico-administrativas e às político-relacionais mais ligadas à existência de canais participativos foram fundamentais nesse processo.

Resumo A partir de um estudo de caso do Rio Grande do Norte, este artigo discute o papel dos estados na coordenação da saúde durante a pandemia do novo coronavírus. A ausência de coordenação federal no enfrentamento do surto pandêmico no Brasil tem sido compreendida por diversos analistas como algo inédito na federação brasileira, rompendo com um padrão recorrente de normatização e indução nacional por diferentes governos desde a Constituição de 1988. Nesse sentido, estados e municípios passaram a adotar iniciativas próprias para o enfrentamento da pandemia. A partir de uma pesquisa qualitativa baseada em dados documentais - mídia local, boletins epidemiológicos e regulamentações estaduais - e em entrevistas semiestruturadas com gestores estaduais e municipais, foi possível identificar mudanças na relação estado-municípios durante a pandemia no Rio Grande do Norte, caso marcado, historicamente, pela ausência de cooperação estadual. A pandemia, dessa forma, funcionou como um choque exógeno, que induziu uma mudança no padrão de atuação do governo estadual na saúde. Não está claro, porém, se essas alterações são pontuais ou permanentes, na medida em que o peso do autorreforço - especificação dos efeitos do legado histórico - atua como um mecanismo que produz dinâmicas inerciais de difícil rompimento com o passado.

Abstract From a case study of the State of Rio Grande do Norte, in Brazil, this article discusses the role of states in coordinating healthcare with its local governments in the context of the new coronavirus pandemic. The absence of federal government initiatives in responding to the pandemic in Brazil have been acknowledged by several specialists as an unprecedented event in the Brazilian federation, breaking with a recurrent pattern of national coordination and regulation by different governments since the 1988 Constitution. In this sense, states and municipalities had to adopt their own initiatives to respond to the pandemic. Qualitative research based on the collection of documents (local media, epidemiological reports, and state regulations) and in-depth interviews with state and municipal managers reveals significant changes in the state-municipal relationship throughout the pandemic period in Rio Grande do Norte, a state historically characterized by the lack of state coordination. The pandemic, thus, functioned as an exogenous shock, which induced changes in the pattern of state coordination in healthcare. It is unclear, however, whether these changes are one-off or permanent since the weight of increasing returns - a specification of a path dependency process - seem to work as a mechanism producing inertial dynamics of difficult disruption with the past.

Resumo A partir de um estudo de caso do Rio Grande do Norte, este artigo discute o papel dos estados na coordenação da saúde durante a pandemia do novo coronavírus. A ausência de coordenação federal no enfrentamento do surto pandêmico no Brasil tem sido compreendida por diversos analistas como algo inédito na federação brasileira, rompendo com um padrão recorrente de normatização e indução nacional por diferentes governos desde a Constituição de 1988. Nesse sentido, estados e municípios passaram a adotar iniciativas próprias para o enfrentamento da pandemia. A partir de uma pesquisa qualitativa baseada em dados documentais - mídia local, boletins epidemiológicos e regulamentações estaduais - e em entrevistas semiestruturadas com gestores estaduais e municipais, foi possível identificar mudanças na relação estado-municípios durante a pandemia no Rio Grande do Norte, caso marcado, historicamente, pela ausência de cooperação estadual. A pandemia, dessa forma, funcionou como um choque exógeno, que induziu uma mudança no padrão de atuação do governo estadual na saúde. Não está claro, porém, se essas alterações são pontuais ou permanentes, na medida em que o peso do autorreforço - especificação dos efeitos do legado histórico - atua como um mecanismo que produz dinâmicas inerciais de difícil rompimento com o passado.

Abstract From a case study of the State of Rio Grande do Norte, in Brazil, this article discusses the role of states in coordinating healthcare with its local governments in the context of the new coronavirus pandemic. The absence of federal government initiatives in responding to the pandemic in Brazil have been acknowledged by several specialists as an unprecedented event in the Brazilian federation, breaking with a recurrent pattern of national coordination and regulation by different governments since the 1988 Constitution. In this sense, states and municipalities had to adopt their own initiatives to respond to the pandemic. Qualitative research based on the collection of documents (local media, epidemiological reports, and state regulations) and in-depth interviews with state and municipal managers reveals significant changes in the state-municipal relationship throughout the pandemic period in Rio Grande do Norte, a state historically characterized by the lack of state coordination. The pandemic, thus, functioned as an exogenous shock, which induced changes in the pattern of state coordination in healthcare. It is unclear, however, whether these changes are one-off or permanent since the weight of increasing returns - a specification of a path dependency process - seem to work as a mechanism producing inertial dynamics of difficult disruption with the past.

Resumo Este artigo analisa o caso brasileiro de centralização federal das receitas do petróleo, para mostrar como as preferências das jurisdições podem direcionar a dinâmica federal por meio de mecanismos federativos do centro. O estudo trabalha abordagens históricas e institucionais que explicam continuidade e mudança nos regimes territoriais. Especificamente, analisamos a perda de poder discricionário no uso de recursos petrolíferos por meio da avaliação de se e como essas mudanças afetaram a aprovação da Lei Nacional 12.858 em 2013, que determinou que o governo federal, estados e municípios devem gastar sua parcela das receitas do petróleo em educação e saúde. Mostramos a forma como as preferências subnacionais afetam as políticas federais, destacando a importância da causalidade e do contexto, institucional e político, indicando um retorno a um padrão de governabilidade que parecia estar enterrado com o plano de estabilização econômica em 1994.

Abstract This article analyzes the Brazilian case of federal centralization of oil revenues, to show how jurisdictions’ preferences may direct federal dynamics through central federative mechanisms. The study uses historical and institutional approaches that explain continuity and change in territorial regimes. Specifically, we analyse the loss of discretionary power in the use of oil resources through the understanding whether and how these changes affected the approval of National Law 12858 in 2013, which determined that federal government, states, and municipalities should spend their share of oil revenues on education and health. We show the way subnational preferences affect federal policies, highlighting the importance of causality and context, both politically and institutionally, and indicating a return to a governability pattern that seemed to be buried with the economic stabilization plan of 1994.

Resumen Este artículo analiza el caso brasileño de centralización federal de los ingresos petroleros, para mostrar cómo las preferencias de las jurisdicciones pueden dirigir la dinámica federal a través de mecanismos federativos del centro. El estudio trabaja enfoques históricos e institucionales que explican la continuidad y el cambio en los regímenes territoriales. Específicamente, analizamos la pérdida de poder discrecional en el uso de los recursos petroleros evaluando si estos cambios afectaron a la aprobación de la Ley Nacional 12.858 en 2013, que determinó que el gobierno federal, los estados y los municipios deberían gastar su parte de los ingresos petroleros en educación y salud. Mostramos cómo las preferencias subnacionales afectan a las políticas federales, destacando la importancia de la causalidad y del contexto, institucional y político, indicando un regreso a un patrón de gobernabilidad que parecía estar enterrado con el plan de estabilización económica en 1994.

Resumo Este artigo analisa como o federalismo brasileiro tem afetado o combate à COVID-19. Tendo por base uma análise histórico-institucional do caso brasileiro, busca-se compreender como o modelo federativo construído pelo governo Bolsonaro influenciou as respostas ao combate da pandemia no país, bem como os resultados do confronto de dois modelos federativos nesse processo. De um lado, o ideário e as estruturas institucionais da Constituição de 1988 com características cooperativas e forte coordenação federal. De outro, o federalismo bolsonarista baseia-se numa visão dualista de relações intergovernamentais, com menor participação da União na redução de desigualdades territoriais e no apoio a governos subnacionais, além da postura centralizadora e hierárquica nas questões de impacto nacional. O estudo mostra que o federalismo bolsonarista aumentou o conflito com governos subnacionais e tem descoordenado políticas públicas de enfrentamento à pandemia. Conclui-se que as crises sanitária e federativa caminham juntas e trazem à tona uma questão chave: a importância da coordenação governamental nas políticas públicas de enfrentamento à pandemia.

Abstract This article analyzes how federalism has affected policy responses to the COVID-19 pandemic in Brazil. Through historical-institutional analysis, the study examines how the model of federalism adopted by President Bolsonaro’s government influenced policy responses to the pandemic in the country. In addition, the research points out the existence of two models of federalism in the case analyzed, addressing the outcomes of the confrontation between them. The first model refers to ideas and institutional structures that have emerged since the 1988 Brazilian Federal Constitution with cooperative features and strong federal coordination. The second, named “Bolsonaro’s federalism,” is based on a dualistic view of intergovernmental relations with little participation of the federal government in reducing territorial inequalities and supporting subnational governments, while centralizing issues of national importance and adopting a hierarchical stance. The study shows that Bolsonaro’s government increased the conflict with subnational governments and jeopardized the coordination of policy responses to the COVID-19 pandemic. We conclude that healthcare and federative crises go together and raise a key question: what is the importance of governmental coordination to implement policies to respond to the pandemic and its social and economic effects?

Resumen Este artículo analiza cómo el federalismo brasileño ha afectado la lucha contra la COVID-19. A partir de un análisis histórico-institucional del caso brasileño, buscamos comprender cómo el modelo federativo construido por el gobierno de Bolsonaro influyó en las respuestas para combatir la pandemia en el país, así como los resultados de la confrontación de dos modelos federativos en este proceso. Por un lado, el ideario y las estructuras institucionales de la Constitución de 1988 con características cooperativas y una fuerte coordinación federal. Por otro, el federalismo bolsonarista que se basa en una visión dualista de las relaciones intergubernamentales, con menos participación del Gobierno Federal en la reducción de las desigualdades territoriales y en el apoyo a los gobiernos subnacionales, además de la postura centralizadora y jerárquica en materias de impacto nacional. El estudio muestra que el federalismo bolsonarista ha aumentado el conflicto con los gobiernos subnacionales y ha descoordinado las políticas públicas de combate a la pandemia. Se concluye que las crisis sanitaria y federativa van juntas y plantean una cuestión clave: la importancia de la coordinación gubernamental en la implementación de políticas públicas de enfrentamiento a la pandemia y sus efectos sociales y económicos.

Resumo A literatura sobre federalismo aponta que a coordenação do governo federal tem papel central para garantir maior consistência às políticas sociais dos governos subnacionais. Este artigo buscou compreender o papel das relações intergovernamentais nas políticas municipais de educação. Apesar de a Constituição Federal determinar a colaboração entre os entes federados, há diferentes modelos de relacionamento entre estados e municípios na política educacional. Esta pesquisa comparou quatro estados - Ceará, Mato Grosso do Sul, São Paulo e Pará - com modelos distintos de relacionamento com o objetivo de identificar seus resultados nas políticas municipais. A análise de questionários e entrevistas semiestruturadas mostra que o tipo de cooperação tem implicações na capacidade institucional e financeira, na coordenação das políticas municipais e na implementação de políticas federais.

Abstract The literature on federalism shows that the coordination of the Brazilian federal government is central to guarantee more consistency in social policies of subnational governments. This article aims to understand the role of intergovernmental relations in municipal education policies. Despite the constitutional determinations of collaboration among federal entities, there are different relationship models between states and municipalities in the education policy. This study is based on the comparison of four states — Ceará, Mato Grosso do Sul, São Paulo, and Pará — with different models of relationship seeking to identify the results in municipal policies. Questionnaires and semi-structured interviews were conducted and the analysis shows that the type of cooperation has implications in institutional and financial capacities, in the coordination of municipal policies, and in the implementation of federal policies.

Resumen La literatura sobre federalismo muestra que la coordinación del gobierno federal es central para garantizar mayor consistencia en las políticas sociales en gobiernos subnacionales. Este artículo busca comprender el rol de las relaciones intergubernamentales en las políticas educacionales locales. La Constitución Federal determinó la colaboración entre los entes, pero hay diferentes modelos de relaciones entre estados y municipios en esta política. Esta investigación se basó en la comparación de cuatro estados - Ceará, Mato Grosso do Sul, São Paulo y Pará - con diferentes modelos de relaciones buscando identificar sus resultados en las políticas municipales. La análisis de cuestionarios y entrevistas semi-estructuradas muestra que la cooperación tiene implicaciones en la capacidad institucional y financiera, en la coordinación de las políticas municipales y en la implementación de políticas federales.

RESUMO Este artigo analisa a atuação dos governos estaduais no processo de coordenação federativa em municípios no campo da educação. A literatura reforça o crescente papel coordenador do governo federal nas políticas sociais, incluindo na área educacional, porém há poucos estudos sobre o papel dos estados. Para isso, foram analisadas a cooperação entre estados e municípios em seis estados: Acre, Ceará, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará e São Paulo. O trabalho foi realizado com base em análise documental e entrevistas semiestruturadas com gestores das secretarias estaduais de educação, das secretarias municipais de educação e do Ministério da Educação e com atores de organizações não governamentais. A pesquisa empírica mostrou que há diversos modelos de cooperação entre estados e municípios, existindo, em apenas um estado, um modelo de coordenação estadual caracterizado por uma lógica mais permanente, institucionalizada e sistêmica de atuação.

ABSTRACT This article examines the role of state governments in federal coordination with municipalities in education policy. The literature reinforces the importance of the Federal Government as a coordinator of social policy, including education, but there are few studies about the existence and nature of states coordination on Brazilian educational public policy. The empirical analysis is based on a comparison of six states: Acre, Ceará, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará and São Paulo. The methodology includes analysis of documents and qualitative interviews with managers of state and municipal education departments, managers of the Ministry of Education and administrators of non-governmental social organizations. Empirical research has shown that there are different models of cooperation between states and municipalities and there is only one case with a model of state coordination, which is characterized by a permanent, institutionalized and systemic logic of action.

RESUMEN Este artículo examina el rol de los gobiernos estaduales en el proceso de coordinación federativa en municipios en el área de la educación. La literatura refuerza el creciente rol coordinador del gobierno federal en las políticas sociales, incluso en el área educativa, pero hay pocos estudios sobre el rol de los estados. Con tal objeto se analizó la cooperación entre estados y municipios en seis estados: Acre, Ceará, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará y São Paulo. El estudio se realizó por medio de análisis documental y entrevistas mixtas con gestores de las secretarias estaduales de educación, secretarias municipales de educación, Ministerio de Educación, y actores de las organizaciones no gubernamentales. La investigación empírica ha demostrado que hay diversos modelos de cooperación entre estados y municipios, existiendo solamente en un estado un modelo de coordinación estadual, caracterizado por una lógica más permanente, institucionalizada y sistémica de actuación.